防腐视角下官员个人有关事项报告制度的法理基础

□黄金桥

防腐视角下官员个人有关事项报告制度的法理基础

□黄金桥

（中共湖北省委党校 政法部，湖北 武汉 430022）

全面从严治党是加强党的建设、保持党的先进性纯洁性及夯实党的执政地位的重要战略。全面从严治党重在从严治吏。在我国，通过执政党党内法规建立、完善和实施的领导干部报告个人有关事项制度，是全面从严治党和从严治吏的集中体现。在反腐倡廉建设的长期实践中，我国官员个人有关事项报告制度从无到有、从粗到细，并不断完善，党的十八大后其实施力度不断加大，立法目的得以较为充分地实现。从法理上看，该项制度蕴含着克减官员隐私和满足公众知情、彰显预防和治本理念、考验官员诚信和激励自证清白、排除合理怀疑和监督制约权力等丰富的防腐治腐法治精神。

从严治吏；个人事项报告；自证清白；预防腐败

全面从严治党关键在于从严治吏。在我国，通过党内法规建立和实施官员个人有关事项报告制度，是从严治吏的集中体现，是中国国情党情的客观反映，也是管党治党的现实选择，其对于推进党风廉洁建设和源头治腐，意义重大。党的十八大后，在全面从严治党背景下，以2017年2月修订后施行的《领导干部报告个人有关事项规定》为主干的官员个人事项报告制度的执行力度逐渐增大，愈益彰显其作为终端反腐利器的制度生命力。仅以2017年1月至7月6日被“双开”的10多名中管干部为例，就有蔡希有、王银成、杨崇勇、周春雨、李文科、陈树隆、李云峰、李嘉、张文雄、夏兴华等10人，在被查处后发现都存在“不按规定报告个人有关事项”等问题［1］。

十八大后，习近平总书记要求必须加强对领导干部个人有关事项报告的核查。他在中央政治局常委会审议 《关于2013年上半年中央巡视组巡视情况的综合报告》时指出：“巡视对领导干部报告个人有关事项也进行了抽查核实。以前报告了，核查不够；核查了，处理不够，发现问题也不纠正。对这个事情要有紧迫感，群众对此有期望、有要求，不抓紧研究，就与群众要求不适应。从这次抽查情况看，多数填报不完整，那填报还有什么用？出台的制度要可行，抽查要有一定比例，查出的问题要纠正，必须有个严肃的说法。”［2］2017年2月初 《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》的出台，就是落实习总书记要求的制度化措施。可以相信，这项制度对治国理政、从严治吏和反腐倡廉等将发挥越来越重要的作用，因为其中蕴含着极其丰富的施政思想和反腐价值。总体而论，官员个人有关事项报告制度蕴含着克减官员隐私、彰显预防和治本理念、考验官员诚信、排除合理怀疑等极其丰富的反腐倡廉思想价值和法理精神。

1 克减官员隐私，满足公众知情

官员个人事项报告制度在我国推行的效果一度很不理想，原因之一是受到来自一些官员的曲解、反感、质疑甚至抵制。多年前，我国南方某省曾有个别官员在回应“官员必须公开财产”问题时，公开辩解道：“为什么老百姓不公开财产?”还有的人认为，“官员也有自己的隐私权，就像医生治病，病人的病例是隐私，需要保护。官员也是人，也有隐私；官员是公仆，不是老百姓的奴隶。”［3］这种看法在官员群体中有一定的代表性，他们认为要求官员报告或公开个人事项，就是侵犯了他们的隐私权。殊不知，这项制度的本旨之一，就是限制官员个人的隐私权，从而满足公众对官员涉及公共利益的个人相关事项的知情权。

隐私权和知情权两个概念均源自美国。1890年，两位美国学者布兰蒂斯和沃伦在哈佛大学《法学评论》上发表了一篇题为《隐私权》的文章，在该文中首次使用了“隐私权”一词。此后，隐私权被各国立法确认为个人的一项重要权利：宪法中的基本人格权或民法中的具体人格权。民法中的隐私权，是指自然人享有与公共利益无关的私生活信息和秘密依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、收集、利用和公开的一种人格权。我国2010年7月施行的《侵权责任法》第2条列举的“民事权益”范围中，包括了“隐私权”。“知情权”是美国记者肯特·库柏在1945年的一次演讲中首次提出，目前已经成为各国公法和私法制度上的一个常用语。在公法领域，知情权是指公民、法人或其他组织依法享有的知悉和了解国家或政府公共事务信息的权利，而政府则负有相应的公开义务，以满足公众的知情权 （知政权）。

在现代法治国家，官员个人的隐私权和公众的知情权都应该依法保护。但是，在国家的政治生活及社会治理中，二者又是此消彼长的关系，发生冲突是必然的。这种冲突的实质，是官员隐私权所主张的私人隐私利益与公众知情权所表征的公共利益的冲突。此时，适用公共利益优先于个人或私人利益的法则具有正当性，因而官员的隐私权必然受到限制或克减。因为，官员手握公权，其公务行为掌控公共信息，支配公共资源，左右公共活动，影响社会公共利益。为优先保护公共利益，官员虽然没有义务公开个人全部隐私，但是必须公开其与社会公共利益有关的个人隐私部分，如官员个人及家庭财产信息、家庭成员的经商信息等，这些信息不仅是官员个人的事务，而且还与其可否、能否、应否担任公职有关，与其能否公正无私地履行公职等问题有关，是公共利益的一部分，成为公众知情权或知政权的对象。恩格斯曾经指出：个人隐私一般应受到保护，但当个人私事甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义的私事，而属于政治的一部分，它不受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报导不可回避的内容［4］。所以，官员隐私的保护范围随着他们的社会知名度及影响力的提高而缩小。流行于西方的“高官无隐私”一语，就是合理限制官员个人隐私权的一种极端的表述。

实际上，就我国目前制度的实施力度而言，官员个人事项的报告信息只是严格掌握在报告者所属组织或单位，尚处于保密状态，并没有公开，所以根本谈不上侵犯官员个人隐私权的问题。不过，随着现代政治文明和民主政治的发展，人民群众参与政治更加频繁，公众知情权的政治属性及社会公共利益价值取向会越来越明显，为了防止官员通过非正当途径增加个人财产，官员有义务披露与公共利益有关的个人信息。现代社会，包括官员在内的社会公众人物的隐私权，由于受到一定程度的限制，反而比普通公民享有的隐私权范围更小，这也是一切为官从政者必须付出的代价。从这个意义上讲，官员个人事项报告制度集中体现了限制权力和保护权利的法治精神。

2 彰显预防理念，突出治本价值

官员财产申报制度作为预防腐败发生的有效手段，“源头治腐”和治本取向作为这个制度的“应然”价值，一直受到各国青睐。《领导干部报告个人有关事项规定》第1条规定的立法目的，是“为贯彻全面从严治党要求，加强对领导干部的管理和监督，促进领导干部遵纪守规、廉洁从政。”这种一以贯之的立法目标表明，官员按照规定向组织报告个人有关事项，是一种双向的互动关系：官员所属组织进行管理、监督与官员接受管理、监督的关系。这就意味着，我国官员个人事项报告制度也有预防腐败的期许，即如果官员自觉接受管理和监督，或者组织上的管理到位和监督及时，是能够促进官员廉洁从政、发挥反腐治本作用的。

当然，目前我国官员个人事项报告制度预防腐败的作用尚未充分发挥出来，亟待加强。这可以从我国一个司空见惯的“实然”现象得以说明：极少腐败案件是在官员报告个人事项这一环节得到发现并查处的。在多年来腐败高发多发的严峻态势下，我国每年全国各地都会查处大量的腐败案件，其中大案要案占很高的比重。但是，无论是纪检监察机关查办的党员领导干部违纪腐败案件，还是检察机关查处的公职人员腐败犯罪案件，几乎都是腐败问题发生和暴露后的事后查处和惩处，鲜有是在官员报告个人有关事项时通过核查等环节发现的。也就是说，迄今为止，那些事后被查处的涉案钱物数额惊人的大小腐败分子，几乎无一例外都是按照规定曾经报告过个人有关事项的，而且都得以顺利过关。这就很直接地表明，一些事实上已经腐败的官员成功地逃避了这个制度关卡，他们每次的报告都能蒙混过关，某些人最终落马是种种其他原因导致的，而不是在报告个人事项时因拒不报告、报告不实或报告后经过核查而被发现。久而久之，少数官员的狡诈和组织上的放任导致这个制度没有得到真正执行，空有其名，失去了其作为反腐治本机制而存在的应有威力，成为一些官员心目中的“稻草人”和“纸老虎”，形成了制度上的“破窗效应”。因此，有必要突出官员个人事项报告制度的功能定位，凸显其特质和个性，有必要将它与其他党内法规制度如 《廉洁自律准则》《纪律处分条例》《党内监督条例》《问责条例》《巡视工作条例》等区别开来，即强化这个制度预防官员腐败的目标定位，并且有必要直截了当、明白无误地将这一目标写进制度文本之中，彰显其独特的预防腐败功能［5］。

官员个人事项报告制度的预防功能和治本价值是融合统一的，是这个制度的“应然”。制度沦为“稻草人”的现象，值得我们深刻反思，需要我们正视这个制度的“应然”价值和在我国的“实然”体现，以及“实然”和“应然”之间的差距，我们的目标就是缩小二者的距离，使“实然”现实不断接近于“应然”境界。这就要求我们必须注意两点：及时完善这个制度和重视执行效果。这个制度执行得好，既能够发现已有的腐败，也能够遏制官员的贪腐念头，从源头上预防腐败。否则，这一在国外反腐实践中反复证明的“终端反腐”利器，在我国反而失灵了，只能说明我们还缺乏完善及执行这个制度的诚意和决心，背离我们旗帜鲜明的反腐立场。

3 考验官员诚信，激励自证清白

古今中外，普罗大众和政治规则都要求官员必须具备很高的职业操守、从政修养和政治品德等各种综合素质即“官德”。而在构成官德的诸多要素中，诚信应是最必不可少的要素。诚信是官员修身律己之根、为官从政之本，官风政风引领民风，一个官风不正、政风不清、官员缺乏诚信的社会，是十分可怕的。

在实现中华民族伟大复兴的进程中，我国的党员领导干部必须忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于党纪国法、忠于职守，必须光明磊落、襟怀坦白、表里如一、言行一致。对领导干部“三严三实”的要求中，有一个就是“做人要实”，这里的“实”是指忠实、老实、踏实、真实。新时期好干部标准中有“忠诚干净担当”三个方面，其中之一就是“忠诚”，忠诚是领导干部的根本操守，每个领导干部都要把诚实守信作为立言立德的起码要求。官员是党和政府的“形象代言人”，官员讲诚信，不仅仅是个人的私事，而是代表着党和政府的形象，代表着党和政府在群众面前的公信力。官员如果丧德失信，就会使党、国家和政府的事业陷入“塔西佗陷阱”。习近平总书记在十八届中纪委六次全会上指出：“我说过‘两面人’的问题，大量案件表明，党内有一些人在这方面问题很突出。有的修身不真修、信仰不真信，很会伪装，喜欢表演作秀，表里不一、欺上瞒下，说一套、做一套，台上一套、台下一套，当面一套、背后一套，手腕高得很；有的公开场合要党员、干部坚定理想信念，背地里自己不敬苍生敬鬼神，笃信风水、迷信‘大师’；有的口头上表态坚定不移反腐败，背地里对涉及领导干部的问题线索不追问、不报告；有的张口‘廉洁’、闭口‘清正’，私底下却疯狂敛财。这种口是心非的‘两面人’，对党和人民事业危害很大，必须及时把他们辨别出来、清除出去。”［6］上述官场中的“两面人”现象，严重损害了党和政府的形象，“两面人”就是典型的失德背信弃义者。

官员是否诚信，必须通过政治生活中一些具体的事例来验证。官员个人事项报告制度的施行，对官员的个人诚信绝对是一个现实而严峻的考验。验证官员在制度面前是否诚信，不是听他们信誓旦旦和天花乱坠的表白，而是让他们以对制度的敬畏之心，用实际行动来证明自己的诚信。换言之，如果官员能够依法自觉如实地报告个人事项，他们就是诚信的；反之，则违背诚信。现实表明，总有一些官员在个人事项报告问题上，过不了诚信这一关。十八大后，在各级纪检监察机关查处的党员领导干部违纪案件公开通报中，屡屡出现“违反组织纪律，不按规定如实报告个人有关事项”或“不按规定报告个人有关事项”的事例。这说明目前一些官员的失信问题是很严重的。

不仅如此，官员个人事项报告制度除了能够考验官员是否诚信外，还具有另外一项功效：给官员一个自证清白、自我保护的机会。官员清正、政府清廉、政治清明是取信于民的基础，诚信是官员职务行为的护身符和通行证，虽然公众不能以小人之心度君子之腹，不能妄言“谁不愿公示财产，谁一定就是贪官或者坏人”。但是，社会经验法则表明，一个具有诚信品格、理性思维甚至基本生活常识的官员，一旦面临诚信的质疑或者诚信危机，总会是乐于积极自证清白的，应该没有任何理由不报告或者不如实报告个人相关事项。易言之，官员如实报告个人事项，不仅履行了自己接受组织管理和监督的义务，还消解了质疑，增强了民众的信任和信赖，让他们相信官员是清白干净的，有利于增进官民互信。

4 排除合理怀疑，自觉接受监督

任何制度都蕴含着一定的理念价值、文化基因甚至人性预设。2015年10月中旬，中共中央政治局会议在审议通过修订的 《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》时认为，新修订的《准则》紧扣廉洁自律主题，重申党的理想信念宗旨、优良传统作风，坚持正面倡导、重在立德；新修订的《条例》开列负面清单，重在立规，划出了党组织和党员不可触碰的底线。官员个人有关事项报告制度同样渗透了某种理念。人们会问，为什么近现代人类社会治国理政的实践中，会出现这样一种制度？这个制度是不是反映了某种担忧或者顾虑？它是不是隐含着对官员群体某种程度的不信任？要求官员报告个人有关事项是不是“以小人之心度君子之腹”？它要贯彻怎样的治理理念？毋庸讳言，这个制度乃是人性恶思维的产物，它深信官员在缺乏监督和制约的情况下都会公权私用，因而要通过相关的制度设计排除这种怀疑，就像航空机场设置的安检措施乃是推测 “所有登机者都可能是劫机犯”的道理一样，只有人人都经过安检才能放心。官员有取得、支配和分配公共财产的特殊权力，比普通人更有机会和手段聚集个人财富，权力腐蚀和腐败定律是颠扑不破的。官员具有双重身份，既代表公共权力，是公共利益的代表；同时官员又是普通个人，要追求个人利益。这两重身份代表的两种利益经常会发生冲突——公私利益冲突，在缺乏监督和制度约束的情况下，经常会发生官员用公权谋取个人私利的腐败问题。因此，推行官员个人事项报告制度，就是让官员报告自己财产来源的合法和正当，有效排除公众对官员个人事项特别是财产信息的合理怀疑，推翻制度施加于自己的不信任和“小人”推定，消除官民之间的隔阂或误会。例如，日本2000年4月1日开始施行的 《国家公务员伦理法》就是关于公务员财产公开的法律，其第1条明确规定：“就这个法律颁布的目的而言，国家公务员是全体国民的服务者，国家公务员执行职务是受国民的嘱托，采取一些措施，为的是保持国家公务员相关职务的伦理关系，保障国家公务员切实履行职务的公正性，防止国民对公务员执行公务的公正性产生怀疑或不信任。从而增强国民对公务员执行公务的信赖感。”［7］

应当看到，官员个人有关事项报告制度还体现了权力必须接受监督的廉政思想。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”［8］要实现这一愿景，必须制定和实施一系列相关制度。对此，党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了很好的思路：健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面的法律法规，推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。总之，对官员来说，实施个人有关事项报告制度具有多方面的积极意义：既可以赢得公众的信任，捍卫党政机关及其公职人员的公信力，又履行了接受监督的义务，排除了来自各方面的合理怀疑，还能够以实际行动推翻人性恶预设下的制度推定，体现官员基本的职业道德伦理。

［1］中纪委、监察部网站.［EB/OL］.http://www.ccdi.gov.cn/jlsc/zggb/djcf_zggb/，2017年7月7日下午访问.

［2］中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2015.

［3］雷雨.人大代表：官员不是百姓奴隶，财产不必公开［N］.南方日报，2013-1-25.

［4］马克思恩格斯全集：第 18 卷［M］.北京：人民出版社，1985：591.

［5］黄金桥.完善官员个人事项报告制度的六条思路［J］.理论探索，2017（1）:56-57.

［6］习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2016-05/03/c_128951516.htm.

［7］中央纪委法规室，监察部法规司.国外反腐败廉政法律法规选编［M］.北京：中国方正出版社，2002：362.

［8］习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2014:142.

责任编辑 赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.09.015

D630.9

A

1004-0544（2017）09-0085-04

国家社会科学基金项目（14BDJ056）。

黄金桥（1964-），男，湖北孝感人，法学硕士，中共湖北省委党校政法部主任、教授。