基于阻断贫困代际传递的社会救助政策改革

□孙远太

（郑州大学公共管理学院，河南郑州 450001）

基于阻断贫困代际传递的社会救助政策改革

□孙远太

（郑州大学公共管理学院，河南郑州 450001）

“贫二代”概念的流行反映了我国社会转型中存在着贫困代际传递现象。城市居民的贫困代际传递机制包括结构机制和文化机制，且呈现出结构机制向文化机制转化的特征。基于贫困代际传递现象反思我国社会救助政策，当前社会救助政策的目标定位侧重于当代贫困而忽视贫困代际传递问题，实施标准缺陷导致无法阻断贫困代际传递，内容体系无助于有效干预贫困代际传递。阻断贫困代际传递，就要从社会救助政策的目标定位、实施标准和内容体系等方面进行改革，提升社会救助治理能力。

贫二代；贫困代际传递；社会救助；政策改革

1 问题的提出

贫困代际传递就是指贫困以及导致贫困的相关条件和因素，在家庭内部由父辈传递给子女，使子女在成年后重复父辈的境遇——继承父辈的贫困这样一种恶性循环［1］。2006年网上流行一个帖子《我奋斗了18年才和你坐在一起喝咖啡》，道出了底层青年向上流动的艰难。后来这个帖子的续篇《我奋斗了18年还是不能和你一起喝咖啡》出现，体现了社会阶层日益固化的背景下，底层青年向上流动的无奈。随着“贫二代”概念在社会生活中流行，贫困代际传递问题得到关注，逐步由社会问题转化为学术问题。

在我国社会转型过程中，原有的以阶层再生产为主要特征的相对关系模式在制度转型过程中被持续地再生产出来［2］，阶层再生产成为客观社会事实。阶层再生产包括优势阶层的再生产与弱势阶层的再生产，弱势阶层的再生产就是贫困的代际传递过程。关于贫困代际传递，研究者分析了贫困代际传递的影响因素，并提出了治理之策，但这些研究多基于农村的贫困代际传递。在为数不多的关于城市贫困代际传递的研究中，研究者或从社会流动视角［3］、或从教育投入和子女营养［4］、或从贫困代际传递的多面向特征［5］展开分析，但缺少对城市贫困代际传递独特性的揭示。本研究首先分析城市贫困代际传递的双重机制——结构机制和文化机制，并基于贫困代际传递反思现有社会救助政策，在此基础上提出社会救助政策改革建议。

2 现阶段城市贫困代际传递的双重机制

关于贫困研究形成了结构路径和文化路径的对垒［6］24。造成贫困的结构因素和文化因素是一种相伴生的关系。结构因素如果离开文化的内化，则难以对贫困群体的行为产生影响；文化因素如果离开结构的规定，则难以理解价值观的差异性。“任何结构取向的制度解释里一定会包括文化因素；而文化取向的贫困文化解释又或多或少有制度的约束因素。”［7］真正全面地理解和解释贫困现象，就要把结构路径和文化路径结合起来，建立一种综合性的分析路径。具体到贫困代际传递过程，既定的结构性因素造成了父辈的贫困状态或者底层地位，他们会形成与此地位相适应的生存文化。这种以资源的不足为特征的社会地位和以受支配为特征的文化观念会影响到他们的子代身上，进而发生贫困代际传递。

2.1 贫困代际传递的结构机制

贫困代际传递本质是一种地位再生产，是父辈的地位代际传递到子代。社会地位属于结构性因素，不同的个体由于在社会结构中所处的位置不同，因而所占有的资源也有差异性。在阶层再生产中父辈将优势地位传递给子代。问题的另一方面当然是，处于劣势地位的父辈也将其传递给子代，实现底层地位的再生产。贫困代际传递与优势再生产是阶层再生产一个问题的两个方面。城市贫困代际传递在既定的结构约束下进行，结构性因素对贫困代际传递形成限制条件。现阶段我国城市贫困代际传递的结构机制包括户籍制度排斥、教育过程排斥和二元劳动力市场排斥。

从封闭性社会到开放性社会的转型之中，户籍制度的束缚并没有得到有效破解。除了一些通过升学和随迁等渠道获得城市户籍的个体外，那些从农村流动到城市就业和生活的务工人员，依然被贴上“农民工”这一非农非工、亦农亦工的标签。农民工的身份具有代际传递性，他们的子代难以摆脱成为“新生代农民工”的宿命。一些基于户籍才能享有的基本公共服务，包括对贫困群体的社会救助，把农民工群体排斥在外。尽管国家在推动户籍制度改革，努力实现基本公共服务向常住人口全覆盖，但“农民工”这一符号固化了他们的身份，相应的制度安排都是围绕户籍制度，使得贫困代际传递得以延续。

在教育发展和教育扩张的过程中，城乡居民所受教育程度在普遍提高，但这并没有满足社会公众对教育公平的期待。这是因为“由于所接受教育的学校在教育经费、教学设施、师资配备等多方面的差异所导致的即使是具有相同文化程度的人，他们的文凭的‘含金量’也会有所不同，而这种不同正在成为中国社会阶层再生产的重要机制之一。”［8］政府正致力于消除区域之间、城乡之间和校际之间的宏观教育资源差异，但不同家庭之间的微观教育资源差异依然是制造教育不平等的因素。那些中产家庭凭借家庭经济优势，让子女参加培训班、请家教老师，甚至运用金钱力量参与“择校”。这些都以雄厚的经济为基础，贫困家庭只能望而兴叹，被迫接受教育不公的现实，在教育过程中被过早地淘汰或“自我淘汰”。

根据经典的二元劳动力市场理论，劳动力市场分为一级市场和二级市场。“一级市场的工资水平较高，就业稳定，工作环境良好并拥有被提升的机会，而二级市场只能提供较低的工资、不稳定的就业和较差的工作条件，并且没有被提升的机会。”［9］因为劳动力市场的二元性和截然不同的竞争，一级劳动力市场工作环境明显优于二级市场，其有较高的准入标准和要求。二级劳动力市场上大多属于教育程度较低、劳动技能不高的城市底层群体以及外来农民工群体。他们被分配到二级劳动力市场后，要忍受较低的工资、不稳定的就业以及较差的工作条件，上升流动的机会有限。他们的后代在就业过程中，受限于人力资本和社会资本状况，被继续分流到二级劳动力市场的可能性高于其他群体。

2.2 贫困代际传递的文化机制

城市贫困代际传递往往与文化再生产相关联，家庭文化的差异导致地位不平等，这主要体现在贫困家庭子女的教育过程。在现代工业社会，教育作为一种自致性因素对于职业地位获得的影响日益显著，似乎消除了家庭背景这一先赋性因素的影响，呈现出平等化趋势。殊不知教育本身在消除不平等的同时，也可能在制造着新的不平等。教育过程中家庭投入除了经济资本的差异外，在家庭教养模式、家校合作关系以及家庭教育期望方面也存在差异。

家庭教育子女过程可以分为协作培养和自然成长两种模式。［10］2协作培养当然是中产家庭所采用的方式，而自然成长一般为工人家庭和贫困家庭的教育方式。家庭结构的核心化以及父母双方的工作参与，造成子女的隔代培养现象，代际间的亲子互动有降低的趋势。但中产家庭父母会更多的与子女之间围绕成长问题互动，父母陪伴孩子上辅导班，参与一些亲子游戏，陪伴孩子周末游玩。那些贫困家庭为生计而奔波，往往会疏于对子女的教育，对孩子放任不管。

家校关系的差异主要体现在教育过程中不同家庭投入时间和精力的差异。中产家庭的家长们会重视家校合作关系，关注子女在学校的信息，会与同样是中产的同事谈论子女教育问题。贫困家庭的家长则把子女教育视为学校的事情，他们缺少维护家校关系的动力和能力，而更放任子女在学校的表现。缺少了家长的有效参与，贫困家庭的子女们只能更依赖自己的勤奋和努力而取得学业成功，他们实现地位向上突破的可能性远小于中产家庭的子女。

不同的家庭在子女教育期望方面也存在差异，而不同教育期望会导致不同教育结果。“个人教育期望可以作为家庭优势社会经济地位再生产的一种工具，实现代际优势地位的传递。”［11］家庭教育期望之所以成为地位再生产的工具，是因为地位高的家庭不仅教育期望较高，他们还能够为子女提供有关学校生活和学习的信息，进而激励子女产生较高的教育期望。子女在较高期望的驱使下，个人在学习过程中会付出更多努力，因而获得较高教育机会也越大。反之，贫困家庭缺少较高的教育期望，或有较高教育期望却缺少条件支持，因而对子女的教育过程无法产生激励作用，沦为教育过程的“失败者”。

2.3 贫困代际传递结构机制向文化机制的转化

在社会与个体的关联之中，文化是重要的一环或者机制。当社会结构对个体行动发挥作用的时候，经历了一个社会结构内化的过程。“虽然结构性规定是体制外贫困发生的根源，但外在的结构规定完全有可能转化为内在的文化规定，从而生产一种群体性的贫困亚文化，导致贫困的不断再生产。”［12］由此可见，贫困代际传递的结构机制向文化机制转化，城市贫困群体在社会适应中把结构因素逐步内化为文化规范。

当结构性因素造就出既定的贫困之后，贫困往往成为一种内化的价值观，一种持续性的或较为长期的文化现象。城市贫困代际传递的基本逻辑是：父辈社会地位低——家庭文化资本少——子代教育程度低——子代职业地位低——子代陷入贫困。贫困群体的父辈一般从事体力劳动，教育程度处于初中及以下，由此导致的结果是家庭文化资源缺乏、家庭文化氛围较差和家庭教育期望较低，其子代在无法得到家庭积累文化资本的情况下，只能依靠学校重新获取文化资本，进而在学业竞争中处于不利地位，在教育竞争中过早地被淘汰或分流。子代较低的教育程度使其在有限的人力资本状况下，在劳动力市场上就业能力继续处于不利地位，或者进入正规就业而在其后经历下岗失业，或者直接被分流到不稳定的二级劳动力市场，子代的职业地位继续处于较低的位置，限制了其劳动报酬的获取，在收入较低的状况下陷入贫困地位。

在整个贫困代际传递的过程中，文化机制是连接社会结构和个体地位的一个环节，正因为文化机制的介入，贫困代际传递也趋于隐蔽化，在表面公平公正的情况下实现了底层地位的代际传递。贫困群体在适应各自社会地位的过程中，也形成了文化认知方面的差异。“穷人由于长期生活在贫困之中，从而形成了一套特定的生活方式、行为规范、价值观念体系等，一旦此种‘亚文化’形成，就会对周围人特别是后代产生影响，从而导致代际传递。”［13］尽管贫困群体认为通过努力可以改变命运，但他们对改变自身地位的信心低于非贫困群体。贫困群体面临的结构性规定和日常生活经历，让他们逐渐形成与地位相适应的贫困价值观。

3 基于贫困代际传递的社会救助政策反思

贫困代际传递是我国转型社会的一种客观社会现象，其由结构和文化双重机制共同制造。基于贫困代际传递反思社会救助政策，我国社会救助政策在治理贫困代际传递方面尚缺乏有效的措施。

3.1 目标定位侧重于当代贫困而忽视贫困代际传递问题

我国城市没有专门的贫困治理政策，相关政策散见于以社会救助为核心的政策体系中。1999年颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》规定：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。这项政策面向的是城市居民的收入问题，能提供的是基本物质帮助，其遵循保障城市居民基本生活的原则。2014年颁布实施的《社会救助暂行办法》，综合了最低生活保障政策实施以后开展的教育救助、医疗救助、住房救助、就业救助等方面，成为社会救助政策的集大成者。但《社会救助暂行办法》中明确提出，社会救助政策的目标定位是“保障公民的基本生活”。

社会救助政策从生活救助逐步转向综合救助，但面向的依然是贫困者自身生活问题。尽管《社会救助暂行办法》考虑到贫困家庭在义务教育阶段和非义务阶段的学业问题，但除此以外就没有对贫困者的子代问题作出专项规定。发达国家的社会救助经验显示，“在救助对象的选定上，不仅仅考虑现时收入的问题，而且为了避免出现贫穷的代际传递，非常注重对贫穷儿童的健康和教育的救助”［14］。尽管我国已经开始在一些地方探索适度普惠型儿童福利制度，面向包括贫困家庭在内的困境家庭儿童等群体，但该制度尚处于试点阶段。2013年民政部选择江苏省昆山市、浙江省海宁市、河南省洛宁县、广东省深圳市等地开展试点，2014年第二批试点共46个市（县、区），政策的覆盖面依然有限。

3.2 实施标准缺陷导致无法阻断贫困代际传递

当前我国社会救助政策的实施标准一般是基于最低生活保障标准而定的。我国的最低生活实施标准既包括最低生活保障对象的资格标准，也包括最低生活保障待遇的给付标准。资格标准决定着谁能得到救助，也就是社会救助对象确定问题；给付标准决定着救助水平，即能得到多少救助。我国最低生活保障的资格标准与给付标准是相关联的，居民收入水平低于给付标准的才享有社会救助资格。

关于资格标准，社会救助依据户籍所在地救助的原则，申请者向“户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请”。这样就把庞大的流动人口群体，尤其是农民工群体排斥在外。“这忽视了农民工的特殊性，把农民工群体排斥在救助范围之外，损害了农民工的救助权益。”［15］陷入生存困境的农民工经常面对求助无门的局面，不利于农民工群体阻断贫困代际传递。

关于给付标准，即现实生活中的最低生活保障标准。不少学者在评估城市最低生活保障政策时都提出要警惕“低保依赖”或“福利依赖”问题。姑且不论依赖现象是否存在，单从保障标准上看，我国最低生活保障标准过低不利于贫困家庭摆脱困难。根据民政部公布的数据，2015年全国城市最低生活保障标准是451元，仅占全国城镇居民人均可支配收入的17.35%，占全国城镇居民可支配收入中位数的18.52%。相比之下，发达国家一般采用居民收入中位数的50%为贫困线标准，我国的最低生活保障给付标准处于较低水平。

最低生活保障的给付标准过低，对于维持贫困家庭的生存问题尚且困难，更别提家庭资产积累和投资下一代的人力资本。目前的城市社会救助政策属于收入维持型的，更多侧重于解决救助对象的温饱问题，在帮助对象走出贫困方面是无力的。给付标准过低致使某些家庭很难在短时间内摆脱贫困状态，陷入长期贫困的可能性增加，这种状态也很有可能传递到子女身上。最低生活保障给付标准没有考虑不同家庭社会救助需求的差异性，如符合最低生活保障条件的单亲家庭、学龄儿童家庭，不同种类的家庭执行一种给付标准，导致社会救助阻断贫困代际传递的效果甚微。

3.3 内容体系无助于有效干预贫困代际传递

在内容体系上，我国社会救助政策走出了一条由生活救助逐步走向综合救助的道路，但相关的政策设计都是叠加在最低生活保障资格之上，而且其救助内容存在重资金救助轻服务救助。

最低生活保障资格是享受教育救助、医疗救助、住房救助和就业救助的基本条件。但是，在现实生活中，城市居民陷入贫困的原因复杂多样，如因教致贫、因病致贫、因灾致贫、因失业致贫，等等。在一些情况下，他们无法通过最低生活保障资格所需的收入审查和财产审查。如作为与贫困代际传递最直接相关的教育救助，《社会救助暂行办法》规定：国家对在义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，给予教育救助；对在高中教育（含中等职业教育）、普通高等教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员，根据实际情况给予适当教育救助。无论是义务教育阶段救助，还是非义务教育阶段救助，最低生活保障资格、特困人员资格是获得救助的前提条件。对于旨在提高发展能力的就业救助也存在同样情况。就业救助的享受资格为最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员。这样就把作为贫困边缘的低收入家庭等一批潜在的贫困群体排斥在外，由于缺少有效的政策干预这部分家庭陷入贫困代际传递的风险也会增加。

社会救助政策重资金救助轻服务救助尤其体现在教育救助和就业救助方面。教育救助的形式根据不同教育阶段需求，采取减免相关费用、发放助学金、给予生活补助、安排勤工助学等方式实施，保障教育救助对象基本学习、生活需求。就业救助的形式为贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等。针对社会救助对象提供的社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务，则因社会工作组织和人才发展滞后供给严重不足。

4 基于贫困代际传递的社会救助政策改革路径

贫困代际传递在我国城市居民中是客观存在的，现有社会救助政策对于遏制贫困代际传递无特殊关注，因而治理效力不够。贫困代际传递对于个体发展和社会运行都有负面影响，消除这种现象是社会公平正义的表现。因此，基于贫困代际传递的结构机制和文化机制，在新阶段要通过拓宽目标定位、健全实施标准和完善内容体系等措施对社会救助政策进行改革。

4.1 拓宽社会救助政策的目标定位

目标定位是社会救助政策的核心问题，直接决定社会救助政策的发展方向，也影响到社会救助政策的实施绩效。社会救助政策在选择型与普惠型、消极型与积极型、生存型与发展型之间进行目标定位。除此以外，社会救助政策还应在侧重于当代贫困，还是侧重于代际贫困间作出选择。在贫困代际传递的今天，社会救助政策不应只关注当前的贫困现象，而应积极关注贫困的“代际转移”问题，明确把阻断贫困代际传递作为社会救助政策目标之一。社会救助政策目标定位的拓宽，一是要重点关注有未成年子女的贫困及贫困边缘家庭；二是要关注困境儿童的社会救助问题。

把阻断贫困代际传递作为社会救助的目标，就要对有未成年子女的贫困及贫困边缘家庭实施差异化救助。具体而言，对于在学的未成年子女要施以补偿教育政策，消除教育过程中的不平等现象，推动他们更好地适应学校生活，以教育公平阻断贫困代际传递。对于走向就业的贫困及贫困边缘家庭子女，要做好就业帮扶工作，消除基于非能力的就业排斥，推动他们融入社会生活，帮他们完成从学校到工作的转换过程。

对于困境儿童实施积极的福利政策，避免贫困代际传递。困境儿童包含事实上家庭贫困的儿童，这部分儿童是贫困代际传递的重要群体。“我们在关注传统的风险事后弥补与再分配的儿童福利机制的同时，更应关注问题儿童的预防及上游干预福利策略，从社会风险防范的视角提供福利与服务。”［16］从阻断贫困代际传递目标出发，针对困境儿童出台专门的社会救助政策，为困境儿童家庭提供包括多层次津贴、专业社工服务及社区支持性服务在内的综合救助体系。

4.2 健全社会救助政策的实施标准

社会救助政策的实施标准的健全，一是要放宽社会救助政策的资格标准，把农民工群体纳入进来，提高社会救助的覆盖率；二是要逐步提高社会救助政策的给付标准，建立正常的调整机制，让贫困群体共享改革发展成果。

目前户籍制度改革已经为解决农民工社会救助群体提供了有利条件。2014年颁布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定，取消非农业户口和农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度，实施居住证制度。以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件，持有居住证的人口逐步享有与当地户籍人口同等的社会救助、社会福利等权利。因此，政府应及时修改《社会救助暂行办法》中的社会救助向“户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请”，改为向“居住所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请”，让广大农民工群体在困难时在城市有资格申请社会救助。

逐步提高社会救助政策的给付标准是保障和改善民生的表现，是社会政策托底思维的具体实现。社会救助政策的给付标准即最低生活保障给付标准，该标准要逐步由现行的生计核算过渡到采用相对标准，即用人均收入或收入中位值的一定比例来作为最低生活保障标准，以便能够使最低生活保障给付标准跟上人均收入的提高幅度。提高最低生活保障给付标准要纳入“十三五”期间社会救助发展的目标，在2020年全面建成小康社会时平均最低生活保障标准应该至少达到人均收入（或收入中位数）的30%以上。社会救助经费由中央政府和地方政府共同负担，中央政府制定全国统一的社会救助给付标准，作为底线标准，地方政府根据各地实际情况向上调整。对于有18岁及以下的贫困及贫困边缘家庭，由中央财政支付贫困家庭“教育特别补助金”，用于这些家庭养育子女的补助性支出。“教育特别补助金”按照最低生活保障标准的1.5倍发放，地方政府可适当加以补助。

4.3 完善社会救助政策的内容体系

社会救助政策的内容体系完善，一是要实施分类救助，区分最低生活保障救助对象和其他救助对象；二是要发展社会救助服务，构建贫困家庭社会救助服务体系。

针对目前在最低生活保障资格上过度叠加的现象，要从居民最低生活保障对象中，甄别出不同类别的社会救助对象，收集不同的社会救助需求，采取分类救助的方式。根据贫困及贫困边缘家庭所面临的实际情况划分不同的类别，按照困难类别的不同提供精准化的救助。为此，要推动从单面向的家庭最低生活保障救助走向综合的社会支持救助，即最低生活保障救助+贫困家庭分类救助，在目标定位上要从原来的“收入（财产）定位”走向“收入（财产）定位+类别定位+需求定位”［17］。

社会救助是一个包括资金救助和服务救助的综合体系。社会救助服务特别强调发展的理念，塑造贫困者的发展能力。在实施社会救助服务中，秉持整体性干预的理念，在保障社会救助对象基本生活的前提下，综合开展现金实物和社会救助服务在内的多种方式的救助，尤其要引入专业社会工作提供社会救助服务。社会救助服务包括社会融入、能力提升和心理疏导等。通过以社会融入为核心的社会救助，促进贫困家庭与非贫困家庭交流互动，形成必要的社会支持网络，达到提高社会支持水平的目的。通过以能力提升为核心的社会救助，对有未成年子女的贫困及贫困边缘家庭实施以课业辅导、技能培训和成长支持等手段的帮扶计划，达到提升人的发展能力的目的；对于贫困家庭中有劳动能力而处于失业状态的成员，积极提供包括劳动技能、就业能力和金融知识在内的教育培训，使社会救助对象人力资本水平提升，达到家庭资产积累的目的。通过以“助人自助”的心理疏导为核心的社会救助，帮助社会救助提升战胜困难、走出困境的信心，达到缓解贫困代际传递的目的。

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责任编辑 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.022

C913.7

A

1004-0544（2017）01-0141-06

中国博士后科学基金第59批面上资助项目（2016M 590688）；河南省高等学校青年骨干教师培养计划项目（2015GGJS-171）。

孙远太（1982-），男，河南濮阳人，管理学博士，郑州大学公共管理学院副教授、硕士生导师。