参与式预算的治理逻辑及其发展前景

□刘斌

（1.中央财经大学财税学院，北京 100081；2.泰山学院，山东泰安 271000）

参与式预算的治理逻辑及其发展前景

□刘斌1，2

（1.中央财经大学财税学院，北京 100081；2.泰山学院，山东泰安 271000）

从管理到治理，国家治理是一条参与的道路，包含公民及社会组织的广泛参与、以社会制约权力、通过协商达到共识进而实现治理现代化这三个层面的内涵。与此同时，参与式预算从源起到发展一直是一个国家治理的范畴，不仅是全球最佳的政府治理实践，也是我国地方政府治理的创新模式。参与式预算是蕴含政治民主的理念与实践，是不同于新自由主义政策的一种成功实践，是一种新型的国家治理模式，还是一种公共预算实践的创新方式。由此可见，理性认识参与式预算理念和实践在国家治理现代化中的发展前景，具有重要的研究价值。

国家治理；协商民主；公共预算改革；参与式预算

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所提出的“财政是国家治理的基础，建立现代财政制度”，“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督……加强预算决算审查监督……落实税收法定”等基本表述，奠定了未来我国公共预算体系构建的指导思想，这也意味着现代意义的预算体系构建已纳入到国家治理的战略考量。自公共预算诞生以来，其专业性和技术性往往被认为是普通公民不可企及的，正因如此，预算科学与预算民主之间的矛盾也被认为是难以调和的（即使存在预算民主，也只能是专家们学者们之间的讨论）。但是，在当前参与式预算作为国家治理重要工具的创新实践中，预算民主与预算科学的严格界限已经开始松动，并呈现出互相融合、互相促进的发展趋势。因此，从国家治理现代化的视角，理性审察国家治理和参与式预算的逻辑关系，深入探讨参与式预算在国家治理现代化中的发展前景就具有重要的理论价值和现实意义。

1 从管理到治理：国家治理是一条公民参与的道路

从原有自上而下的管理到当前多重含义的治理，这不仅是对于国家认知理念的变化，更是国家实践模式的转型。1989年，世界银行首次运用了治理危机这一概念，随后，“治理”这一概念开始被运用到更加广泛的国家治理领域的研究中。所谓国家治理在一定意义上是指各种公共的或者非公共的（包含公民个体和社会组织）个体和组织，对公共生活的管理及其涉及到的诸多方式的总和［1］。换言之，国家的或者政府的越来越多的事务，开始由非政府组织参与并治理着［2］。联合国发展计划署（1995）强调国家治理是“基于法律规则和正义、平等的高效系统”，并且“赋权于人民，使其成为整个过程的支配者”。罗茨（R.Rhooles）则从行政学的角度概括了治理的基本含义：善治、最低限度的国家、新公共管理、运营治理或者公司治理、社会控制、社会自治，同时他也认为“治理意味着一种全新的统治，意味着以新的方式统治社会，也意味着社会应该承担政府管不起来的职能”。至于“国家治理现代化”可以被界定为从传统国家向现代国家转变过程，其特征体现为民主化、法治化、文明化和科学化的水平［3］。由此可见，治理已经不是单方面的行使权力、提供服务、实施管制，而是政府与市场、社会和公民之间的良性互动。尽管不同机构和专家的观点不一样，但基本认可治理的能力不在于权力而在于运用新的工具来进行引导，或者说，国家治理应该是不同成员就共同利益问题解决所进行的参与性抉择。在综合借鉴上述专家的学术观点后，本文有理由认为国家治理是一条公民和公民社会参与的道路，并且包含如下三个层面的具体内涵。

1.1 公民社会是国家治理的现实基础

传统的政治和行政理念，以及新公共管理对公共行政理论的主导地位的长期占据，致使对公民角色的认知产生了局限性，仅仅是把公民定位于选择政治领导的投票人或者购买公共产品的消费者，公民意愿表达不能充分体现，公民参与被限制在了公共事务管理之外。但是，新公共治理理论认为，“公民治理是公民社会对国家和社会公共事物的合作治理模式”。珍妮特· V·登哈特和罗伯特·B·登哈特在《新公共服务——服务，而不是掌舵》中强调了只有将广泛的公民治理作为基础才能实现公民权以及追求公共利益的可能，只有公民充分参与治理才能够使政治效果达到最佳，增强政府的合法性，从而可以实现民主目标。对于对公民社会的肯定，巴巴拉·卡洛尔（Barbara Carroll）等人也同样认为公民治理是对公共利益的体现并且对政府治理绩效具有积极意义。盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中指出，“与市场理念一样，公民社会的参与早己是行政改革的主题之一”。由此可见，来自公民社会的参与动力，是国家改革持续发展的源泉，如果离开公民社会的参与能力和参与激情，任何国家治理实践都会缺乏生命力。

1.2 公民参与下的善治共治是国家治理的价值追求

最近30年，善治共治已经成为全世界大多数国家的治理目标。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程”［4］。尽管学术界对善治标准的界定有很多不同理解，但是如下标准是被大家普遍认可的：合法性、透明性、责任性、回应性、法治性、有效性等六个方面。而这六个方面，也正是参与式预算得以展开的基石。毫无疑问参与式预算是最近30年最为成功的善治工具之一。共治是一块现代国家治理和现代预算国家构建不可缺少的基石，它实际上是对国家权力向社会回归的过程，即通过还政于民，实现政府与市场、社会和公民的良性互动和良好合作。正如学者托马斯所认为的，今天的公民已经越来越不能接受这一事实，即政府的公共决策为什么必须要由那些掌握权力的、标榜着代表公共利益的、但拒绝公民参与决策过程的少数精英制定［5］。另外，共治作为一种创新的分权治理模式，实际上是在现行分权治理模式中引入了基层公民参与的责任机制。由此可见，国家治理现代化离不开善治共治，善治共治也离不开公民社会对公共权力的制约。

1.3 公民参与下的协商民主是国家治理的实现手段

尽管当代学者在确定国家治理的标准时存在着很多分歧，但也有一个共同认可的标准，那就是“民主”。协商民主是对参与式民主的深化，相比较而言，更强调通过协商达到共识进而实现参与的合法性、公开性和责任性。1980年，毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中，首次在学术意义上使用了“协商民主”。在这篇文章中，毕塞特主要是从当时最流行的参与式民主视角提出协商民主，主张公民参与并以广泛的参与反对精英主义的泛滥。1987年，曼宁的《论合法性与政治协商》一文，被学界视为研究协商民主的开山之作。随后协商民主理论日益兴起，其核心观点是既肯定公民的参与，又尊重国家与社会的界限，力图通过完善民主程序来扩大参与。从这个角度而言，协商民主是对参与式民主的有效补充，协商民主的过程就是在国家治理中以参与和讨论为主的公意形成过程。总而言之，协商民主对于国家合法性和公民权利的规范，为国家治理在文化、利益多元化的社会环境下实现不同参与主体相互交流、理解，并进而促进国家治理现代化构建提供了重要的参照价值。

2 从源起到发展：参与式预算是一个国家治理的逻辑范畴

参与式预算于1989年起源于巴西的阿雷格里港市，随着实践的成功，其逐渐扩展到巴西其他城市。参与式预算是在巴西国家治理和公共预算实践中，展开的一场具有强大生命力的事关预算民主与科学的试验。

2.1 参与式预算是全球最佳国家治理实践之一

自1996年参与式预算在第二届联合国Habitat国际会议上，被评为全球最佳国家治理实践之一以来，参与式预算不仅在巴西国内获得了快速发展，还日益赢得了国际社会的广泛关注和普遍认可。至今，全世界至少有2000多个地区或者城市开始了此项改革实践。联合国认为，参与式预算是“人们对于全部或部分公共资源配置的决策制定或参与决策制定的机制”。国际行动援助组织认为，参与式预算是在预算编制、审议、执行，以及监督过程中的公民参与。学者Carol Ebdon以及Aimee L.Franklin综合King、Feltey、Susel、Berner、Miller和Evers等学者的研究，系统地得出参与式预算的五个基本因素：第一，决策知情权；第二，参与主体参与的积极性和能力；第三，公民社会的支持程度；第四，参与权力对影响预算决策的力度；第五，各参与主体或者组织之间是否形成已经改革的共识。美国学者Yves Zamboni则认为，任何公民，包含具有专业素养的学者、代表公权力的政客和普通公民，以及各种社会组织，都应该是这一预算改革实践的参与者和拥护者。由此可见，参与式预算其价值核心是通过预算参与实现公共预算的公共性、民主性、科学性和法治性。那么，参与式预算本身就是一个国家治理的范畴，参与式预算也一直在表述着这样一种理念：只有形成参与合力，国家治理才会更加有效。

2.2 参与式预算是我国地方政府治理的创新模式

我国各地的参与式预算实践是在全球国家治理创新的潮流下，所进行的“不约而同”“英雄所见略同”或者“殊途同归”的改革探索。近年来，参与式预算的试验和探索在焦作市、哈尔滨市、无锡市等基层地方逐渐兴起和发展，也在国内其他地区渐有萌芽，并呈现出蓬勃发展的趋势。浙江温岭市从人大监管的层面，实现人大代表的充权并吸纳公众和社会组织的参与，促使人大更好发挥监督作用，促使人大代表更加深入地参与政府预算的决策、执行和监督的过程。另外，焦作市、无锡市和哈尔滨市在预算编制层面引入公众直接参与的模式。这些实践地区的普遍做法是，借鉴国际经验推行“参与式预算”试验，通过预算信息公开、公民意见汇集、座谈旁听等形式，使公民参与到预算决策、执行和监督的过程。陈家刚、陈奕敏两位学者指出，参与式预算是我国地方政府进行治理改革的“大手笔”，参与式预算的兴起与发展“使直接民主与代议制民主能够有效结合，是公民直接参与决策的一种治理形式”［7］。

2.3 公共预算改革本身就是国家治理改革的突破口和主战场

公共预算转型在很大程度上引导着国家治理能力和体系的转型，通过对公共资金、公共资源（财富）的分配和使用，可以实现对公共生活的政治性的意图导向、目标安排和程序设计。公共预算的本质“是政治，而非单纯的技术问题，无论是哪一种类型的国家，都必须吸取财政资源并按一定的方式进行支出，一旦国家的财政制度发生改变，在很大程度上，国家的治理制度也会随之改变”［8］。也可以大胆地说，一个国家和地区的国家治理的水平、能力和潜力，在一定程度上就来自并取决于这个国家和地区的预算能力。恰如经济学家阿图·埃克斯坦的阐述，“如果你想了解联邦政府在过去的一年里都干了些什么，或者，在未来的一年里将要干些什么，那么，你只要看一下联邦预算就足够了……因为这是通过公共预算来规划在接下来的一年内或者数年内如何通过合理的收支安排，使得有限的资源得到最充分的利用，以达到效用最大化。”［9］正如著名预算学家爱伦·鲁宾所认为的：“公共预算政治性的一个重要方面就是预算的民主性和参与性”。那么，随着公共预算改革的不断深入，公民越来越注重预算参与权的实现，要求预算公开信息，追求预算话语权，关心自己及公共利益的实现，这本身就是国家治理转型和治理能力现代化的必然要求。

3 从理念到实践：参与式预算在国家治理现代化中的发展前景

通过分析各国参与式预算的实践案例，我们可以发现，参与式预算并不仅仅依赖于任何单一的制度程序，相反而是依赖了众多的方法、手段和制度，这是一个系统的协同治理的模式。那么如何从理念层面深入到实践层面去探讨参与式预算的发展前景，就具有重要的理论价值和现实意义。

3.1 参与式预算是蕴含政治民主的理念与实践

参与式预算不仅是财政预算问题，还是以公共预算改革呈现出来的民主政治问题，其打造了直接民主和间接民主的融合发展，为公民和公民社会主体地位的实现创建了平台。第一，在参与式预算中任何公民或者公民团体都可以直接讨论并对国家的公共预算决策进行监督和控制，甚至可以有权以直接投票的形式，决定与自己利益相关的公共预算方案，这本身就是国家治理现代化的最有效表达。第二，参与式预算将参与民主、协商民主和代议制民主等结合起来，由此带来的预算透明度和可问责性的提高，可以帮助减少政府无效率的行为以及限制裙带主义、庇荫和腐败等现象的发生，也为国家治理现代化保持有效性和合法性作出全面规范。第三，参与式预算不仅审议协商并决定着公共预算的走向，还监督着公共资金的执行过程。如果参与式预算实施正确，可以使政府能更好回应公民的需求和偏好，对分配公共资源和提供公共服务的绩效更加负责任。第四，参与式预算也通过为边缘化和被排斥的群体提供话语权以影响关系其切身利益的公共决策，增强了现代国家治理的包容性和可行性。从委托代理理论的层面上来讲，是授权者或委托方（即公民）主动监督被授权者或代理方（即政府）财政行为是否有效的直接路径，是公民权利的充分行使。由此看来，参与式预算的确是蕴含政治民主的理念与实践，并在实质上体现出“一个还政于民的过程”。

3.2 参与式预算是不同于新自由主义政策的一种成功实践

20世纪80年代，欧美主要发达国家在全球推销以华盛顿共识为核心的新自由主义政策——削减社会公共开支和社会福利。然而在巴西阿雷格里市以及其他国家的预算实践，可以发现通过参与式预算实践不仅不会消弱反而提升了公共产品和服务的质量，并在扭转两极分化、消除腐败方面具有十分重要的现实价值。正如美国《每月评论》的一篇评论所言“在全球化时代，不按照新自由主义的逻辑做事是很困难的……但是发源于巴西的参与式预算是世界上民众拥有参与经济决策可能的几个实例之一。按照新自由主义的逻辑，只有经济学家才能作出经济决策，但阿雷格里参与式预算确实是一个不断增强决策和政策的参与程度的典型实例”。尽管参与式预算还只是少数国家的尝试性探索，但是这种参与实践已经呈现出制度优势，并为大多数普通民众带来了分享发展利益的机会和条件。由此可见，参与式预算是不同于新自由主义政策的一种成功实践，是对西方某些国家兜售普世标准和模式的无声反击，这也说明国家治理没有统一的固定模式，只有适合国家发展的模式才是可行的。

3.3 参与式预算实践开辟了一种新型的国家治理模式

参与式预算为公民参与、协同治理、分权治理提供了路径和模式，“各种利益群体、中介机构、媒体、第三部门等方面的集思广益，可以弥补传统预算过程中的政府能力、经验方面的欠缺”［10］，对于完善国家治理和提升国家治理能力的现代化具有重要作用。公民参与公共预算的决策、执行和监督，对个体而言，可以维护自身的合法权利；对整个政治体系而言，可以有效避免和减少因为分配不均而带来的矛盾和冲突；对地区发展而言，可以改善部分弱势地区和弱势群体的生活状况和发展环境；对社会公平正义而言，可以有效促进公共资源分配的公平性；对政府而言，可以促使政府更加充分地了解公众的意愿和利益，进而形成政府与公民之间的良性互动，有效提高政府执政的合法性。

参与式预算在国家治理层面实质上属于一种分权化授权，其基本原理在于地方政府对社会公众移交部分决策权和职责，增强公民和社会组织在地区治理中的参与性，从而促使地方政府更加有效和负责任。参与式预算还包含了国家治理最重要的决策程序和机制，因为只有让公民和社会组织积极主动参与到公共财政预算的编制、审议、执行和监督的过程中去，才能实现“以社会制约公共权力、以社会监督公共权力”的国家治理生态环境。因此，参与式预算实践开辟了一种新型的国家治理模式，有助于政府部门加强责任意识和服务意识，提高政府运行的绩效；有助于将公民诉求和需要切实纳入到公共预算的考虑范围，提升政府的公信力；有助于整合各个参与主体的利益，实现政府运作的合力，进而实现政府合法性的提升。

3.4 参与式预算打造了公共预算实践的创新方式

参与式预算是公共预算改革的重要实现形式之一。参与式预算根据公共目标的重要性，通过确定公共资源和资金分配、使用和执行的优先顺序，将公共资源在相互竞争的公共需求之间进行有效分配，能够实现对公共资源使用效用的最大化和最优化。参与式预算提供了一种满足了普通公民参与公共预算活动、维护自身利益诉求的路径选择，是一种具有进步意义的预算改革实践［11］，不仅提高了公共预算资金分配的透明度，而且提高了对公共预算执行和监督的有效性。在国外一些国家参与式预算实践中，预算资金分配通过协商而确定，可以有效提高预算资金的透明度。可以说，参与式预算为公共预算的实现打造了一种新方式，为公民和公民社会提供了一个表达利益诉求和个人偏好的机会，也为公民和公民社会提供一个监督公共资金使用的最佳渠道。

4 结语

在世界范围内广泛兴起和发展的参与式预算实践，用饱满的参与激情、严格的程序设计和精良的策略方式，非常有效地思考并探索性地对公共产品优先权的取舍，以及公众偏好的显示、转换、集合和统一等问题作出了回答。参与式预算不仅是公共预算方法和技术的创新，更是国家治理理念的创新和国家治理现代化的重要组成部分。可见，对于参与式预算治理逻辑及其发展前景的研究思考，不仅有助于促进参与式预算和公共预算体系的发展完善，也有助于推动国家治理体系的现代化进程。

［1］ROBERT KEOHANE，JOSEPH NYE.Introduction in Joseph Nye and John Donahue ed：Governance inGlobalizingWorld［M］.Washington：Brookings Institution Press，2000：12.

［2］詹姆斯N·罗西瑙.没有政府的治理［M］.张胜军，刘小林，等译.南昌：江西人民出版社，2001：14.

［3］何增科.怎么理解国家治理及其现代化［J］.时事报告，2014（01）：16.

［4］俞可平.治理与善治［M］.北京：中国社会科学文献出版社，2000：8.

［5］约翰·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能和新策略［M］.孙柏英，等译.北京：中国人民大学出版社，2005：1.

［6］马海涛，刘斌.参与式预算：国家治理和公共财政建设的“参与”之路［J］.探索，2016：03.

［7］陈家刚，陈奕敏.地方治理中的参与式预算［J］.公共管理学报，2007（07）：56.

［8］陈家刚.参与式预算的理论与实践［J］.经济社会体制比较，2007（02）：26.

［9］林敏，余丽生.参与式预算影响地方公共支出结构的实证研究［J］.财贸经济，2011（08）：26-32.

［10］张丽欣.善治下的公民参与公共预算之问题研究［D］.石家庄：河北经贸大学，2011.

［11］王绍光，马骏.走向“预算国家”：财政转型与国家建设［J］.公共行政评论，2008（01）：36.

责任编辑 李利克

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.08.027

D 630；F812.3

A

1004-0544（2017）08-0143-05

中国博士后科学基金资助项目（2017M61165517）。

刘斌（1982－），男，山东沂水人，经济学博士，中央财经大学财税学院博士后流动站研究人员，副教授；泰山学院特聘教授。