以珊溪模式看库区农民转产转业持续发展

李宝值，朱奇彪，胡利泉，米松华，黄河啸，杨良山

(浙江省农业科学院 农村发展研究所，浙江 杭州 310021)

以珊溪模式看库区农民转产转业持续发展

李宝值，朱奇彪*，胡利泉，米松华，黄河啸，杨良山

(浙江省农业科学院 农村发展研究所，浙江 杭州 310021)

按照实践回顾—绩效评估—发展对策的基本思路，从污染管制和产业扶持2个角度梳理总结了珊溪库区农民转产转业的工作实践；基于实地调研与问卷调查，统计分析了转产转业的经济绩效与主观评价；最后针对目标导向与问题导向，提出以发展高效生态农业为主干、以强化职业农民培育和推进城乡统筹发展为两翼的整体发展框架，为珊溪及其他库区持续健康发展提供决策参考与经验借鉴。

珊溪库区； 农民； 转产转业

1 珊溪库区简介

珊溪水利枢纽水源地是浙江省供水受益人数最多、规模最大的大型集中式饮用水水库，被誉为温州人民的“大水缸”。珊溪水利枢纽库区总集水面积2 302 km2(约占全市国土面积20%)，供水范围涉及温州市区、瑞安、平阳、苍南、洞头、文成等8个县(市、区)500多万人口，占温州市水库供水人口的70%，占浙江省水库供水人口的20%以上。

珊溪水利枢纽工程位于浙江省温州市境内飞云江干流中游河段，坝址距温州市117 km，由珊溪水库工程和赵山渡引水工程2部分组成。工程按五百年一遇(0.2%)洪水设计，可能最大洪水校核，大坝地震设防烈度为Ⅶ度。珊溪水库坝型为钢筋砼面板堆石坝，坝顶长448 m，宽10 m，坝顶高程156.8 m，最大坝高132.5 m。5孔泄洪闸的溢流堰，最大泄流量12 858.4 m3·s-1。总库容18.24亿m3，正常库容12.9亿m3，防洪库容2.12亿m3，正常水位142 m。工程主要以灌溉和供水为主，兼有发电、防洪以及改善下游滨海平原河网水质等综合效益。1997年11月截流并开工建设，2000年5月水库下闸蓄水，2000年6月底首台机组发电，2001年底建设完工。至今累计完成发电量约55亿kW·h；总供水量约40亿m3，其中城镇供水26亿m3，生态用水14亿m3。

2 珊溪库区农民转产转业实践回顾

为认真贯彻落实浙江省委省政府关于“五水共治”的总体部署，推进温州市美丽浙南水乡建设，完善珊溪水源保护长效管理机制，促进库区群众增收致富和社会和谐发展，温州市在库区农民转产转业帮扶方面进行了大量扎实而有成效的实践探索。基于环境友好和转业增收双重目标，库区农民转产转业帮扶工作重点围绕污染管制和产业扶持展开。在污染管制方面，通过实施污染整治和环境监管，既治理存量污染，又限制增量污染，既保障生态环境健康，又倒逼产业转型升级。在产业扶持方面，通过资金、技术及人力资本培育等方面的政策支持，实现从“一次性输血”补偿模式到“持续性造血”发展模式的升级。

2.1 污染管治实践

珊溪库区的污染管治主要包括污染整治和环境监管2个方面。

2.1.1 加强污染整治

推进生活污水治理工程建设。对人口较集中的中心村，采用先进工艺对污水进行深度处理，使出水水质达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB 18918—2002)1级A标准。库区政府按照“厂网并举、管网先行”的原则，同步推进污水处理厂的支管网和入户管网建设，提高污水收集率。

大力推进畜禽养殖污染治理工程建设。科学划分禁养区和限养区，禁养区全面取缔畜禽养殖。限养区禁止新建、扩建畜禽养殖场，现有养殖场一律不得突破核定的养殖规模，对于超规模养殖的从严查处。同时，限养区建立“一户一册”养殖档案，全面推行畜禽养殖排污许可证和养殖准养证“两证”制度。

加强种植业面源控制，防止化肥、农药污染。农业部门牵头负责开展库区种植业测土配方施肥研究，设立测土配方施肥指导站，推行测土配方和减量增效技术，指导种植户科学合理施肥。引导和鼓励农民使用生物农药或高效、低毒、低残留农药，推广病虫草害综合防治、生物防治和精准施药等技术，减少化肥、农药污染。

推进主要支流生态保护与修复工程建设。在水库主要支流、河口、水岸带，积极推广建设生态湿地系统、人工浮岛和生态河道，种植浮水、挺水、沉水植物，加快营造水生植物带。在主要支流重点河段实施生态河道工程，促进水生态环境改善。

2.1.2 健全环境监管机制

在上述污染整治的基础上，珊溪库区进一步健全环境监管机制，防止畜禽养殖反弹，巩固来之不易的整治成果。一是落实以属地为主的常态化联合执法体制。库区政府通过组建县级属地联合执法办公室，抽调整合县级相关部门执法人员，建立县级属地联合执法队伍，负责辖区水域和一二级水源保护区的日常执法工作，库周乡镇水源保护巡查队伍配合开展联合执法行动；二是完善水源地畜禽养殖污染监管机制。一方面，建立健全日常巡查机制。日常巡查每周不少于1次，对已拆除的原养殖较集中的村居以及群众举报反映有违法违章养殖行为的区域集中力量重点巡查。另一方面，完善巡查考核机制。畜禽养殖污染整治长效管理列入对库区政府的考绩内容，市、县珊管办要加强对巡查工作的监督检查，实行“一月一督查，一季一通报”，考核结果与市级拨付的巡查经费相挂钩；三是推进水质自动在线监测和预警应急体系工程建设。在库区关键部位新增建设3处自动在线监测点，在主要支流建设生态浮标11处，在黄坦坑和峃作口溪建设藻类生命观测系统2套，同步建设水质自动在线监测系统远程控制中心，提高水质监测和水污染应急处置能力。

2.2 产业扶持实践

2.2.1 明确各部门分工职责，发挥项目带动作用

根据水源保护阶段性、重点性任务，参照特扶资金管理办法，由库区政府组织编制年度转产转业项目扶持计划，并负责申报工作，经市里组织审核后下达实施。市县二级有关部门要按照分类管理、分级审批的原则，加大转产转业项目扶持力度，放宽注册门槛，开通办证绿色通道，积极实行窗口“一站式”服务。

2.2.2 提高资金扶持力度，完善市级生态补偿机制

除了珊溪水源保护资金切块使用的转产转业专项扶持资金外，库区生态补偿专项资金、各部门设立的专项发展资金、上级专项扶持补助资金(包括特扶资金)等均应优先和倾斜用于转产转业的扶持。尽量降低已有扶持政策的享受条件和门槛，提高补助标准。同时，按照谁受益谁补偿、谁排污谁付费的要求，建立与污染物排放总量、出境入库水水质、生态公益森林质量挂钩的财政奖惩机制。按照一定比例，逐年提高市级生态补偿的资金额度，主要用于珊溪库区转产转业帮扶，各供水受益区根据财力情况共同出资补偿。

2.2.3 强化用地支持力度，加快土地流转

一方面，库区政府适当提高了库区转产转业项目和示范性项目的用地比例，支持农户利用存量集体建设用地实施转产转业。通过落实“城乡挂钩、指标周转”政策，确保拆旧地块复垦和建新地块利用，保障转产转业项目建设用地。在保证农用地性质不变的情况下，支持农民在自己承包的果园、水面、林地开发转产转业项目，利用自己的民居、庭院等开展经营；另一方面，大力推进水源地人口统筹集聚后森林资源和农用地流转经营。同步解决集聚农民的“地改”问题，坚持“公开、公平、公正”和“依法、自愿、有偿”的流转原则，强力推进农用地的规模流转，加快推进以“均利均股”为主要形式的林权改革。

2.2.4 鼓励绿色集聚发展，构建生态产业体系

在绿色农业方面，培育扶持对象成为转业大户、家庭农场和农业专业合作社、农业龙头企业等新型主体，鼓励发展库区优势特色农业生态产业；在绿色工业方面，扶持发展农产品生态加工业，做大做强农业品牌。鼓励扶持对象发展无污染来料加工业，支持建设规模化来料加工园区、来料加工一条街。在绿色服务业方面，大力发展观光采摘型、山水休闲度假和养老疗养地、农事民俗体验型农业，形成生态产业链带动转产转业项目发展，盘活农民土地、林地等财产价值，吸纳扶持对象及其他富余劳动力就业。

2.2.5 建立健全资金筹集机制，强化金融支持力度

首先，建立以水养水与市场运作的融资办法。坚持“谁受益、谁分担，谁用水、谁出钱，用好水、多花钱”的以水养水政策导向，适度提高水价中的水源保护费，以市公用事业投资集团有限公司为业主，以水源保护费收益权和整合后的财政专项资金作为质押，进行长期贷款融资，确保珊溪水利枢纽水源地人口统筹集聚和水源保护工程建设资金足额到位；其次，积极争取国家开发银行、农业发展银行对水源工程建设中长期政策性信贷支持，鼓励其他金融机构增加水源保护的信贷支持，并与金融机构贷款业绩考核挂钩；再次，强化金融支持。鼓励和引导金融机构加大服务，创新产品，同时充分发挥政府专项资金的杠杆导向作用，吸引社会资金联合创建转产转业专项基金。

3 转产转业绩效评估

围绕研究主题，本课题组在2014年9月期间先后对文成、泰顺及瑞安等地各级部门的主要负责人进行实地访谈。此外，本课题根据研究需要，设计了调查问卷《温州库区转产转业情况及政策需求调查》，并采用随机抽样的方法在库区进行数据采集。此次调研共发放问卷200份，回收有效问卷173份。

3.1 年龄情况

从图1可知，库区农民年龄分布呈右偏形态，表明整体年龄偏高。抽样所得主要集中于41～60岁区间，共占比64%。60岁以上的老龄劳动力所占比高于30岁以下劳动力所占比。这意味着农业劳动力需要进一步提高技术和管理方面的人力资本来弥补由于年龄过大而导致的劳动时间和劳动强度的下降。同时，应当进一步提高农业生产性服务的组织化水平。

图1 库区农民年龄分布

3.2 受教育程度

从图2可知，库区农民的受教育程度集中于初中和小学，分别占比39.5%和31.8%，说明库区农民的教育人力资本仍需提高，特别是在浙江省不断推动经济产业转型升级以及全力建设高效生态农业的现实背景下。但这并不意味着仅侧重对库区农民的文凭教育，而应结合库区农民的实际生产需要，予以生产技术、经营管理及市场分析方面的人力资本培育。

图2 库区农民受教育程度分布

3.3 产业信息

从图3可知，库区农民转产转业前主要从事养殖业，占比52.1%；其次是种植业，占比40.2%，这说明库区农业的产业形态仍属初级阶段。产业中的生产比重过高，而加工和服务业比重较小。在大农业概念下，农业逐渐走向包括一、二、三产业在内的“六产”农业，这不仅可通过延伸产业链有效提高农民收入，也是实现高效生态农业的必经之路。

图3 转产转业前从事产业分布

从图4可知，在转产转业后，库区农户从事的产业发生了明显变化。最主要的变化体现为养殖业比例大幅下降，从52.1%降至17.9%。同时，其他产业有所增加，特别是种植业比例增加最为显著，从40.2%增至56.1%。这既展示出转产转业工作初见成效，有效控制了对环境威胁较大的养殖业，也显示加工和服务业后续产业发展的空间。

图4 转产转业后从事产业分布

3.4 收入情况

从图5可知，转产转业前库区农户收入呈左偏态势。人数最多的收入区间是3 万～5万元，占比29%。其次是1 万～3万元，占比22%。

图5 转产转业前家庭年收入分布

由图6可知，转产转业后库区农户的收入有所提升，集中表现为低收入群体比例的下降与高收入比例的增长。收入1万元以下的从4%降至3%，收入在1万～3万元的从22%降至20%，收入3万～5万元的从29%升至30%，5 万～10万元的从19%升至22%，10万～15万元的从11%升至12%。由此说明，转产转业具有收入促进效应，特别是对于全面建成小康社会攻坚阶段中的扶贫开发机制创新具有重要启示意义。

图6 转产转业后家庭年收入分布

3.5 政策评价

由图7可知，被农民认为最有用的前3位分别是资金借贷、技术服务和培训，分别占比31.9%、13.2%和13.2%。这说明库区转产转业配套政策中的资金和技术扶持政策起到积极效果，有效促进了库区农民进行转产转业。

图7 被农民认为最有用的转产转业配套政策

3.6 政策诉求

由图8可知，库区农民在获得有效政策扶持的同时，也反映出一些政策诉求。从集中度来看，前3位分别是技术方面、信贷方面和销售渠道。这表明资金和技术是农民转产转业过程中最主要的2个要素。此外，库区农民在转产转业后不仅需要在生产环节中的扶持，也需要在销售环节获得帮助。

图8 农民在转产转业中面临的主要问题

4 对策建议

珊溪模式在取得显著成绩的同时，也在持续健康发展方面面临潜在挑战。一是转业观念有待进步。传统思维中的重安逸、轻改变等观念根深蒂固。二是产业发展有待深化。现有组织化与规模化较低，基础设施不够健全。三是政策扶持有待完善。资金可用性、普惠性与持续性较弱。四是转业能力有待提高。生产技术与市场需求对接错位，职业技能与营销能力不足。为此，珊溪库区转产转业的持续发展必须基于产业富民和环境保护的目标导向和问题导向。必须牢牢把握中共十八大提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，辩证处理水源地发展和保护的关系，紧紧围绕“绿水青山就是金山银山”的发展思路，通过提质增效，转型发展，主动适应与经济发展相匹配的消费新需求与新趋势。

4.1 发展高效生态农业

在珊溪库区转产转业过程中，发展高效生态农业既有必要也有条件，是对农业供给侧改革的生动实践，从而兼顾消减过剩和污染产能与对接消费新需求。其核心是基于种养结合的“循环化”，基于“二连三进四”的“融合化”，基于自然传统的“绿色化”。为此，应进一步依托禀赋资源的比较优势，凭借模仿借鉴的后发优势，搭乘改革红利的政策优势，通过发展高效生态农业，深入落实“三大导向”，即富民导向、生态导向、市场导向，着重发挥“四大功能”，即产业经济功能、生态平衡功能、生活体验功能、辐射示范功能，全力打造“五大内涵”，即生态绿色农业、高效科技农业、特色品牌农业、休闲观光农业、景观创意农业。同时，必须牢牢把握新型农业经营体系构建的主线，实现产业体系创新、组织体系创新、经营体系创新。

4.2 强化职业农民培育

可持续发展迫切需要解决农民素质跟不上的问题，迫切需要解决现代农业后继乏人的问题，迫切需要解决造就一大批现代农业经营主体的问题。应对和解决这些问题的核心是要创新职业农民培育机制，着力培育一支懂经营、会管理，能将跨界理念和农业新型业态用活的、高素质的、稳定的和可持续性的现代农业生产经营队伍。新型职业农民培育是一项跨行业、跨部门、涉及众多相关影响因素的系统工程。为此，必须基于主体融合、模式融合及功能融合的多元融合创新发展思路，以此发挥主体协调优势、模式整合优势及功能复合优势，构建多方主体共赢、多种模式互补、多项功能并举的新型职业农民培育机制。主要有六大抓手。一是以量化为依据，在职业农民认定标准上创工具；二是以分工为线索，在职业农民培育对象上凝特色；三是以整合为契机，在职业农民组织模式上聚力量；四是以培训为基础，在职业农民教育方式上拓渠道；五是以服务为抓手，在职业农民管理体制上树规范；六是以帮扶为支撑，在职业农民激励体系上建载体。

4.3 突破主体自身约束，改善外部制度环境

必须跳出转产转业谈转产转业，从统筹城乡发展的角度提出促进库区农民转产转业的发展路径。尤其应以制度创新为视角，破除以农村居民身份权益和财产权益为核心的城乡分割体制。一是统筹城乡规划布局，形成整体优化的区划体系。要充分整合并统一区内各部门的发展规划，尽早实现多规合一，形成一个在乡镇层面上的总体村庄建设规划。二是统筹城乡产业发展，形成三产协调的产业体系。要加快形成以循环农业为基础，以休闲和绿色农业为核心的多功能农业。三是统筹城乡创业就业，形成共创共富的就业体系。要以实现城乡劳动力平等就业充分就业稳定就业为目标，建立和完善城乡一体的就业指导、服务和信息管理体制。四是统筹城乡公共服务，形成均等均质的服务体系。进一步扩大公共服务覆盖范围、提升公共服务水平，促进公共服务从城乡二元向城乡一体转变。五是统筹城乡资源配置，形成开放有序的市场体系。要建立城乡开放、统一有序的要素市场，促进城乡资源要素的合理流动。

5 小结

珊溪库区的农民转产转业工作扎实基于产业富民和环境保护的目标导向，辩证处理了水源地发展和保护的关系。珊溪模式紧紧围绕着“绿水青山就是金山银山”的发展思路，打造了通过环境保护实现产业富民，通过产业富民带动环境保护的双赢模式。由此形成了生态循环农业、体验型农业、养生型农业、网络信息化旅游等具有地方特色的新型业态，推动珊溪库区从“大水缸”到“大花园、大乐园、大观园”的转型升级。百尺竿头更进一步，通过“主干+双翼”型的整体发展框架，即以发展高效生态农业为主干，以强化职业农民培育和推进城乡统筹发展为两翼，助力库区转产转业事业展翅高飞，再上层楼。

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(责任编辑：张瑞麟)

2016-12-16

温州市科技局(2014R18B77C01)

李宝值(1987—)，男，黑龙江人，助理研究员，研究方向为农村人力资源开发与农民教育培训，E-mail:408423258@qq.com。

朱奇彪(1966—)，男，浙江诸暨人，研究员，从事农村人力资源开发与农民教育培训工作，E-mail:zhuqb123@126.com。

10.16178/j.issn.0528-9017.20170251

TU984

A

0528-9017(2017)02-0353-05

文献著录格式：李宝值，朱奇彪，胡利泉，等. 以珊溪模式看库区农民转产转业持续发展[J].浙江农业科学，2017，58(2)：353-358.