村民自治中的协商民主：功能与价值

张太保

（安徽理工大学，安徽 淮南 232001）

村民自治中的协商民主：功能与价值

张太保

（安徽理工大学，安徽 淮南 232001）

村民自治制度是在党的领导下形成的我国农村基层民主政治制度。三十年来在以选举民主为基本框架下的村民自治制度，释放了广大农民的生产动力，促进了农村经济社会发展。但是，村民自治在实施过程中也暴露出了诸多问题，尤其是在当前农村社会多元利益格局逐步形成的大背景下，如何促进村民自治的发展和完善已成为农村基层民主政治发展中亟需解决的问题。以平等参与、共同协商为特征的协商民主对于完善选举民主和村民自治制度，解决村民自治“四大民主”困境具有重要的功能与价值，必将有助于推动村民自治的深入发展与有效实现。

协商民主；村民自治；选举民主

村民自治制度赋予了广大村民的自治权利，推动了农村基层民主政治的发展。在村民自治制度中，民主选举是基础，民主决策是关键，民主管理是核心，民主监督是保障。三十年来在以选举民主为基本框架下的村民自治制度，释放了广大农民的生产动力，促进了农村经济社会发展。但是，村民自治在实施过程中也暴露出了诸多问题。尤其是在当前农村社会多元利益格局逐步形成的大背景下，如何促进村民自治的发展和完善已成为农村基层民主政治发展中亟需解决的问题。农村基层协商民主作为一种新型的民主范式，对于推动农村基层民主政治建设，促进村民自治的有效实现具有重要的功能与价值。党的十八大报告指出:“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”十八届三中全会更是明确提出要“推进协商民主广泛多层制度化发展”。这充分表明了党对基层协商民主发展的高度重视，也为农村基层协商民主发展指明了方向。

作为一种参与式民主和过程性民主，协商民主契合我国农村社会多元背景下民主政治建设发展的实际需要。

一、完善农村选举民主，促进民主选举的公开性、公正性

选举民主是农村基层的基本民主制度。当前，我国农村基层的选举民主，在具体运行过程中也遭遇种种困境。协商民主作为选举民主的重要补充，对于改进和完善选举民主制度能够发挥重要作用。重视农村基层协商民主发展，并不是以协商民主否定选举民主，而是要更好地推动选举民主的发展与完善。无论是选举民主还是协商民主，二者都是社会主义民主的表现形式，都体现了社会主义民主的本质要求。农村基层协商民主与选举民主不是相互对立的，而是相互促进、相互融合的关系。推动农村基层协商民主与选举民主融合共生发展，是最大限度地实现社会主义民主的客观要求。习近平总书记指出，“实现民主的形式是丰富多样的，不能拘泥于刻板的模式，更不能说只有一种放之四海而皆准的评判标准。人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”[1]协商民主作为一种参与式民主、程序性民主，也是我国社会主义民主的一种重要形式。

民主选举是村民自治的基础。农村基层协商民主能够促进农村民主选举的公开性、公正性。基层民主选举是村民通过选举的方式选出一个符合广大村民共同意愿的村民自治组织，是村民们的一件政治大事。这就要求基层民主选举能够充分体现民主、平等、公平的价值要求。村民自治组织的主要职责是对于本村的公共事务和公益事业进行管理，协调村民之间的各种矛盾和纠纷，保障党和国家的各项政策在农村基层的贯彻落实，保障农村社会的和谐与稳定。将协商民主融入农村基层民主选举的全过程，符合新时期广大村民的选举诉求，能够有效提高基层民主选举的公开性和公正性。众所周知，我国农村民主选举遭遇困境的一个现象是村民的选举“冷漠症”，究其原因是选举中的暗箱操作、不公开不透明等。民主选举不仅有竞争，更离不开协商。如在候选人资格确定过程、选举过程中进行充分协商。在候选人资格评定时，通过广泛的协商讨论，充分听取村民意见和建议。以选举和协商达成的民主选举更能体现共识性。将投票权与话语权相结合，通过两种民主形式的融合也更能真实反映选举的民意性。另外，在选举程序上，将竞争与协商有机结合。具有选举权的村民都有投票的权利，村民在确定的候选人中进行选择，一人一票。这一过程中体现了选举的竞争性。协商民主作为选举民主的补充，其形式灵活多样，既可以对选举过程进行协商监督，也可以在民主选举产生结果后，通过协商民主形式提出意见补充，也会使选举结果更加客观公正。

二、扩大农村政治参与，提升公共决策的民主性、科学性

民主决策是村民自治的关键。当前，农村公共事务决策的民主化程度较低，农村民主决策面临严峻挑战。究其原因，是广大村民没有实质性地参与到公共决策过程中来，使农村基层的民主决策徒有虚名。在一些地方，有的村庄对于涉及重要的村级事务，甚至违反法律的规定，不交由村民会议或村民代表会议讨论决定，而是由村党支部或村委决定，个别的干脆由村支书、村主任个人直接拍板决定，表现了浓厚的封建家长制作风和专制思想。村民的主体地位被边缘化，无法参与决策过程，就只能听任少数村官滥用村民自治权，导致农民集体利益受损。

协商民主重视保障村民参与民主决策的主体地位。在农村基层，有权对村级公共事务作出决策的主体是村民会议或村民代表大会。尤其是在涉及到村级重大公共事务时，应当由全体村民参加的村民会议作出决策。村民能否真实有效地参与到民主决策过程，其主体地位如何是衡量农村基层公共事务决策民主性和科学性的重要标准，也是公共决策能否反映民意，为村民所接受的重要因素。协商民主将利益相关方平等地政治参与作为基本原则，因此特别有利于保障弱势群体的权益。有效的协商能够通过向弱势群体提供更好的保护而使分配结果更加公正。[2]同时，协商民主也有助于提升村干部的民主精神和公共精神，明确村民自治权利的属性与特征，养成尊重村民集体意志和利益的意识。

协商民主重视民主决策的实践形式。村民自治的机构主要是村民会议和村民代表会议。村民会议由全体村民参加，其决策范围主要是涉及村庄公共事务的重大事项。根据我国《村民委员会组织法》的规定，村民会议是村庄的最高议事机构，村民委员会需要对村民会议负责。村民代表会议则是由村民推选代表组成，其职责是讨论和决定有关本村普通公共事务的决策，村民代表会议向村民会议负责。无论是村民会议还是村民代表会议，其决策的事项都是事关村级的公共事务和公共利益。因此，公共协商就成为达成民主决策的一个不可或缺的途径。协商民主重在不能一人说了算，更不能由政府和干部“代民做主”，而是通过协商机制进行，这样既可限制和抑制腐败，又可调动各方面的积极性和创造性，还可避免决策错误和失败。[3]协商民主机制就是要保障村民在村民会议和村民代表会议上的充分话语权，保障村民充分了解与公共决策有关的信息资源，保障决策过程的充分协商、讨论和交流，最终达成符合村民共识的决策。

协商民主重视农村公共事务决策的民主化科学化。农村基层协商民主形式重视村民的平等参与和协商讨论，有助于扩大村民政治参与，培育村民民主意识和参与能力，实现农村公共事务决策的科学性和民主性。推动农村公共事务决策民主化科学化水平是农村基层协商民主的本质要求。“群众的利益延伸到哪里，民主就应该延伸到哪里；公共决策的过程延伸到哪里，民主就应该延伸到哪里。”[4]对于农村公共决策，广大村民都是利益相关者，只有吸纳了村民的广泛参与，重视村民的共同利益，决策才能得到村民的理解和认同。协商民主式的决策是让每个村民都有表达诉求的机会，让大家从不同的角度，将关注点汇聚到一个问题上，既表达自己的观点，又听取他人的看法，相互间进行充分的沟通、协商、讨论，最后由大家共同作出决策。协商民主作出的决策是村民们集体智慧的结晶，反映了村民们的共同利益要求，因而具有较强的科学性、正当性。通过公共协商作出的民主决策，具有广泛的民意基础，更易于在农村推行。

三、促进农村利益整合，推动民主管理的协商性、共治性

如果说民主选举是村民自治的基础，民主决策是村民自治的关键，那么民主管理则是村民自治的核心。当前在我国农村基层，由于利益多元化格局逐步形成，利益关系复杂，利益冲突增多，缺乏有效的利益关系协调机制，加上村级两委关系不顺，导致民主管理流于形式。

协商民主形式重视通过公共协商机制解决多元利益的协调与整合，是利益多元背景下促进农村基层治理结构转型的有效途径，契合我国农村基层民主管理发展的迫切需要。沿着从“管理”到“协商”的路径，实现更有效的农村基层协商民主治理，不断推动农村民主管理从观念到制度的变革与完善。协商民主从本质上来看具有较强的民本性，具有强烈的基层渴求，我国农村基层广泛的协商治理实践也印证了协商民主契合基层治理的需要。相较于选举民主，协商民主所特有的治理和自治功能，也有助于形成人民群众参与村庄公共事务管理的长效机制。

农村基层协商民主有助于调和村级“两委”关系。当前，部分村庄出现“两委”关系的不顺畅，究其原因，根本上还是个利益协调问题。村党支部和村委会都享有体制所赋予的管理村级公共事务的权力，如对于村庄公共道路建设，村集体企业的开办及一些村级重大公益事业等，由于农村的资源有限，双方互不相让，都想从中分得一杯羹，必然会导致关系紧张。此外，一些村干部对于相关法律关于村“两委”关系的理解不透彻，对村“两委”分工不明确也是导致矛盾的重要原因。还有些村干部是通过不正当途径当选的，代表着某种家族利益，更只会牟取私利。这些矛盾不仅影响了农村的经济发展与和谐稳定，也极大损害了党在人民群众中的形象。协商民主形式以实现公共利益为价值导向，在农村基层根本利益一致的基础上，可以推动村“两委”关系走向和谐。基层协商民主重在加强党的领导，在党的领导下加强协商，对于调和村“两委”关系能起到积极作用。不论是村党支部还是村委会，其根本任务都是为了管理好村庄，实现村庄的更好更快发展。总之，村党支部要发挥好领导核心的作用，支持和保障村委会正确行使职权，保证村民自治的实现；村委会则在党支部支持帮助下依法处理本村公共事务，二者理应是一种民主合作关系。协商民主机制有助于提升村“两委”干部确立民主意识、合作意识、服务意识、公共利益意识，有助于将党的方针政策更好地在村庄贯彻落实。

农村基层协商民主有助于推动农村民主管理走向多元协商共治。“协商治理，是政治主体基于政治组织和公民的政治权利，以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧，以实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制。”[5]在村民自治中，就是要求村民与村委会能够通过充分的协商和对话以达成共识，从而实现对村级公共事务的治理。在农村利益多元化背景下，协调利益关系，整合不同利益主体的利益诉求，是农村基层治理在新时期面临的新问题。农村基层协商民主保障他们的主体地位，为村“两委”和村级社会组织及村民等不同主体间提供了利益表达和沟通的平台，促进了不同利益主体之间的交流和协商对话，在维护各方公共利益的基础上达成共识。农村基层不同利益主体的利益诉求虽然有差异，但其利益矛盾也都是人民内部矛盾，在根本利益一致的基础上，是可以通过充分协商达成一致意见的。协商民主重视在宽容、相互妥协让步的情形下取得共识，不仅解决了利益冲突，也缓解了紧张关系，促进了村庄的团结，有利于加强村民、村级社会组织与村民自治组织之间的有效互动，有助于促进农村基层治理结构转型和治理能力的提升。

四、发展农村协商监督，提升民主监督的质量和效率

民主监督是实现村民自治的有力保障。民主监督的主体是村民，监督的客体是村干部的行为及村级公共事务。当前农村基层民主监督存在着“虚化”、“弱化”现象，一是缺乏有效的民主监督机构，监督渠道不畅，部分村干部传统家长制观念浓厚，不愿接受监督；二是村民监督意识比较淡薄，不知如何行使法律赋予的监督权利。在农村民主监督的运行过程中引入“协商监督”的理念，以协商方式进行监督，可以培养村民的监督意识，构建协商监督机制，不断提升农村基层民主监督的质量和效率。

协商民主监督有助于保障村民的监督主体地位，畅通民主监督渠道，切实行使民主监督权利。协商监督的特点是重平等、重理性、重程序。首先，协商监督的主客体间是平等的，村民在对村干部的行为进行监督时，双方处在平等的地位，村民是在行使法律规定的监督权利，村干部必须接受监督。其次，协商监督的行为是理性的正当的，不是胡搅蛮缠。协商监督强调摆事实，讲道理。比如说村民要求村干部将村务公开，这是正当要求，村干部没有拒绝的权力。通过理性监督，加强监督双方交流沟通，促进相互间的理解与信任，能够很好提升村干部的“被监督”意识，自觉地将村务及时客观地公开。理性监督能够提升民主监督的质量。再次，协商监督是一种有序的监督。民主监督的有效性很大程度上取决于其有序化程度。协商民主是一种程序性民主，协商监督重视监督的程序化、规范化、合法化，能够促使民主监督有序进行，畅通民主监督的渠道，避免监督的随意性和盲目性，从而增强民主监督的效果。比如对于村级公共事务预算，浙江扁屿村的做法是先对公共预算进行民主审议，由村委会向村民议事会递交预算案，村民对预算案进行核查、审议、质询，然后由村委会根据协商质询的结果对预算案进行修改，修改后的预算案在村民议事会上获得通过后，再交由全体村民会议表决。

农村基层协商民主监督可以贯穿于民主选举、民主决策、民主管理的全过程。协商民主是实现农村民主监督的重要形式，协商监督可以融入到农村基层民主运行的全过程。加强协商监督是落实农村民主选举、民主决策和民主管理的有力保障。对农村民主选举实行协商监督，才能保证村民重视自己的选举权，从而以主人的姿态选举出令村民满意、代表村民利益的村干部；对农村民主决策实行协商监督，才能保障村民作为利益相关者的利益诉求，在保障村民公共利益的前提下作出科学正确的决策；对农村民主管理实行协商监督，才能调和村“两委”关系，促进农村基层治理转型，走协商共治的民主治理路径。

推动农村基层协商监督，畅通村民监督渠道，完善农村监督机制是实现村民自治的根本保障。协商监督将村民与村干部置于平等的地位，通过直接的对话、互动，将村民自治权真正交由村民和村干部共同行使，在一定程度上削弱了村干部对村民自治权的控制，为村民的民主监督奠定了基础，缓解了村民自治权异化的风险。村民参与协商监督，一方面提升了村民的监督意识和监督能力，另一方面也提升了村干部的被监督意识，可以有效防止村干部的腐败行为，有助于农村基层形成良好的社会风气，推动农村基层民主政治的发展。

农民是中国协商民主最有创新力的主体，是最具有主动性、最认真参与的主体。[6]协商民主为农村基层民主政治建设提供了广泛而坚实的民意基础，符合新时期农村基层民主运行和推动村民自治发展的迫切需要，对于提升村民政治参与意识和参与能力，解决村民自治的民主困境具有重要的功能与价值，有助于推动村民自治的有效实现。

[1]习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报,2014-09-22.

[2][美]约·埃尔斯特.协商民主:挑战与反思[M].北京:中央编译出版社,2009:24．

[3]赵秀玲.协商民主与中国农村治理现代化[J].清华大学学报(哲学社会科学版),2016,(01):49.

[4]赵树凯.中国基层民主发展中的参与问题[J].中国发展观察, 2007,(01).

[5]王浦劬.中国协商治理的基本特点[J].求是,2013,(10)．

[6]郎友兴.村落共同体、农民道义与中国乡村协商民主[J].浙江社会科学,2016,(06):21.

（责任编辑：朱小宝）

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A

1009-2293（2017）01-0029-04

本文系安徽高校省级人文社会科学研究重点项目“乡村协商民主治理的内涵、价值与路径研究”（项目编号：SK2014A226）的阶段性成果。

张太保，安徽理工大学马克思主义学院副教授。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2017.01.008