国家监察体制改革背景下行政监察制度的转型

刘峰铭

（中南财经政法大学，湖北武汉 430073）

·法律园地

国家监察体制改革背景下行政监察制度的转型

刘峰铭

（中南财经政法大学，湖北武汉 430073）

国家监察体制改革助推从行政监察到国家监察的制度升级，接踵而至的是行政监察制度的存废问题。作为行政系统内部的一种专门监督方式，行政监察因其专业性、综合性和实体性等特征，具有其他监督方式不可替代的重要作用。为顺应国家监察体制改革，行政监察在体制上应改双重领导为垂直领导，增强行政监察的独立性；在职能上应从侧重对人监督转向对事监督，强化执法监察和效能监察职能；在机构上应整合行政监察和审计机关，组建监审合一的监督机构。行政监察制度的转型当以修订《行政监察法》为保障，立足长远则应适时制定一部统领行政监察和审计监督的法律。

国家监察；行政监察；制度转型

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《方案》），拉开了国家监察体制改革的序幕。紧接着，2016年12月25日，全国人大常委会作出《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），为改革提供了法治保障。国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，故而引起了社会各界尤其是法学界的高度关注和广泛讨论。国家监察制度脱胎于行政监察制度，在国家监察体制改革背景下，行政监察制度何去何从是一个极为重要的问题。本文试就此作出探讨。

一、从行政监察到国家监察的制度升级

我国行政监察在制度设计上存在监察主体地位低、监察职权措施少、监察对象范围窄等诸多弊病，严重影响了行政监察的制度功效。此次监察体制改革在试点地区设立了位高、权重、面广的监察委员会，提升了监察主体地位，拓展了监察权限措施，扩大了监察对象范围，旨在助推从行政监察到国家监察的制度升级。

1.监察主体地位的提升。

行政监督是指对行政权力的监督和制约，独立性是行政监督的精髓和命脉。监督机关在法律地位和权力结构上应尽可能保持独立，唯有保持独立性才能产生权威性，才能使监督主体相对监督客体而言处于一种超然地位，从而彰显监督的公正和震慑性。在我国行政监察领域，虽然法律规定，行政监察机关依法独立行使监察职权，其他行政机关、社会团体和个人不得干涉。但在现实中，法律赋予行政监察机关的独立地位趋于虚化，这缘于我国行政监察实行的是同级政府和上级监察机关双重领导体制。这种领导体制从理论上讲可以保障监察工作既得到上级监察机关的领导和监督，又得到本级政府的支持和配合，但在实践运行中并不理想。美国开国元勋汉密尔顿曾一针见血地指出：“对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”[1](p396)这一论断同样适用于行政监察机关。由于行政监察机关的人事、经费等都归当地政府管理，相对上级监察机关而言，同级政府能够对行政监察工作施加更为有力的影响和控制。由于受制于地方政府，难以创设一套低成本、高效率的监督系统，行政监察存在低效、冗员、乏力等弊病。[2](p177)此次改革在试点地区设立的监察委员会，直接由人大产生，对人大负责并受人大监督，成为与行政机关和司法机关平行的国家机关。监察委员会在人事、经费等方面不再受制于行政机关，实现了从过去的“附属性同体监督”到“独立性异体监督”的变革，[3](p130)监察主体的地位显著提升。

2.监察权限措施的拓展。

权限与职责相适应，权限以职责为依据，职责以权限为保证。任何机关要履行职责，必须拥有一定的权限，监察机关亦不例外。赋予监察机关与其所承担职责相适应的权力是保证监察机关实施有效监督的必要条件。《行政监察法》规定行政监察机关的权限主要有一般检查权、调查取证权、监察建议权和监察决定权。其中行使检查权可采取查阅与复制材料、要求被监察对象解释说明问题和责令停止违法违纪行为等措施，调查案件时可采取暂扣或封存材料、查询或提请法院冻结存款、请求有关部门协助调查等措施。但行政监察机关并不享有查封扣押财物、直接冻结存款等关键性权力，从而很难防止涉嫌单位或个人转移有关物证或存于金融机构的资金，[4](p235)这在一定程度上影响了行政监察效用的发挥。而新设的监察委员会行使的监察权统合了行政监察机关的行政监察权和检察机关的刑事侦查权，是“集行政执法、刑事执法为一体的复合型的国家一般监督权”，[3](p131)所采取的监察措施也更为多元混合。具体而言，根据《决定》内容，国家监察权由监督权、调查权和处置权构成，并配备谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定和留置等十二项监察措施，为监察权安装了“锋利的牙齿”。此外，监察委员会还将与执政党的纪律检查委员会合署办公，由此，监察委员会所享有的权力至少是“现有的纪检委权力加行政监察权，再加检察院反贪局的贪腐等职务犯罪侦查权之和”，[5](p2)极大地扩充了监察委员会的职权。

3.监察对象范围的扩大。

监察对象是指监察机关所监察的组织和个人。自1987年监察部复建以来，行政监察的对象范围呈逐渐扩大之趋势。1990年《行政监察条例》和1997年《行政监察法》规定行政监察机关依法对行政机关及其工作人员和行政机关任命的其他人员实施监察。2004年《行政监察法实施条例》将监察对象扩展至法律、法规授权组织以及行政机关依法委托的组织及其除工勤人员以外的工作人员。2010年修订的《行政监察法》在将《行政监察法实施条例》规定的监察对象上升为法律规定的同时，从以身份为标准改为以从事公务活动为标准来划分监察对象，进一步填补了行政权力监督的盲区。但囿于行政内部监督之属性，行政监察始终不能及于行政系统外党的机关、人大、政协、审判和检察机关及其工作人员。此次监察体制改革意在祛除现行监察体制之监督对象过窄的弊端，扩大监察对象范围。《决定》要求对试点地区所有“行使公权力的公职人员”实施监察。公权力是一个极为宽泛的概念，可涵盖国家公权力和社会公权力，其中国家公权力是立法权、行政权和司法权的统称。因此，“行使公权力的公职人员”的外延要远宽于现有的行政监察对象。根据学者的归纳，应当包括各级人大机关、行政机关、司法机关、政协机关、中国共产党各级机关、民主党派各级机关、科教文卫体等事业单位的工作人员、法律法规授权组织内行使国家公权力的工作人员和国有企业管理人员，[6](p19)真正实现了监察对象的全覆盖。

二、行政监察制度的存续价值

从行政监察到国家监察的制度变迁，其背后隐含着行政监察制度本身去留的问题。对此，《决定》规定，在试点地区暂时调整或者停止适用《行政监察法》。2017年全国人大常委会工作报告指出，今年的主要工作任务之一是将《行政监察法》修改为《国家监察法》。学界主流观点亦主张，国家监察机关收纳原有行政监察部门及其职权后，《行政监察法》应该被废止。[7](p13)行政监察制度犹如一枚弃子，似有“寿终正寝”之征兆。然而笔者认为，行政监察固然有地位不高、独立性不强、监察范围窄等先天性缺陷，但不能彻底否定其制度价值。行政监察因其专业性、综合性和实体性等特征，在行政监督体系中居于特定的重要地位，不为其他监督形式所替代。

1.行政监察的专业性。

无论从宪法的角度还是从公共行政的可接受性和有效性来看，监督制度的设立及其有效实施都是必要的。[8](p734)随着民主和法治建设的发展，我国已形成了一套通过多渠道对行政机关实施监督的行政监督体系。从实施监督的主体来看，行政监督可分为外部监督与内部监督两大类。其中内部监督是指监督主体和监督客体同属于一个组织系统，包括行政系统内部上下级之间相互实施的监督和专门机构实施的监督，如行政监察和审计监督。现代政府机构林立、职能繁杂，行政事务也日益专业和技术化。“官僚最重要的资源是信息和专业技术。政府拥有自己的信息，这些信息集中于官僚机构。与信息相伴随的是理解和解释信息的专业技术。”[9](p244)行政机关的外部人员一般难以真正了解行政机器的运作，加之腐败行为的实施过程一般高度隐秘，相较于权力运行结果的公开而言，公权的滥用与腐败属内部流转性过程，在通常情况下，外部监督难以介入权力的生产、分配及运行过程。[10](p11)而行政监察机关处于行政系统内部，便于和监督对象沟通并获取所需的监督信息，行政专家解读信息的专业性也是其他外部监督机关难以比拟的。除此之外，行政监察机关还可以借助行政层级的特点实现对行政机关的高效监督。

从目前西方各国普遍建立的立法、司法与行政三权相互制约的权力框架来看，虽然立法与司法等外部行政监督方式起着不可忽视的作用，但由于行政事务的广泛、多样、复杂，而且不断变化的特性，因此即使是西方法治发达国家，立法、司法机关对行政行为的外部监督也只占行政行为总数的很小比例，绝大部分行政行为的有效和合法性需要依赖行政内部监督来保障。[11](p2)例如在美国，监察长制度是行政系统内部监督的重要内容，在预防与监督官员腐败上起到了较好的效果。英国行政系统为监督某一领域的机构活动可以设置行政监察专员，英国的政府内监管已成长为一个惊人的庞大产业，其总规模即使不超过也一定会接近于政府对私人企业监管的活动。[12](p4)法国在中央许多政府部门中都设有监察机构，皆由政府工作经验丰富的公务员组成，其职责是用挑剔的眼光审查公务运转状况，然后向部长汇报。[13](p679-680)

2.行政监察的综合性。

从我们当前的语文教学现状来看，一些老师还扮演着演讲者的角色，热衷于满堂灌把学生当作装知识的容器，以分数论英雄。还有一些老师整天抱怨学生对语文如何不感兴趣，他们恨铁不成钢，造成师生关系紧张。在这种情况下，学生成了学习的奴隶。语文学习也就成了一件头疼的事情。笔者认为，造成这种状况的原因之一是教师忽视了对学生的情感教育。

廉政监察固然是行政监察机关的重要职责，但并非全部。行政监察不是单纯的监督，而是管理与监督的有机结合，体现在行政监察以过程管理与过程监督为手段，以行政组织的科学化和行政行为的合理合法为目的，以对违法违纪行为的惩戒和公民合法权益的保护为补救的本质属性。[14](p19)行政监察机关在职能上具有一定的综合性，并不纯粹是一个反腐机构，这能从现有的行政监察法律制度中得到印证。从《行政监察法》的立法宗旨来看，行政监察不仅要促进政府廉洁从政，还要保障政府依法行政和高效勤政。从《行政监察法》规定的监察职责内容来看，行政监察机关履行监督职责时遵循的是“对人兼对事”的监察原则，表现在监察对象上不仅包括行政机关的公职人员，也包括行政机关自身；在监察内容上不仅要监察廉政情况，同时也要开展执法监察和效能监察。执法监察是对有执法权的行政机关和人员的执法行为进行监督，目的是规范执法行为，防止有法不依、执法不严和执法犯法现象的发生，确保政令畅通。效能监察是对行政机关的整体配置效益及其行政行为的效率与质量进行的整体性监察，旨在改善行政管理，提高效能。廉政监察、执法监察和效能监察三方面共同彰显出行政监察的综合性。

监察委员会的属性定位关乎行政监察制度的存废。根据《方案》关于深化国家监察体制改革旨在建立国家反腐败工作机构的目标设定，国家监察体制改革旨在回应当下国家治理的重大关切问题，实现监察权职能的“瘦身”，从传统的监察职能中解放出来，聚焦于国家的腐败治理事业，打造全面、高效的反腐败机关。[10](p4)而且《决定》中关于试点地区监察委员会“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”的规定也表明，监察委员会的权限仅及于对人的廉政监察，对行政机关及其执法、效能的监察则尚付阙如。但当下中国腐败治理的困局之一在于权力分配与运行的过程性控制障碍与权力遭滥用后的发现障碍，[10](p10)只有通过强化对事的监察权，对行政机关实施的行政行为、过程与结果加以监督，才能达致理想的监察效果。作为专门的反腐败工作机构，监察委员会对行政权“为权不为”、“为权不彰”与“为权低效”等不良行为鞭长莫及、力有不逮，必须仰赖于传统行政监察制度的功能补强。

3.行政监察的实体性。

权利有实体性权利和程序性权利之分，权力亦然。实体性权力是关于“利益”的分配，程序性权力是关于“行为”的推进，极具过程性和链接性。[15](p90)一般认为，行政权和审判权属于能够配置权利义务的实体性权力，而检察权仅是一种不具有处分性的程序性权力。行政监察作为行政权的行使具有实体性，集中表现在对监察对象的行政处分权。行政处分是行政监察之利器，监察机关权力行使的关键在于行政处分权。《行政监察法》规定，行政监察机关根据调查结果，对于违纪对象，依法可以作出警告、记过、记大过、降职、撤职甚至开除的处分决定。作为一种实体性的行政监察措施，行政处分权的行使有利于增强行政监察的威慑力，提升行政监察效果。据统计，党的十八大以来，全国纪检监察机关共立案116.2万件，给予纪律处分119.9万人；中央纪委共立案审查中管干部240人，给予纪律处分223人，其中有多名省部级干部受到断崖式降级处分。[16]

不同于行政监察权，国家监察权是与行政权相并列的新型权力。《决定》赋予试点地区监察委员会监督、调查和处置的权力，其中监督权和调查权属于程序性权力自不待言。至于处置权，《决定》只规定“对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”，这意味着监察委员会对涉嫌职务犯罪的行为不具有实体上的刑事处罚权。《决定》没有明确监察委员会对一般职务违纪违法的处置权内容，这一类型处置权是否具有实体处分性尚存争议。有学者认为，监察委员会对于党纪和行政纪律的监察对象，根据违纪严重程度不同可依次给予警告、记过、记大过、降级、免职、开除公职等纪律处分。[17](p121)也有学者持不同观点，认为监察委员会对于涉嫌贪污贿赂、侵权渎职等腐败违法案件也不应当具有行政处分权。因为行政处分本质上是行政系统内部基于行政权对公务员作出的行政性的处分。监察委员会本质上行使的是监察职能，是与行政权相并列的权力束，如果允许监察委员会对涉嫌贪污贿赂、侵权渎职等腐败违法案件行使行政处分权，无疑会存在监察权侵犯行政权的嫌疑，不符合权力分立的法理。换句话说，无论是对于涉贪职务违法，还是涉嫌职务犯罪行为，监察委员会只能做过程性的处置，并没有最终的处置权。[18]笔者赞成后一种观点，监察权类似于检察权，本质上是一种程序性权力，不具有实体性的处分权。以域外经验来看，绝大多数监察机关不享有实体处置权，比如美国的监察长虽有很大的调查权，但也无权处置，在调查结束后只能将案件移交有关机关进行处理；法国的共和国监察官只有建议、忠告的权力；香港廉政公署对不予刑事监控的涉嫌贪污案也要转交政府部门采取纪律或行政处分。[19](p189)监察权的程序性意味着对于涉嫌违纪违法的行政公务人员，监察委员会无权直接给予行政处分，应当移交行政系统内部的监察机关处理。因此，承载着行政处分功能的行政监察制度实有保留之必要。

三、行政监察制度的转型之道

行政监察制度虽有存续之价值，但仍须作适当调整，以顺应国家监察体制改革。具体而言，行政监察在体制上应改双重领导为垂直领导，增强行政监察机关的独立性；在职能上应从侧重对人监督转向对事监督，在剥离廉政监察职能的基础上强化执法监察和效能监察职能；在机构上应整合行政监察和审计机关，组建监审合一的行政监督机构。

1.体制革新：从双重领导到垂直领导。

借鉴国外经验并结合我国国情，建立垂直领导体制是行政监察制度转型之正道。要使监督者与被监督者不处于同一个利益共同体中，充分发挥行政监察作用，就要在全国范围内构建垂直管理的行政监察系统。[21](p153)前些年，监察部将派驻中央国家机关各部门的监察机构由监察部和驻在部门双重领导改为由监察部直接领导，对派驻监察机构全面实行统一管理，提高了派驻机构的独立性和权威性，对充分发挥派驻机构的职能作用提供了有力的组织保证。垂直领导体制的全面推行，不仅要对派驻机构实行垂直领导，还要对整个行政监察系统实行垂直领导。要建立全国性行政监察系统的垂直管理机构，监察部作为国务院的组成部门，直接对总理负责；地方各级监察机关由上一级监察机关产生，并接受上级行政监察机关的直接领导。与垂直领导体制相适应，为确保监察权的独立，必须保证各级行政监察机关在财政经费上的独立，要彻底改变行政监察机关与同级政府间的依附关系。比较可行的方案是将各级监察机关的财政经费统一纳入到中央财政预算，由中央财政统一拨付。在垂直领导体制下，整个行政监察机关自成体系，监察部作为整合行政监察力量的最高领导机构，统一组织、管理、协调和指挥各级行政监察机构，形成强大的监察合力，充分发挥行政监察体系的整体效应。

2.职能转变：从对人监督到对事监督。

从理论上讲，监察活动都是围绕“人”和“事”这两方面展开的，“人”和“事”不可分割。但在具体监察实践中，有的是以“人”为主，比如受理对行政机关公务员违反行政纪律的检举控告、调查处理违纪违法案件等工作，主要是围绕特定的“人”而展开；有的则是以“事”为主，比如执法监察、效能监察等工作都是围绕特定的“事”展开的。[22](p43)根据《行政监察法》，廉政监察和执法监察、效能监察都属于行政监察机关的重要职责。但从实践来看，行政监察机关往往厚此薄彼，将工作重心放在廉政监察方面，忽视了执法监察和效能监察职责的履行。究其原因有两方面，一方面与《行政监察法》的不完善有关。《行政监察法》中关于监察机关的权限和监察程序的规定主要适用于廉政监察，而未明确执法监察和效能监察的具体程序及相关权力的行使方式和范围，导致各地行政监察机关难以把握监察的尺度和力度，大多以“运动式监察”的方式开展，存在“雷声大雨点小”的弊病。另一方面是受纪检监察合署办公体制的影响。1993年纪检监察合署办公以来，由于廉政监察与纪检部门的惩治和预防腐败等职能有着更为密切的联系，加之相对于执行效果不明显的执法监察和效能监察而言，以查办违法违纪案件为主的廉政监察能够立竿见影，具有更高的激励效度，故纪检监察部门倾向于将较多的资源投入廉政监察中去，执法监察和效能监察在资源分配上处于绝对的弱势地位，从而形成了“一主两辅”的监察格局。尤其在当前反腐形势十分严峻、中央加大惩治腐败力度的大环境下更是如此，纪检监察部门根本无暇、无力顾及执法监察和效能监察，偶有开展也多流于形式，难见成效。

行政监察实践偏重廉政监察而忽视执法监察和效能监察的做法并不可取，三者不可偏废。一方面，从法律依据上讲，效能监察不仅是《行政监察法》规定的内容，更有宪法上的依据，我国《宪法》规定的国家机关应不断提高工作效率，其实质含义就是要提高效能，这需要通过建立相应的效能监察制度来加以保障。《公务员法》第一条规定“加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能”，也对开展效能监察工作提出了要求。除《行政监察法》外，还有多部法律规定了行政监察机关的执法监察职责。如《行政许可法》规定了行政监察机关对许可机关贯彻执行《行政许可法》情况的监督检查职责。再如，《安全生产法》要求行政监察机关依法对负有安全生产监管职责的部门及其工作人员履行安全生产监管职责实施监察。另一方面，从监察功能上讲，廉政监察侧重于对人的监察，着重监察对象个体是否清正廉洁，体现治标的功能；而执法监察和效能监察立足过程监察，注重对行政行为的事前、事中监督，能够及时发现问题并予以纠正，将消极行为控制在萌芽状态，从而达到治本之功效。[23](p88)由此可见，执法监察和效能监察具有廉政监察不可替代的功能优势，应当予以强化而非弱化。根据《方案》和《决定》，试点地区监察委员会作为反腐工作机构，其职责是“对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”，即主要实施对人的廉政监察，并不涉及对事的执法监察和效能监察，由此出现了一定的监察空区和盲点，需要行政监察的补缺。因此，为配合国家监察体制改革，行政监察机构应当积极转变职能，从侧重对人监督过渡到对事监督，在剥离廉政监察的基础上加强执法监察和效能监察。

3.机构整合：从监审分离到监审合一。

我国行政系统内部设立的专门监督机构有行政监察机关和审计机关。行政监察机关负责对行政机关及其工作人员实施监察，审计机关依法对行政机关以及享有行政职权的组织的财务收支以及有关经济活动实施监督，形成监审分离的监督格局。然而，在实践工作中，行政监察和审计监督时常密不可分。行政监察机关在查办案件时往往涉及对有关单位的财政、财务收支情况的查证，需要审计机关提供协助；审计机关也需要行政监察机关的支持来落实审计结果的执行。虽然《行政监察法》明确规定了行政监察机关的请求协助调查权和被提请协助部门或机构的协助义务，中纪委、监察部、审计署也曾联合发布《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协助配合的通知》，建立起监察机关和审计机关的长效联动机制。但由于部门利益的驱使，职能上的交叉容易导致部门间的争权诿责，严重影响行政监督的工作效率。即使在不需要相互配合的情况下，行政监察和审计机关各自为政，亦会出现重复投入人力物力、重复调查取证的情况，造成不必要的行政资源浪费；行政监察和审计两部门的重复检查也无端增加了被检查单位的负担。[24](p24)

国家监察体制改革要处理好国家监察与行政监察、审计监督的关系。目前，关于审计监督职能应否划归监察委员会，理论界尚存争议。但从党的十八届六中全会精神和《中国共产党党内监督条例》文本来看，监察监督和审计监督是并列表述的。而且《方案》和《决定》规定的改革措施并不涉及审计部门的职能划转，试点地区暂时调整或暂时停止适用的法律也不包含《审计法》。可以预见，审计监督职权短期内不会转隶至监察委员会。究其原因在于，根据《审计法》的立法宗旨，审计监督除了促进廉政建设外，还承担着维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、保障国民经济和社会健康发展的职能，这些职能为专司反腐职能的监察委员会力所不及，盲目划转可能会造成审计监督出现空区或盲点，不利于国家审计职能的充分实现。而行政监察机关在属性定位上也明显不同于监察委员会，除廉政监察外，还有执法监察和效能监察的职能。审计机关对财政资金使用效益的监督职能从广义上讲也属于效能监察的范畴。可见，行政监察机关和审计机关在职能上存在一定的交叉重叠，实有必要加以整合。

在我国，监审合一的行政监督模式有着深厚的历史根基。早在汉朝就将审计监督植入御史监察制度之中，开启了跨越数千年的“职无不监、无所不纠、监审合一”的监察模式，明清时期由都察院统一行使着监察和审计权，民国时期的监察院审计部实行的也是监审合一制度。[25](p71-72)从域外实践看，监审合一的监督模式在国际上比较流行，并成为一种发展趋势。实行监审合一监督体制的国家有韩国、墨西哥、蒙古、波兰、捷克、智利、秘鲁、巴西等。以墨西哥为例，墨西哥监察部隶属于联邦政府序列，它集公务员监督、行政监察、财务审计和企业监督于一身，拥有广泛的监察职能和管辖范围。[26](p45)实行监审合一监督体制，一方面能实现机构精简，减轻财政负担；另一方面也有利于防止机构内耗，降低行政成本。审计监督职能的注入，强化了行政监察职权，从而提高了监察效率。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求加强行政监察和审计监督。契合此次监察体制改革，为增强行政监察与审计监督的制度合力，应在保留行政监察制度的基础上，本着精简、统一、效能的原则，整合行政监察机关与审计机关，组建监审合一的监督机构。

四、结语

处于某一特定发展阶段的国家权力总量一般是恒定的，新的国家机关的创建往往只能通过挤压现有国家机关权力空间的方式来获得自身的权力，这必然会引起权力的重新配置，而在法治框架下还将引起法律的立、改、废工作。[7](p10)顺应此次监察机制改革，一方面要加快制定《国家监察法》等新法，以推进国家监察制度的建立；另一方面也应及时修订《行政监察法》等旧法，优化行政监察领导体制，调整行政监察机关的职责权限，以促成行政监察制度的转型。立足长远，实行监审合一的行政监督新模式，则应适时整合《行政监察法》和《审计法》两法，制定一部统领行政监察和审计监督的法律。

[1][美]亚历山大·汉密尔顿，约翰·杰伊，詹姆斯·麦迪逊.联邦党人文集[M].程逢如，等，译.北京：商务印书馆，2004.

[2]秦前红.困境、改革与出路：从“三驾马车”到国家监察[J].中国法律评论，2017，（1）.

[3]李红勃.现行纪检监察模式的困境及其法治化改革方向[J].环球法律评论，2017，（2）.

[4]左连璧.中国监察制度[M].北京：人民出版社，2004.

[5]童之伟.对监察委员会自身的监督制约何以强化[J].法学评论，2017，（1）.

[6]马怀德.国家监察体制改革的重要意义和主要任务[J].国家行政学院学报，2016，（6）.

[7]童之伟.将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略[J].法学，2016，（12）.

[8][德]汉斯·J.沃尔夫，等.行政法[M].高家伟，译.北京：商务印书馆，2007.

[9][美]盖伊·彼得斯.官僚政治[M].聂露，李姿姿，译.北京：中国人民大学出版社，2006.

[10]魏昌东.国家监察委员会改革方案之辨正：属性、职能与职责定位[J].法学，2017，（3）.

[11]廖原.法治视野下行政内部监督研究[M].北京：中国政法大学出版社，2015.

[12][英]克里斯托弗·胡德.监管政府：节俭、优质与廉政体制设置[M].陈伟，译.北京：三联书店，2009.

[13][法]让·里维罗，让·瓦利纳.法国行政法[M].鲁仁，译.北京：商务印书馆，2008.

[14]彭吉龙.效能监察理论研究与实践[M].北京：中国检察出版社，2001.

[15]王戬.不同权力结构因子中检察权的共性表征[J].中国刑事法杂志，2009，（11）.

[16]姜洁.反腐败斗争压倒性态势已经形成[N].人民日报，2017-01-10（4）.

[17]江国华,彭超.国家监察立法的六个基本问题[J].江汉论坛，2017，（2）.

[18]周佑勇.监察委员会权力配置的模式选择[Z].创新与发展：监察委员会制度改革研讨会论文,江苏南京，2017.

[19]陈永革.论香港廉政公署制度的特色及其对内地廉政法治的启示[J].清华法学，2003，（2）.

[20]蔡乐渭.论我国行政监察制度的改革[J].江西行政学院学报，2006，（2）.

[21]徐伟红，杜钢建.关于构建垂直管理的国家纪检监察系统的思考[J].湖南大学学报(社会科学版)，2016，（4）.

[22]欧阳庆芳.国家治理视野下的纪检监察研究[M].武汉：华中师范大学出版社，2016.

[23]钱晓萍.行政监察法概论[M].北京：中国政法大学出版社，2016.

[24]姬亚平.我国行政监察体制改革研究[J].党政论坛，2010，（9）.

[25]刘家义.国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑[J].中国社会科学，2015，（9）.

[26]孔祥仁.监审合一的监察机构——世界各国行政监察机构设置模式综览之二[J].中国监察，1999，（6）.

责任编辑 王京

D922.1

A

1003-8477（2017）07-0146-07

刘峰铭（1987—），男，中南财经政法大学法学院博士研究生。

国家社科基金重大专项项目“十八大以来党中央推进法治社会建设重要战略研究”（16ZZD019）；中南财经政法大学博士研究生创新教育计划资助项目“法治政府和法治社会一体建设的路径研究”（201710605）。