行政强制执行检察监督探析

赵 辉，赵芙蓉

(1.甘肃省人民检察院，甘肃 兰州 730020；2.招商银行兰州分行，甘肃 兰州 730000)

行政强制执行检察监督探析

赵 辉1，赵芙蓉2

(1.甘肃省人民检察院，甘肃 兰州 730020；2.招商银行兰州分行，甘肃 兰州 730000)

行政强制执行的监督与制约是司法实践中的难题。行政主导型强制执行存在执行难和执行乱等问题，法院主导型强制执行由于审查方式限制、易受行政权干扰及行政非诉案件数量激增等因素影响，监督作用有限。从规范行政强制执行和弥补现有监督体系不足的角度出发，结合职能定位，以检察权来监督行政主导型强制执行和法院主导型强制执行既可实现对行政权的有效制约，也可有效保护行政相对人的合法权益，具有可行性和必要性。

行政强制执行；行政主导型；法院主导型；检察监督

行政强制执行是指有关国家机关，在公民、法人或者其他组织拒不履行发生法律效力的行政决定所确定的义务时，采取法定的手段和措施，依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为或者制度[1]。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第66条、《中华人民共和国行政强制法》第2条第3款及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第87条之规定，我国行政强制执行可以分为行政主导型强制执行、法院主导型强制执行、选择型强制执行三种。鉴于选择型强制执行在具体执行时，要么归为行政主导型强制执行，要么归为法院主导型强制执行，单纯探讨其法律意义不大，故本文，仅就行政主导型强制执行和法院主导型强制执行进行分析。

一、行政强制执行存在的问题

(一)行政主导型强制执行存在的问题

行政主导型强制执行存在的问题主要表现为执行难和执行乱两个方面。执行难既有客观原因，亦有主观因素。客观上主要表现在：被执行人无力履行，从而使具体行政行为确立的义务无法实现；被执行人抗拒执行，甚至暴力抗执；被执行人消极对抗，如拖、赖、躲、逃或事先隐匿、变卖财产、抽逃资金等。就本文而言，主要论述的是关于行政强制执行的检察监督，体现的是一种监督与制约，故执行难客观上的问题并非检察监督所应解决的重点问题。主观上的原因，主要表现在行政执法人员消极执行、怠于执行、甚至有意推诿、拖延、不予执行。其主要原因在于行政机关自身的执行程序乱，不依法定程序办事，随意性大，如：不出示证件，不出示有关法律文书，不通知必须到场的人员到场，随意变更被执行人，任意执行案外人的财产，重复执行等；执行措施乱，任意增加或变更执行措施，最为典型的是以拘促执、以拘代执，超额查封、重复查封等；执行管理乱，管理松懈，监督无力，有令不行，有禁不止；执行收费乱，巧立名目，向当事人索卡要，以经费紧张为由，要求当事人给予赞助，名为自愿，实为强夺等。

(二)法院主导型强制执行存在的问题

目前，法院主导型强制执行在基础理论上仍存在一些争议，如与行政行为效力原理相悖、与行政行为效率原则不符等等，这些问题还需要进一步厘清和界定。此外，在现行法律规定的前提下，法院主导型强制执行还面临以下实践中的问题：

1.法院审查方面的问题

最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第93条规定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”该条确立了由行政庭审查具体行政行为的原则，然而却并未规定究竟应采用何种审查方式。实践中，书面审查是目前采用的最主要的审查方式。书面审查虽然具有节约司法资源、提高效率等优点，但由于其只是一种形式审查，往往未必能够真实反映具体行政行为的实际情况。同时，为保证行政强制行为能够获得法院支持，也存在部分行政机关保留对自己不利的材料而不提供给法院的情形。另外，法院主导型强制执行为主、行政主导型强制执行为辅的原则的确立，也导致了非诉行政执行案件数量的大幅攀升，远超行政法庭所能承受之重，故随意裁定现象亦时有发生。加上行政机关之强势以及法院财力受制于地方政府之故，一些案件按行政机关要求作出裁定亦不少见。当然，一些专业性强的非诉行政执行案件也增加了法院审查的难度。

2.法院执行方面的问题

法院执行难、执行乱问题也一直是社会所关注的热点，与前述行政主导型强制执行存在问题的表现形式基本一致，不再赘述。

3.相对人救济方面的问题

法院主导型强制执行，其设置的初衷即有控制行政权滥用，又有维护行政相对人合法权益之目的。但在实际操作过程中，行政相对人的权利能否获得相应的救济却很难说。如果法院不支持行政机关的申请，则相对人的权益可获保障。但如果法院作出准予强制执行的裁定，由于此裁定具有终局性意义，故相对人将不能通过行政复议或行政诉讼等手段来维护自身权益。唯一办法只能是通过申诉来解决，但现实生活中，通过申诉获取权利救济的难度显然更大。

二、行政强制执行监督机制的现状及检察监督的依据

(一)行政强制执行监督机制的现状

1.权力机关监督的抽象性

人大及其常委会的职能定位及工作方式决定了其监督事项的宏观性、重大性、间接性和非经常性，而不可能进行具体的、日常的、微观性的监督。在实践意义上，由于缺乏具体明确的操作规范，权力机关的监督往往流于形式。

2.行政机关内部监督的同体性

行政机关的内部监督主要有上下级之间的监督和专门的行政监察机关的监督。然而受制于内部因素的种种制约和限制，易出现不想监督、不愿监督的现象，致使监督的效果大打折扣。

3.审判机关监督的有限性

法院主导型强制执行在一定程度上体现了审判机关对行政机关的监督。然而，诚如上文关于法院主导型强制执行存在问题的分析一样，基于审查方式的限制、行政权无限扩张之本能以及行政非诉案件数量激增等因素的影响，导致法院的监督作用有限。同样，由法院自己对行政庭审查和执行庭执行进行监督又会陷入内部监督的怪圈，难以发挥实效。

4.公众和舆论监督的非强制性

公众监督和舆论监督是我国法律规定的一种重要的监督方式，在整个监督体系中发挥着不可替代的作用，具有基础广泛、社会影响力大等特点，并且在实践中也确实对一些行政强制执行案件起到监督作用。然而，由于此种监督具有相对弱性，并无实质的强制力，故效果往往不尽如人意。

(二)行政强制执行检察监督的依据

权力机关监督的抽象性，行政机关监督的同体性，司法机关监督的有限性[2]，公众和舆论监督的软弱性，因此，开展对行政强制执行的检察监督极为必要。

1.职能定位的要求

我国实行全国人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民。在此框架下，派生出行政权、审判权、检察权和军事权这四个平行而独立的权力，并通过相应机关行使这些权力，达到彼此之间的互动与协调，共同维系着整个国家的良好运转。我国宪法第129条明确规定检察院是我国的法律监督机关，这是我国的根本大法对检察机关在整个国家权力体系中的职能定位。因此，对行政强制执行开展检察监督，是我国检察机关职能定位的必然要求，也是保持我国权力架构平衡、维护社会秩序稳定的重要保证。

2.权力制衡的表现

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[3]行政权自始至终与人们的生活息息相关，且有无限扩张之本能，存在压缩权利及其它权力生存空间的倾向，必须加以制约。法院主导型强制执行中，法院的审查虽然只是一种被动性行为，但其是否准予强制执行的裁定却对相对人权利义务影响甚大，而法院的执行权则更直接决定了相对人的权益。绝对的权力导致绝对的腐败，基于控权的需要，在现有监督机制不足的情况下，检察监督实有必要。

3.客观现实的需要

行政强制执行对行政相对人权益影响甚大，不仅涉及到行政相对人的财产，甚至有可能涉及到人身权的限制，而现实中因为执行所引发的暴力事件和群体事件也时有发生。鉴于我国当前行政人员和司法人员整体执法能力和水平有限，对其开展检察监督，可有效弥补现有监督的不足，避免上文所述执行中存在的问题，更好保护当事人合法权益，维护社会公平正义。

三、行政强制执行检察监督的定位

(一)行政强制执行的性质定位

显而易见，行政主导型强制执行中，由于该行为系行政机关作出，且由行政机关执行，故该种行政强制执行属行政行为毋庸置疑。关于法院主导型强制执行，目前学术界争议较大，主要有三种不同的观点：第一种观点认为，行政强制权属于行政权。理由是执行权的性质取决于做出决定的国家机关的性质，既然行政强制的依据是具体行政行为，行政强制权就应该属于行政权。第二种观点认为，行政强制属于司法权。理由是法院的行政强制执行是法院根据行政机关的申请所进行的执法行为，是法院在行政机关不能自己执行行政决定的情况下，依据明确条件和程序实施的强制，已经转化为司法权。第三种观点认为，行政强制执行应视个案的不同，可以有行政权和司法权双重属性，申请法院强制执行的，就转化为司法强制，从行政权转变为司法权[4]。对于法院主导型强制执行究竟属于何种性质，笔者不作表态，但认为该种行政强制执行涉及三种权力：一为行政机关做出决定时的行政权；二为法院的裁定权；三为法院的执行权。下文将会通过对这三种权力的分析，来定位检察监督。

(二)行政强制执行检察监督的定位

1.行政主导型强制执行检察监督的定位

除我国宪法提纲挈领的提到检察院是国家的法律监督机关外，在具体的法律层面，检察机关的监督仅被定位在诉讼监督层面，似乎无权对行政权进行监督。然而从根本法角度和立法本源来看，基于职能定位、权力制衡及现实之需要，检察权对行政权的监督又是必然的，且应该是一种全面监督和全面覆盖。但在司法实践中，如果将所有的行政主导型强制执行均纳入检察监督范畴，不仅会妨碍行政行为的效率，而且检察机关现有的人力、物力以及时间也不可能保证面面俱到，并且在实际上也无此必要。因此，在行政主导型强制执行中，检察监督应该定位于有限监督和重点监督，即理论上的全覆盖，实践中的有选择。

2.法院主导型强制执行检察监督的定位

撇开法院主导型强制执行的性质之争，我们先来分析法院的裁定权和执行权。不管法院在审查时适用的是何种审查方式和何种程序，其作出裁定即表明该种行为无疑具有司法属性。在现行《行政诉讼法》体例中，法院的执行是作为诉讼的一个环节而存在的，表明执行系裁判的天然延伸。根据总则第10条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”之规定，检察机关当然有权对法院的执行进行监督，而不论该执行是诉讼执行还是非诉执行。法院审查和执行的最初依据均为生效的行政决定，由此，检察机关要对法院的审查和执行进行监督，就必须要上溯至对行政机关做出的行政决定进行监督。因此，笔者认为，对法院主导型强制执行，就其监督定位而言，应当是一种全面监督的态势，通过对司法权的有权监督自然延伸过渡到对行政决定的监督。其实，检察权对司法权调控的同时兼对行政权进行监督，亦不违背法院主导型强制执行制度的设计本意，即让渡部分行政权，通过司法权对行政权加以调控，以防止行政权之滥用。

四、行政强制执行检察监督的具体设计

(一)启动方式和管辖

行政强制执行检察监督涉及到对公权力的监督，因此，在启动方式上，无论是行政主导型强制执行还是法院主导型强制执行，当事人申请和检察机关主动介入应当是并行的。这与民事执行所倡导的司法谦抑优先、司法能动补充的启动原则有所不同。

以行政主导型强制执行和法院主导型强制执行为区分，将管辖权分别赋予行政机关所在地的基层检察院和法院所在地的基层检察院，显然更为适宜。同时应允许上级检察院根据实际情况对行政强制执行案件进行监督，以确保监督的质量和效果。

(二)监督范围

在行政主导型强制执行中，由于检察监督的定位是有限监督和重点监督，因此，在监督范围上也应当有所限制。结合各地检察机关在行政执法监督领域的探索成果，联系目前检察机关的实际，笔者认为，对于行政主导型强制执行开展检察监督的范围应当设定在涉及民生领域、涉及“两公”利益领域、人民群众反映强烈、社会影响较大的行政强制执行案件。

在司法主导型强制执行中，由于检察监督的定位是全面监督，因此，在监督范围上，有权对法院的审查裁定行为、执行行为以及行政机关的具体行政行为进行全覆盖的全程监督。

(三)监督措施

1.检察建议

检察建议是行政强制执行监督中最为常见，亦是最为重要的监督方式。根据建议内容的不同，可以将其分为督促履职建议书、纠正违法通知书、改进工作建议书、暂缓执行建议书，等等。当然，检察建议没有强制力，实践中其具体效力如何，还需要检察机关与相关机关进行沟通协调。

2.现场监督

实际工作中，存在行政机关主动邀请检察机关介入困难复杂案件的执行中的情形，希望借助检察机关的参与，缓解被执行人的抵触情绪，对试图抗拒执行的被执行人形成威慑效应，从而保障执行程序的顺利进行。其实，这也是检察机关探索行政执行监督的一个突破口，通过开展现场监督，能及时发现行政强制执行中存在的不当或违法之处。当然，此种监督措施的使用应予以必要限制，以避免公权力的不当结合，影响被执行人合法权益。

3.查处行政执行领域的职务犯罪

职务犯罪是一种严重破坏国家正常管理活动和国家机关工作人员职务廉洁性和正当性的行为，是滥用行政权的一种极端形态。查处职务犯罪是对行政权非规范运用的最为严厉的一种监督方法，也体现了以权力制约权力、以法治权的精神和理念。行政检察部门应加强与自侦部门的联系与协调，共同形成监督合力。

4.提起行政公益诉讼

具体行政行为侵害“两公”利益的情况大量存在，尤为典型的是环境污染和破坏、土地开发中的不合理利用、公共工程审批和招标过程中的违法行为、政策性价格垄断等问题[5]。为维护“两公”利益，应允许检察机关提起行政公益诉讼。根据全国人大授权，检察机关提起公益诉讼工作已在13个省份试点开展，并取得一定成效。

法院主导型强制执行中，其具体的监督措施如检察建议、现场监督、查处职务犯罪等与行政主导型强制执行中的监督措施并无本质区别，在此就不展开论述。这里主要谈抗诉能否作为法院主导型强制执行的一种监督措施。有人认为，执行不同于审判，检察机关对法院执行行为进行监督，与诉或者审判无关，通过纠正违法通知书等即可达到同样效果，故抗诉不宜作为执行检察监督的措施。笔者认为，抗诉作为现阶段行政检察中最具刚性的监督措施，有着其他监督措施所无法比拟的权威性和强制力。在法院主导型强制执行中，法院通过审查作出的准予强制执行的裁定具有终局性的意义，对行政相对人的权益有着实质性的影响，与审判程序中的终审裁判并无二致，故应当准许检察机关按照审判监督程序提出抗诉，以更好地维护行政相对人的合法权益。

[1]杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究[M]．北京：北京大学出版社，2004：231.

[2]傅国云.行政抽象命令的检察监督[J]．浙江大学学报(人文社会科学版)，2009(4)：94.

[3]孟德斯鸠.论法的精神[M]．北京：商务印刷馆，1961：154.

[4]马怀德.我国行政强制执行制度及立法构想[J]．国家行政学院学报，2000(2)：57.

[5]孙谦.设置行政公诉制度的价值目标和制度构想[J].中国社会科学，2011(1)：157.

AnalysisofProcuratorialSupervisionoverAdministrativeEnforcement

ZHAOHui1，ZHAOFu-rong2

(1. The People′s Procuratorate of Gansu Province, Lanzhou 730200, China; 2. China Merchants Bank Lanzhou Branch, Lanzhou 730000, China)

The supervision and restriction of administrative enforcement is a difficult problem in juridical practice. Administration-led enforcement is difficult and confused, while court-led enforcement is vulnerable to the interference from the executive power, and the supervisory role is limited due to the sharp increase of administrative non-litigation cases. In order to standardize administrative enforcement and make up for the existing supervision system, procuratorial power combined by function orientation can be applied to supervise both administration-oriented enforcement and court-oriented enforcement, which can effectively restrict executive power and effectively protect the legitimate rights and interests of the administrative counterpart.

administrative enforcement, administration-led, court-led, procuratorial supervision

2017-04-21

赵辉(1983—)，男，安徽肥东人，甘肃省人民检察院四级高级检察官，研究方向：检察学，行政法学。

D922.1

1673-0712(2017)05-0031-05

(责任编校：舒阳晔)