公共危机治理中政府与企业互动关系的构建

周定财

（江苏师范大学哲学与公共管理学院，江苏徐州 221116）

公共危机治理中政府与企业互动关系的构建

周定财

（江苏师范大学哲学与公共管理学院，江苏徐州 221116）

有效的公共危机治理需要社会多方力量的参与。企业作为市场经济的主体，拥有着不可忽视的能量。政府与企业对于经济发展的诉求是两者互动的基础，企业自身所具有的优势是企业在公共危机中发挥重要作用的保障。政府与企业需要转变观念、完善相关法律制度、鼓励企业发展应急产业、公私合作完善优势资源互补、协助进行危机前建设、加强合作应对危机能力建设,才能构建和谐的互动关系，从而更好地治理公共危机。

公共危机治理；企业；政府；政企互动

一、问题的提出

当下，人类生存的地球上，未知的乃至人为的危机此起彼伏。从“非典”到禽流感蔓延，从汶川地震到洪水肆虐，无论是重大自然灾难，还是人为的恐怖袭击事件，公共危机使我们紧张、警惕与不安。同时，人口数量日益增长，社会环境日趋复杂，自然环境愈发脆弱，社会信息流动不断加快，全球化程度不断加深，带来了公共危机的日益频发。每一次公共危机的出现，已不仅仅是人员伤亡、经济损失等，还会在社会心理、社会交往、社会利益、政治交流等诸多方面产生长期的、不易察觉的间接影响。如果处理不当，这些负面影响一旦爆发，又会带来新一轮的危害。一言以蔽之，当代的公共危机越来越具有高度的流通性、扩散性、破坏性和不确定性，[1]影响能力也获得了极大的提升，已经到达了一个新的巅峰。因此，应对公共危机，创立新的公共危机管理机制势在必行。

中国作为一个自然灾害和公共危机频发的国家，通过不断探索和总结，在应对灾害和危机方面积累了一定的经验。2008年汶川地震发生后，在紧急救援中，中国大量的私营企业在应急响应阶段以捐款捐物的方式积极参与地震救援，灾后重建时期在“对口支援”中形成了以产业支援、产业合作为主要形式的有效参与。2013年芦山地震发生后，更是掀起了企业参与公共危机应对的热潮：腾讯、网易、360、新浪、百度、迅雷、小米等IT互联网公司开展了卓有成效的数据与资源共享，各种物流企业、金融保险企业、电信行业以及高德、加多宝、康师傅、苏宁、京东、阿里巴巴等企业在地震救援与恢复重建中发挥着各自的独特优势。在治理水灾、应对疫情等方面，私营企业也开始以自组织的方式积极参与政府公共危机治理并发挥着越来越重要的作用。但我国学术界对该问题却缺乏足够的关注与回应，多数学者主要关注的是政府间的互动关系和政府与非政府组织（NGO）的互动关系，关于公共危机治理中政府与企业的互动关系的研究相对较少。其中，杨安华等（2016，2017）以美国卡崔娜飓风、日本3·11地震、中国汶川地震和芦山地震为例，以PPRR模型为分析框架，探讨了灾害管理中政府与企业的互动关系以及企业参与灾害管理的优势与路径，认为在灾害管理中私营部门发挥着重要的作用，其参与灾害救援，填补了公共部门和非政府组织之间的短板。金太军等（2008，2011，2012）以应对重大突发公共事件为背景，以分工协作为理论视角，重点分析了政府与企业的交换模式与协调机制以及二者协同的困境与破解。国内其他学者只涉及一般层面上政府与企业的关系，很少与公共危机的治理相联系。

上述实践经验和分析表明，有效治理公共危机，除了政府与非政府组织（NGO）的努力外，企业作为一个强大的社会力量存在，同样能在公共危机治理中发挥巨大的作用。因此，公共危机治理中，构建政府与企业良好的互动关系，结合双方优势，互相补充不足，不仅是应对公共危机的有效手段，也是社会发展的必然趋势。

二、政府与企业的互动基础分析

政府与企业构建互动关系，共同应对公共危机，双方合作的同时也都有其各自的利益诉求。政府与企业有着本质的区别，有着各自不同的价值追求，政府的自我设定中要实现人民与社会的发展，企业的自我设定中要实现本企业的发展，在这一追求过程中，经济的发展是两者共同的目标。[2]应对公共危机，政府与企业要形成良性互动，这一共同目标便是双方合作展开的基础，为二者互动、交流、优势交换提供了条件。

政府与企业分别是政治领域和经济领域的核心力量，对于经济发展这一目标都是有追求的，但同时，经济发展这一共同目标所反映的价值意义对双方并不是一致的。政府的主体是人民，经济的发展并不是政府根本性的价值追求，政府的根本价值追求是通过一系列的发展来实现人民与社会的全面自由发展和进步，经济的发展只是实现这一根本目标的手段与工具。与此同时，经济发展关乎企业收益的大小，企业的生存与发展依赖社会经济的发展，但企业的主体是产权所有人，其根本价值追求是实现企业利润的最大化，经济发展只是企业生存与发展的重要外部环境。

现实生活中，政府提供公共产品与公共服务，企业提供企业产品与企业服务，在这一过程中，公民作为自由人，既是政府公共产品与服务的消费者，也是企业产品与服务的消费者。[3]根据需求的不同，政府与企业调整其产品与服务的方向。政府因为地域的相对固定，流动性较小，不如企业可以通过产品与服务的快速流动来创造变化市场，减少损失，弥补不足。同时，政府提供的公共产品与公共服务相对比较稳定，选择空间不足，首先应维持正常的社会运转，按照对政府根本价值的影响大小进行优先选择，不能随时根据市场的反映情况做出调整，自主性不足。企业则不同，在市场经济环境下，其根本价值决定了它的运转具有很大的自主性，在市场规则的约束框架内，企业主要受消费者、竞争对手、市场情况的影响，一旦企业产品与服务销售状况不佳，企业可以很快通过一系列的生产、投资等手段进行自主性调整，扭转企业面临的不利局面，找到新的利益增长点。

因此，尽管在促进经济发展，满足消费者利益诉求的方面政府与企业有着共同的目标，但在真正的内在价值追求方面、面对社会公民的利益诉求方面，政府与企业的选择与行为还是有着很大不同的。公共危机治理中，构建政府与企业的良性互动关系，依然是从经济发展这一共同目标出发，同时，认识到双方的不同，尊重政府与企业双方的独立主体地位，政府对企业参与公共危机治理进行身份认同。

三、企业参与公共危机治理的现实优势

企业参与公共危机的治理，不仅有着广泛的理论支持，同时在社会生活中，企业也有其自身的现实优势。

第一，专业优势。在社会分工日趋专业复杂的现代社会，企业要想能够更好地生存与发展，就必然要让自身提供的产品与服务专业化，赋予生产的产品与服务带有自身的特色，才能更好地赢得消费者，在市场竞争中取得领先的地位，获得更好的效益。在这一追求过程中，专业优势对于企业而言是不可或缺的，拥有自身的核心技术是企业发展壮大的关键。与政府相比，企业在参与公共危机治理的过程中，通过其拥有的专业优势，相同的资源利用条件下，可以提供更多的产品与服务，可以更科学、更高效、更合理地发挥出资源的作用。2005年6月10日，国家电网公司与北京市政府联合举行了全国首次跨部门、跨行业、跨地区的“北京市电力突发事故应急处置联合演习”，既展示了企业在应对危机中的专业优势，也证明了政府与企业协同机制的有效性。

第二，效率优势。政府作为一个社会管理组织，它的主要收入来源于公共的税收，作为人民的政府，政府对公共资源的使用需要受到人民的监督。同时，政府作为一个巨大的组织机构，有着官僚组织固有的种种缺陷，过分强调按照既定的组织程序进行运转，组织内部缺乏降低投入，增加产出的内在动力。面对具有突发性、紧迫性、高度的破坏性和不确定性的公共危机，政府往往因为组织机构庞大迟缓，受社会各方面力量牵制，而不能及时高效地迅速采取相应行动，从而导致效率低下。与政府相比，企业在公共危机的治理中有着更多的效率优势，其行动不受制于政府和社会公众，也不受制于其他企业，拥有极大的自主权。同时，由于需要根据市场情况在最短的时间内做出反应，企业一项行为决策的提出也是由领导直接决定，不用受到组织结构的束缚。因此，在参与公共危机治理的过程中，企业可以摆脱政府存在的反应迟钝、官僚主义、僵化思维模式等弊端，从而迅速判断，做出分析应对，充分发挥灵活性与高效性，为公共危机治理带来新的转机。[4]

第三，资源优势。充足的资源是治理公共危机的过程中不可或缺的。相同情况下，拥有的资源越广泛，应对公共危机的能力就越强。现代经济学认为，作为一个以营利为目的的具有法人资格的社会经济组织，企业运用各种生产要素，向市场提供商品或服务，实行自主经营、自负盈亏、独立核算，[5]在本质上企业就是一种资源配置的机制，它能够实现整个社会经济资源的优化配置，降低整个社会的交易成本。在日常的运转过程中，企业就不断筹集整合形成了自己独特的资源优势，以期用最少的成本获得最多的利益。作为社会资源的强力整合者，优秀的企业具有深厚的社会基础，治理公共危机时，企业能凭借其宽广的社会网络和强大的资本来进行应对。同时，企业存在与发展过程中积累的独特资源，能够汇集某些政府治理公共危机无法动员到的力量，为应对公共危机提供更多的人力、物力和财力支持。2013年芦山地震发生后，万科等企业就马上行动，同时联合9家NGO组织，当天就在网上筹集资金超过4000万元。企业迅速筹集资源的优势可见一斑。

第四，影响力优势。一个行为者的行为，能够改变另一个行为者的行动或趋向，就说明该行为者有影响力。影响力大小主要由个人因素、经济因素、社会因素、政治因素综合决定。政府的影响力是根本性的，但是，企业在市场资源配置等方面也具有一定的影响力优势。[6](p23)企业通过不断提供优质的产品与服务，逐步在公众心中形成巨大的品牌影响力，极大程度左右着市场的消费趋势。这种通过积累形成的影响力优势在治理公共危机过程中，可以很快获得群众认可，取得群众信任，极大提高应对公共危机的效率。同时，在某些的专业领域，政府日常涉足少的领域，企业专业化优势带来的影响力号召力量更是巨大。

第五，沟通优势。政府虽然是由人民选取代表组成，但由于种种因素的影响，政府的行为决策并不是直接贴近社会公众，迅速带来影响的。而企业因为面向市场，必须随时关注社会公众的需求变化，与社会公众保持密切的联系。因此，企业更擅长于精确了解社会公众的真实想法，与社会公众进行沟通交流，在这一过程中，企业也拥有了庞大的沟通信息数据库和沟通渠道。治理公共危机的过程中，完全可以将企业这一沟通优势利用起来，发挥一个桥梁作用。企业利用自身的沟通渠道，协作政府在第一时间将危机情况及时完整地传递出去，避免引起大范围的恐慌与不安。同时，企业通过自身沟通渠道，将如何应对危机的正确方法与知识第一时间传递出去，更好地帮助群众应对危机。对于公众直接反映的意见，企业可以快速收集并反馈给政府部门，帮助政府更多地了解危机的现状，协助政府制定实施科学合理有实效的公共危机应对方案，推动促进公共危机的解决。

四、公共危机治理中政府与企业互动关系的构建

政府与企业两者都掌握有大量的社会资源，两者之间相互合作，多中心治理，对于促进解决公共危机有着极大的帮助。公共危机带来的破坏是不分对象的，会引起一系列的连锁反应，企业并不能指望自己置身事外，同时，危机传播的速度与影响越来越快，越来越大，政府单纯依靠自身力量也很难最大程度利用起社会资源及时应对危机。因此，破除政府与企业的传统陈旧观念，是走出政府与企业互动治理公共危机的第一步，再通过构建全面的政府与企业良性互动机制，[7](p31)才能有效调动企业参与治理公共危机的积极性，使得两者实现真正意义上的合作，从而优势互补，共同应对危机，促进公共危机的解决。

（一）形成政企治理公共危机的协同理念。

协同治理公共危机，政府与企业之间展开良性互动，首先急需转变的就是各自陈旧的观念，避免使合作陷入困境。

从政府方面来看，一要转变形成多中心治理观念。现代社会，传统的单中心公共危机治理机制很难发挥出预期的作用，多方之间的合作往往不仅效率低下，更容易向高成本与低效率的不利方向转变。政府应当转变形成多中心治理理念，实行多中心治理，开放审核企业资格，鼓励企业参与到公共危机治理中，从而实现不同利益主体之间的真正合作，方便高效运用起大量的社会资源，提升公共危机应对效率。[8](p243)二要转变形成平等的公私合作理念。政府并不是社会的主人，政府部门官员在管理的过程中，不能自我感觉高人一等。[9]社会高度发展的今天，企业早已有了自主性和独立性，政府只有树立平等的公私合作理念，平等地对待每一个企业，才不会引起企业的反感，才能减少隔阂与摩擦，才能促进社会的发展，才能真正建立起平等、合作、互信的公私合作关系，才能让企业真正投入到公共危机的治理中。

从企业方面来看，一要树立社会责任观念。企业的发展壮大离不开社会，社会公众进行了消费，企业才有市场，才能获得营利。所以，企业在发展的同时，也要懂得感恩，企业树立起社会责任观念，培育社会责任意识，以一种饱满的社会责任感投入到公共危机治理中，获得的不仅是社会的赞誉，更能赢得公众对企业的认可，促进企业的长远发展。二要转变形成开放合作理念。企业不是一个独立于社会的组织，它的发展不能只是关注如何解决企业内部自身的问题，企业的生存与发展同样依赖着很多企业外部的利益相关者。企业需要转变形成开放合作的理念，关注到这些利益相关者的利益，主动加强与其合作，才能更好地发展。企业投入公共危机治理中，不仅是对合作的利益相关者的帮助，更是对潜在的利益相关者的帮助，是一次自身形象的塑造，一次潜在的发展机遇。

（二）完善政企协同治理危机的法律制度。

政府与企业要想构建良好的互动关系协同治理公共危机，从法律上就应该先对这种合作予以认可，政府加快推进在治理公共危机方面的相关法律法规制度的建设，修正以往相对不完善的法律法规，真正让企业参与公共危机治理有法可依，同时来对企业参与公共危机治理的活动形成制度性保障，尊重企业的主体地位，正确看待企业自身对利益的诉求。[10](p64)从法律层面允许企业进入到公共危机治理活动中，减少企业在参与治理公共危机的过程中受到的阻力，帮助企业参与公共危机治理的身份得到群众的认同。明确政府和企业在治理公共危机过程中的地位、责任、以及需要履行的义务，保证应对危机过程中双方之间职责分明，协调分工，各自集中自身优势力量，全力解决自身负责方面的问题，提高治理危机的效率，防止推卸责任的现象出现。同时，相关法律法规也要制定一个公共危机治理的企业准入标准与规范体系，确保真正具有治理危机实力的企业进入，杜绝某些企业别有用心，影响危机治理的效率。只有通过严格审查，才能保证参与企业拥有相关资格与能力，才能获得群众认可，企业才能参与公共危机治理，确保它们的参与能真正推动公共危机的解决。

（三）政府应支持企业发展应急产业。

企业以营利为目的，在市场经济环境下，有利益的领域自然有企业进入。公共危机发生后，往往急需大量的应急物资投入，应急物资作为公共物品，市场失灵理论在这一市场同样适用。政府通过制定应急市场的发展规划，为应急产业的发展创造一个优良的环境，优化产业空间布局，对不同地区如何发展应急产业进行正确引导，形成各自独立、但又能互补的应急产业圈，节约资源的同时，保证无论何时何地发生公共危机，都能够在最短的时间内提供所需的应急物资，满足不同人群对于不同应急物资的需要，进行快速救援。[11]倡导各地结合实际情况，结合自身优势，正确看待分析本地区特点，有主见不盲从，因地制宜发展优势应急产业，与相邻地区进行应急产业互补。通过有效的激励政策，畅通的应急信息传递，让企业看到应急市场的商机与潜力，引导企业投入资金进入应急产业领域。在这一过程中，政府前期加大资金支持力度，鼓励企业进行应急物资的生产，畅通应急信息传递，方便企业应急物资的销售，对于相关的优秀企业进行荣誉与经济的双重奖励，鼓励其发挥好示范带头作用，政策发挥好扶持推动作用。

（四）企业应协助政府进行危机前建设。

公共危机具有高度的不确定性，但很多危机的发生并不总是突如其来的，在危机真正产生前往往会有一些征兆，虽然这些征兆很难察觉，但如果及时发现并加以控制，就可以很好地将危机影响减少到最小，甚至防止危机的爆发。在日常的过程中，政府与企业应当主动树立危机意识，提高警觉，加强危机风险排查工作，最大限度地对危机风险源进行控制，发现危机征兆后及时予以重视，并制定相对策略，将危机扼杀在摇篮中，或者在应对危机时抢占先机。政府与企业分析以往危机情况，总结以往危机应对经验，学习之前应对策略的长处，改善之前应对策略的不足，形成危机应对方案，在危机发生时能按照应对方案及时采取行动，然后再根据具体危机情况修整制定具体方案，避免错失公共危机治理的最佳时机。政府与企业双方加强相关危机方面的信息交流，多中心治理，共建危机信息交流平台，应对危机的研究成果互通，合作建立形成共享的危机风险数据库，方便科学地采取措施应对公共危机。政府与企业完善危机预警机制，政府确认危机征兆后及时通过多渠道向公众发出完整的预警信息，将公共危机对群众的影响降低到最小。

（五）实现政企协同治理危机的优势资源互补。

公共危机治理的过程中，种种政府失灵现象依然是存在的。[12]企业因为有着其自身专业、效率、资源、影响力、沟通方面的独特优势，可以很好地缓解政府失灵的问题，对于公共危机的解决有着极大的推动作用。在平等的基础上，政府尊重企业的主体地位，政府与企业加强双方之间的合作，良好的互动关系构建，政府与企业双方放下相互的隔阂，互相信任，互相理解，政府运用其天然的人民信任等优势推动企业参与到公共危机治理中，企业则利用其自身的优势，来弥补危机处理过程中政府失灵导致的问题，帮助协调加以改进，促进危机的妥善高效解决。改变长期以来政府与企业各自为战的局面，治理公共危机不同于其他方面，很多公共危机的破坏持续而广泛，双方携手合作，将双方的优势资源进行互补，是良好解决公共危机的发展方向。治理公共危机，政府与企业之间并不应当是对立的，协调好应急物资的流转，满足应急物资的畅通，加快应急信息的传递，优化应急措施的方案等，这些都要在双方的优势互补中才能更好地完成。同时，在合作治理公共危机的过程中，政府与企业双方可以利用这一机会互相吸收学习，促进自身更好地发展，更好地应对下次危机。

（六）加强政企合作应对危机的能力建设。

根据多中心治理理论，政府与企业分别独立作为中心，对于治理公共危机是十分有利的，同时政府部门与企业在独立过程中通过合作来进行资源互通，利用系统科学的手段，进行相关培训，提高协同应对危机的能力，避免在公共危机发生后手足无措，错失危机治理的最佳时机。通过整合分散人员，组织专业人员组成相关教师队伍，编写相关危机应对材料，用通俗易懂的语言，鲜活的案例传递危机应对知识，改变以往教条式的灌输方法，切实提高人员的风险意识、应急能力、合作观念。[13]开展政府与企业双方合作参与的危机应对模拟活动，不仅仅是在书本上知识的简单教授，更要通过模拟活动让人员切实运用知识应对危机，熟悉并掌握相关危机应对的手段。适当增加突击式应急演练，逐步减少告知式应急演练，演练活动及内容事前只让少数领导知晓，保证危机模拟活动的隐秘性，从而保证危机模拟活动能够发挥作用，在演练过程中适当加入新的干扰因素考验人员的应急能力，注重应急能力的提高，真正转变危机应对模拟演练走过场的情况，让演练有实效，有发展，在最大程度上提高政府和企业的危机协调应对能力。在这一过程中，必须脚踏实地，不能急于求成，养兵千日用兵一时，只有平时的工作做好了，在公共危机真正发生时，政府和企业才能快速有效地治理好公共危机。

五、简短的结论

公共危机治理的机制创新，既是时代发展所迫，也是现实中公共危机的形势所需。公共危机有效治理的关键，是政府与企业、社区、社会组织和广大公众之间达成政企互通、政社互动、政会互融、政民互连的协同关系，[14](p152-232)从各自的社会责任出发协同应对公共危机。其中，企业是公共危机治理的中坚力量，掌握着大量社会资源，无论是作为危机源头方还是危机波及方或协助方，其能否有效参与治理公共危机关系到政府应急管理的成效。在市场经济日益加速发展的今天，要充分发挥市场主体作用、发挥私营企业在公共危机治理中的主体角色和功能，构筑公共危机治理体制的生力军。政府应积极引导和监督企业履行社会责任，推动两者协同互动机制的完善。一方面，借助行业协会、商会等行业平台，通过政府指导逐步向企业家体内输入“道德血液”，引导企业积极、自主地履行社会责任；另一方面，努力寻求政府有形之手与市场无形之手的契合，探索政府作为经济社会制度的供给者与经济增长的推动者双重角色的互动，推动政府在进行公私产权管理中实现政府的公正性，从而优化政企关系，推动政企互动在公共危机治理中的实现。

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责任编辑 申华

D035.1

A

1003-8477（2017）07-0033-06

周定财（1979—），男，博士，江苏师范大学副教授、硕士生导师、公共管理系系主任，台湾暨南国际大学高级访问学者。

国家社科基金青年项目“基层社会管理创新中的协同治理研究”（13CZZ038）的阶段性成果之一。