社会治理精细化背景下社会组织效能提升研究

□陈思，凌新

（湖北省社会科学院政法所，湖北武汉 430077）

社会治理精细化背景下社会组织效能提升研究

□陈思，凌新

（湖北省社会科学院政法所，湖北武汉 430077）

国家治理现代化要求加强和创新社会治理方式，改变传统粗放式、经验化社会管理思维和模式，加快向以科学和理性为特征的精细化治理转变。社会治理精细化催生多元主体参与、共建共享的社会治理格局。社会组织作为多元治理主体构架中不可或缺的重要组成，是社会治理精细化的重要依托力量。要以全新维度提升社会治理精细化水平，其中一个重要着力点就是要全面提升社会组织参与社会治理的水平和能力。本文试从社会组织参与社会精细化治理的优势入手，找准参与路向，进而提出社会组织在精细化社会治理中效能提升的对策建议。

社会治理；精细化；社会组织；效能提升

党的十八届五中全会指出“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。“精细化”源于现代企业管理中的理念，它的出现适应了社会分工精细化的发展趋势，也是对树立服务客体需求和体验为管理目标的积极回应。精细化作为一种科学的管理思维和理念，它在“规范化”管理的基础上引入精、细、准、严的管理目标，要求管理项目设置精准化，管理内容具体化，管理过程可操作化；同时强调每个管理主体都要明晰责任，对照职责分工的要求将工作落实到位。“精细化”理念引入公共管理中，以改变传统“粗放式”管理思维、“经验型”管理方式带来的消极后果，破解“最后一公里”的社会治理难题。在“社会治理精细化”的背景下，构建全民共建共享的社会治理格局，要完善“一核多元”的社会治理模式，动员社会力量参与社会治理，调动多元主体的能量，寻找最大公约数，形成共治的最大合力，社会组织这一治理主体所发挥的作用不容忽视。提升社会组织参与精细化治理的效能，对于实现国家治理能力现代化、推进社会治理精细化有着重要意义。

1 社会组织参与精细化社会治理的功能优势

1.1 社会组织是推动社会治理模式创新的“推进器”

亚当·斯密和哈耶克不约而同地关注到“涌现”（Emergency）的力量，即并非自上而下的单向线性力量推进轨迹，而是民间社会自组织网络的多维发展，如同无形涌动力量的沉积，最终成为推动社会进步的重要力量。当今，社会作为一个宏大的复杂系统，其内部生发出的自组织力量，与政府主导力量以及其它多元主体协调合作，织结成有序而有机的治理网络结构，逐步形成彼此啮合、相互影响、共生发展、互促互融的治理新模式，共同促进公共利益的实现。社会组织这支具有民间性与自发性力量的涌动，将以一种内化的方式渗透到社会治理模式的版图中，成为社会精细化治理模式创新与发展的巨大能量和驱动力。

1.2 社会组织是整合社会治理资源的“孵化器”

在帕特南提出的社会资本内涵中，他指出“在一个继承了大量社会资本的共同体内，资源的合作更容易出现，这里所说的社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范和网络。”在传统的管理话语体系中，呈现出“政府全作为，社会难作为”的景象。随着社会组织更多地参与社会治理，在重构新的治理体系中，政府、市场、社会三方资源通过信任合作行为，不断提升主体间相互依赖度，在增加社会资本存量的同时，激发各方资本增值能力，形成优质的社会资本合资来提高社会产出的效率。在这三方主体中，社会组织蕴藏着巨大的后发增长优势，若能充分挖掘其动员民众及协调市场与政府的能量，社会组织在社会治理精细化中发挥的效能将会有质的飞跃。

1.3 社会组织是提供公共产品精准化服务民生的“导向器”

库马尔和拉马尼提出“互动导向”的概念，其内容是组织在向其“顾客”提供服务产品的过程中，通过沟通互动信息，建立稳固的服务关系，进而获取双向收益。其核心要义是通过“互动信息”来调整服务导向。社会组织因其民间性与草根性，同时又是广泛汇聚社会力量的组织体，自然成为政府与公众间有效沟通的桥梁和纽带。社会组织参与社会治理，有利于促进政府与公众间的良好互动，畅通公众反馈的声音和评价建议的传导，这对广泛收集民情民意信息、提升公众差异性需求的关注度、精准提供公众切实需要的公共产品，提高政府公共服务的质与量等都有着重要作用。

1.4 社会组织是预防和化解社会矛盾和风险的“安全阀”

美国冲突论的代表科瑟尔提出和阐述了社会“安全阀”理论，主要是指社会设置或自然生发在各类社会中，让各种社会紧张情绪得以释放、民众诉求得以回应、矛盾冲突得以化解可控的、维持群体关系的机制。随着同质化社会的解构，社会异质化的特征日益显现，社会利益诉求也变得越来越多元化，社会组织因其贴近公众的优势，能更好地发挥粘合社会心理，协调各方利益，稀释和化解社会矛盾的效能。一方面，上情下达，社会组织将政府的政策路线和市场动态信息、相关问题热点和处理进程传达给相关受众，在矛盾发生前纾解和安抚公众情绪；另一方面，下情上通，直接从民众中吸纳和听取问题呼声以及利益诉求，向政府和市场传递信息，以便精准应对公共性、复杂性、多变性的社会矛盾和风险，为社会稳定、和谐发展提供安全保障。

1.5 社会组织是促进法治与公平正义的“调节器”

密尔认为，“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参与政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务”。随着社会组织的发展壮大，民众参与社会治理的意愿通过社会组织这一载体得以实现。在通过章程和规章协调成员关系的社会组织中，成员的规则意识和契约观念逐步加强。在这一进程中，传统意义上“强政府”、“弱社会”的简单二分法被打破，潜藏在公众思维中的法律主体地位和权利意识被唤醒，公众从社会治理客体的认知中走出来，将自己定位为社会治理的主体参与者、法治建设与公平正义的监督者，积极参与社会治理的各个环节和方面。社会组织通过合理的表达机制输出利益诉求，与不同群体理性对话和协商，这对促进整个社会的法治发展产生积极的影响。

2 社会组织参与精细化治理的效能输出路径

2.1 发挥社会组织自组织性，成为基层治理创新的实践者

党的十七大以来，中央强调了增强社会自治功能、扩大基层民主。十八届三中全会倡导发挥社会力量在社会治理与维护社会稳定中的作用，提出坚持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理模式。随着我国社会结构的演化，城乡基层社区日益成为各种民生诉求的交织点，各种社会群体的集聚区以及各种社会组员的汇集地，传统治理模式难以突破基层建设的瓶颈，这为基层治理带来了转型的压力，同时也为社会组织承载和创新基层社会建设与治理职能提供了成长机遇。实践证明，快速发展的社会组织直面精细化治理的末端，为基层治理提供了丰富的组织载体，有效整合社区资源、协调基层治理主体，为协助政府促进基层治理精细化创新起到了有效的补充作用。

2.2 发挥社会组织枢纽性，成为政府、市场与社会的联络者

就社会组织的角度而言，个体组织为了积累资源“保证信息”实施影响或获得合法性和被接受性，都有加入联盟或走向联合的需要。将单个社会组织的力量进行集结，形成中介性联合组织，一方面协调、整合社会资源，另一方面与政府机构、市场部门直接进行沟通、互动，以争取组织生存发展所需要的制度、政策、资金等资源。这类组织主要包括：工会、妇联、残联等政治性人民团体；科协、文联、社科联等专业性行业协会或联合会；综合性社会组织联合会或社区组织服务中心等。这类社会组织发挥其中介性和枢纽性，协调政府与社会之间、市场与社会之间、政府与市场之间、行业之间、社会组织之间、市场主体之间、行业之间、以及个人、市场主体与政府之间的各种利益关系，降低社会治理的成本。

2.3 发挥社会组织民间性，成为精准公共产品的提供者

随着公共需求快速增长，公共需求产品走向多元化、精细化、个性化，政府作为主要的公共产品供应主体，很难通过资源优化配置实现公共产品供给的帕累最优。政府公共产品体现公共效益与民众根本利益，因而公共产品趋向于普遍性与通适性，对于不同社会群体需求的回应很难做到及时性与可选择性。社会组织扎根公众生活，对基层多元化信息的掌握更加快捷、准确，社会组织加入公共产品供给者的行列，可以根据不同社会群体的需求，将公共产品做细、实、微、全，为“供给侧”改革助力。同时社会组织所倡导的志愿精神和奉献价值，可以调动公共服务受众投身公共事业的积极性，辐射更大公共服务的范围，提高公共产品的供给效率。目前，社会组织在公共信息的收集和共享、专业教育培训、咨询服务等领域承担了大量的公共服务职能。

2.4 发挥社会组织公益性，成为和谐社会的建设者

随着社会价值取向多元化发展，社会矛盾变得更加复杂，而矛盾的郁结点往往在于不同阶层、群体利益的整合问题，或是由于社会信任的缺失以及主体间冲突治理能力的不足。社会组织由于其公益性，遵循以奉献、关爱为基础的分配机制，在推进社会公益事业发展，促进社会和谐方面发挥着重要功能。一方面，公众通过社会组织建立起组织化、制度化的诉求表达机制，有效提升社会沟通效率，预防矛盾的发生，化解冲突；另一方面，社会组织直接投身于社会救助帮扶，更精准地弥补市场分配和政府调节的缺失，如慈善组织、基金会等社会组织，在帮助消除贫困、为弱势群体提供权益保障服务、重大突发事件救援、疾病研究与救助、环境保护等方面作出了很多卓有成效的贡献。

2.5 发挥社会组织独立性，成为社会治理成效的评估者

社会组织的相对独立性，赋予其审视政府和市场的客观与中立视角，成为政府的智囊和外脑，评估政府决策的科学性和社会治理的成效，为精细化治理提供方向。社会组织由于其独特的优势，能更加密切地联系公众，更近距离地了解民情、体察民意、集中民智、整合民力、凝聚民心，把基层真实情况进行搜集和整合，为政府公共政策的制定提供有效的决策信息依据，提升政府决策的科学性、民主性和公开性。同时在政策的推行过程中，社会组织通过关注民生动态，将政策执行成效的反馈信息通达到政府，以便于评估政策运行效果，进行政策的调整和完善。随着新型智库的建设的推进，社会组织类智库在社会精细化治理中所发挥的作用越来越得到广泛认同，它作为一支生力军与原单位体制下的内设智库一起形成相互补充、相互促进的新型智库体系。

3 社会组织参与精细化治理的效能提升对策建议

3.1 社会环境层面

现阶段，传统社会资本的影响力正在消退，而新的社会资本的影响力和集聚力正在形成。在这一转型阶段中，社会组织效能的发挥，很大程度上还受到传统思维模式和固有认知的阻碍。由于传统的“官本位”思想的影响，社会普遍对社会组织的认知度还很有限，或者只对体制内的社会组织认同度较高，而对体制外的社会组织不了解更难建立信任度。在一元制主导的公众思维中逐渐滴入自下而上的自治理念，与政府主导的自上而下的官治体系相生相融，这需要为社会组织这粒种子培育滋养其生发的社会文化土壤。

“公共精神”作为社会组织参与社会治理成效的重要影响因子，是社会治理的思想道德基石。社会组织要调动精细化治理主体公共参与的主动性，需要“公共精神”的支持，有了公共、志愿、利他的内在动力，民众才会从被动的接受和配合治理主体的管理，转而主动走进公共政策的制定、公共利益的配置、公共事务的监督中去。而在现实中，人们对参与政府决策的进程和公共服务的供给的关注还很不足，主体性价值思维还未自觉澄明，对超越个人功利承担公共责任的精神态度还不成熟。托克维尔指出，公共精神的孕育来自于公民参与社会治理的实践之中，也成长于公民公共理性的教育之中。公众通过社会组织参与社会治理，在这一过程中完成自我管理、自我教育、自我服务、自我实现；同时确立公共理念，形成公共良知，并进一步将这份精神气度升华为公共情怀、公共信念和公共意志，以及主动为公共利益服务为依归的公共生活态度和行为取向。

3.2 社会组织自身层面

社会治理的精细化要求激发社会组织的活力和大力推动社会组织的发展，在国家治理现代化进程中充分发挥效能。社会组织要胜任这一宏大使命，需要从以下几个方面大力提升社会组织自身能力建设：

人才队伍专业化。人才是组织发展的灵魂，高素质的人才队伍是社会组织效能发挥的重要保障。目前社会组织所处的发展阶段决定了其能提供的薪酬水平以及社会身份认同度都很难留住组织需要的人才，社会组织人员老龄化、非专业化情况较为明显，人才离职率较高。培养专业的社会组织人才队伍，应加强专业化知识、方法和相关技能的培训，引入订单式人才培养模式，引进执业资质认证系统，同时合理设置社会组织工作人员的薪酬社保、职称评定、执业规划等制度，全面推进社会组织人才队伍的专业化和职业化，将社会组织工作需要的人才充实到社会治理的岗位上。

效能评估标准化。评估是提升社会组织精细化治理效能的重要保证。评估有内部评估和外部评估，外部的评估可以形成“倒逼”机制促使社会组织改善公共产出质量和加强内部管理；内部评估机制直接作用于强化社会组织自身的治理能力。两者相辅相成、形成合力，作用于社会组织效能的提升上。社会组织效能评估的指标，根据不同的社会组织类型，其核心指标的设定以及权重也有不同，从组织基本资源、管理能力、组织结构、资源网络、资源吸纳、信息反馈能力等方面进行选取。评估应建立在严谨调研和严密分析的基础上，结合定量与定性方法，同时充分利用信息技术，以保证评估达到科学有效地推进组织各要素配置均衡化、管理环节精细化的目的。

组织管理规范化。社会组织内部管理包括社会组织内部的组织结构、决策、执行、内部监督、评估、日常管理等。由于社会组织自我管理和自我监管能力的不足，造成一些社会组织在公众中留下“公益不力，营利有余”的不良印象，对社会组织公信力造成严重挫伤。社会组织要按照法规政策和章程，建立健全法人治理结构和内部的运行和监督机制，让社会组织成为权责明确、运转有效、制衡有力的治理主体。

3.3 政府体制层面

靠价值追求同频建立、靠政府扶持成长的社会组织，要逐步脱离资源依赖，名副其实地完成社会治理相对独立主体身份的转换，需要理顺与政府的关系，同时清理体制中存在的对社会组织参与治理的制约因素。

政府要寓管理于服务之中，转变管理职能。明确政府在社会治理中的主导作用的同时，实现从管理向引领的思维转变。一方面，政府要清晰把握与社会、市场的一般边界，才能在政府行为中做到有度，才能更明确政府功能性建设的方向，也才能更规范、精准地行使政府公共管理和服务的职责。同时政府应从制度层面上保障政社互动的效能，重点完善相关领域法律法规，形成长效性制度安排。另一方面，“去行政化”的社会组织要改变依靠政府行政体制生存的思维，结合自身实际承接社会项目，在市场竞争中获取生存空间。

创新社会治理体制、改进社会组织管理方式是国家治理能力现代化的题中应有之义，培育和支持社会组织发展是适应新形势、新需求的大势所趋。但我国现行社会组织管理体制受到传统惯性的影响，对社会组织宏观激励较多，而微观约束却不少。要实现政府引领社会组织健康发展的目标，必须完善政府培育社会组织发展政策体系，加强政府支持社会组织的基础性制度建设，从登记、税收、资金、人才等资源供给制度方面激发社会组织活力。

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责任编辑 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.023

H03

A

1004-0544（2017）01-0147-04

湖北省领导圈批课题重点项目：湖北基层政府治理模式创新和社会治理精细化研究。

陈思（1981—），女，四川成都人，湖北省社会科学院政法所助理研究员，华中科技大学公共管理学院博士生；凌新（1968—），男，湖北汉川人，湖北省社会科学院政法所所长、研究员。