抓住“关键少数”的宪法学思考

李坤朋

（郑州大学法学院，河南郑州450001）

抓住“关键少数”的宪法学思考

李坤朋

（郑州大学法学院，河南郑州450001）

从提出抓住“关键少数”的背景出发，探讨了抓住“关键少数”所反映的公民和国家的关系，议会和政府的关系等基本的宪法问题，分析了需要处理的党规与国法关系，执政党与宪法关系等，即执政党要在宪法的范围内依法执政，要在宪法的范围内治党管党。提出了以宪法为指引，完善党内法规和现行法律的初步设想。认为这些设想是推进依法治国的必然选择，是抓住领导干部这个“关键少数”的关键举措。

关键少数；宪法；权力；党规；依法治国

习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面推进依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”［1］。肩负重任的领导干部是党执政兴国的重要力量，无论从以往的政治经验看，还是从人们的生活常识出发，管理好身处关键岗位、手握重权的领导干部，对限制公权力和保障公民权利具有极大作用。随着公民权利意识的觉醒，在当今中国大地上掀起的“全面推进依法治国”浪潮，再一次将习总书记口中的“关键少数”置于社会舞台的闪光灯下。从宪法学的层面分析，抓住“关键少数”，使其在宪法和法律所授予权力的范围内依法用权，具有重要的现实意义。

1 问题的缘由

中共十八大以来，中共中央根据现实社会的需求和民众的期待，采取一系列意在从严治党、从严治吏的措施，在一定程度上实现了风清气正的局面。中共十八大后采取的第一项关键措施，就是出台“八项规定”，中央纪委网站的数据显示，自2012年12月4日“八项规定”颁布起，截至2015年10月31日，全国已累计查处违反八项规定问题104 934起，处理138 867人，其中55 289人受到党纪政纪处分。在被处理的干部中，省部级7人，地厅级678人，县处级7 389人，乡科级130 793人。同时，中国反腐进程一直处于高压震慑态势，应声落马的大小官员数量远远超过了人们的预期。据官方不完全统计，从2012年12月2日四川省委副书记李春城被中央纪委带离，到2015年11月13日武警交通指挥部原副司令员瞿木田和第二炮兵工程大学原副政委吴瑞忠两名“军老虎”的落马，共有133名副省级以上官员被查处，被宣布查处的军级以上军官45名［2］。周永康、苏荣、令计划、徐才厚等案件，更令人瞠目结舌。官员落马大大刺激了国人的法治神经。

在中国漫长的历史长河中，上演了一幕幕悲壮的活话剧，王朝频繁更迭。农民不能忍受统治者的剥削与压迫便揭竿而起，一旦取得政权，曾经的农民起义领袖往往大兴土木，然后被其他的不堪忍受压迫的起义者推翻。例如，明末李自成起义建立的大顺政权仅仅存活113天。就这样周而复始，黄袍加身者你方唱罢我登场，政权像走马灯似的变来变去，我们不禁要思考如何才能跳出“其兴也勃焉，其亡也勃焉”的历史周期律。毛泽东与黄炎培的“窑洞对”为现代中国跳出历史兴亡律指明了发展方向，“我们决不当李自成”言犹在耳，但是目前“有权任性，为官不为，胡乱作为”的问题已非常严峻。当然，不仅中国如此，从世界范围看，多数国家也是如此。执政者失去政权的原因固然很多，但官员滥用权力、政府失去公信力无疑是重要的两条。如何才能保证政府官员风清气正？如何推进国家治理体系和治理能力的现代化？习近平同志提出的抓住“关键少数”，无疑是法治建设中管理领导干部、限制公权力、推进法治建设的关键措施。

“关键少数”是指在党和国家的管理体系中，担任重要领导职务的、各方面表现优秀的领导干部。国家政权的稳定，社会的和谐，百姓的安居乐业，无不需要国家完善制度和优秀的制度执行者。相比较而言，制度的执行者可能有更进一步的重要意义。正如派特逊所说，法律没有公职人员就等于开了药方而没人配药［3］。他一语道破了制度和领导干部的关系，笔者认为，“关键少数”之所以关键，首先，与其所处的位置和担任的职责有关。我们党和政府的各级领导干部，是受人民委托执掌国家的立法权、司法权和行政权的，他们既是党和政府路线、方针、政策的决定者，又是各项政策和各类法律的执行者。毛泽东曾说，“政治路线确定之后，领导干部就是决定因素。”［4］从中可以解读出，公权力的行使直接关系公民的切身利益，公权力依法行使可以保障公民权利，公权力滥用，可能造成对公民权利的侵害。因此，如果能够抓住干部这个关键群体，人民的利益就会得到有力保障。从我国的法治发展模式来看，我国采取的是政府推进与社会互动相结合的模式，“自下而上”和“自上而下”相结合共同构成了我国法治发展的“合力”，而合力就寄托在了领导干部身上。可见，法治的进步离不开领导干部的推动。其次，与国家治理的经验和治理预期目标有关。国家治理需要考虑社会生活纷繁复杂的方方面面，习近平指出的“治国必先治吏”是在多元化的社会中达成的共识。历史以铁的事实告诉我们，吏治的好坏决定了社会能否风清气正，吏治的成败决定了社会能否河清海晏。在全面推进依法治国的进程中，习近平反复强调：“党要管党，首先是管好干部；从严治党，首先是从严治吏。”［5］凸显了在推进全面深化改革中，实现国家治理体系和治理能力现代化的勇气与决心。面对历史上的经验教训和全面深化改革的远大目标，我们必须紧紧抓住领导干部这个关键。再次，领导干部自身的带头示范效应。民间舆论概括中国只有“三法”：领导的看法，领导的想法，领导的说法［6］。这是对违法违纪领导干部的无情讽刺和辛辣鞭挞，“暴力强拆”“钓鱼执法”屡禁不绝，一幕幕荒唐的闹剧降低了个别地区党政机关和司法机关的公信力，甚至使党群关系、干群关系出现了对立的状况。普通的群众就会因此认为“信法不如信访”，有人甚至将维护自己合法权益的希望寄托于“青天大老爷”，“走后门”“打招呼”在个别地区蔚然成风。说到底，就是领导干部这个榜样没有做好，“上有所好，下必甚焉”。因此，面对严峻的现实情况，“领导干部，特别是高级领导干部以身作则非常重要”［7］。

对权力的制约与监督，防范的正是公权力的任意扩张和肆意妄为，所保护的是不正常缩小的私主体权利。古往今来的政治家、思想家、法学家等从不同的角度对分权制衡思想进行了论证，提出了许多具有代表性的思想。亚里士多德从人性恶的角度提出，“人之间相互依仗而又相互限制，谁都不得任性行事，这在实际上对各人都属有利”，已经初具分权制衡的端倪；分权思想的集大成者孟德斯鸠，从制度建设的角度出发提出的“三权分立”，已经在美国得到了运用和发展。撇开制度不谈，美国的汉密尔顿说，如果人人都是天使，就不需要政府了；若是天使统治人，就不需要对政府有任何的监督了。政府的统治者并不是理想中的“上帝和天使”，甚至连柏拉图口中的“哲学王”或者韦伯笔下的“卡瑞斯玛”式的英雄都称不上。那么，监督和制约“关键少数”，是牵住了权力滥用的“牛鼻子”，找对了权力泛滥和腐败的症结所在。

2 抓住“关键少数”理念的宪法意义

在中国的传统文化中，有很多关于官吏治理的论述。在中国古代，统治者都是通过治理官吏来达到管理社会的目的，官吏作为统治者治理国家的工具，受到了统治者们的高度重视，正如王安石所说“守天下之法者，莫如吏”，董仲舒向汉武帝建议：“古者修教训之官，务以德善化民”（《对策》）。中国有“以吏为师”的传统，特别重视官员的品格修养和道德教化作用，诸如：“吏不善，政虽善不行”（赵鼎《从政遗规》），“其身正，不令而行。其身不正，虽令不从”（《论语·子路篇》），“德不称其任，其祸必酷”（王符《潜夫论》）。就是说，国家不能无法制，但法制是人制定的，是人执行的，无德者立法必无善法，无德者执行必乱成法。统治者得出的结论是：“故吏者，民之本纲者也，故圣人治吏不治民”（《韩非子·外储说右下》），“天下难治，人皆以为民难治也，不知难治者，非民也，官也”（黄敦兵《潜书校释》）。按照阶级分析法，古代统治者所求的有德之人，无非是一朝天子的家奴，用以维护封建王朝的长治久安，维护既得利益集团的歌舞升平。

近代以来，各国普遍立宪，大众对于官吏有了新的认识，对国家政治精英有了新的看法。宪法成为抓“关键少数”的依据，并且能够升华宪法价值。从法治的角度来看，“关键少数”在依法治国的过程中具有举足轻重的地位，没有他们的带头示范，法治理念很难普及，没有他们以身作则，法治建设举步维艰。抓住“关键少数”，是实施依法治国原则、落实法治原则的重要举措。抓住“关键少数”不是无凭无据的胡乱怀疑，不是主观意志的派系斗争，抓住“关键少数”的依据是宪法和法律。法治的主要精神就是宪法法律至上。无论是抓住“关键少数”，还是制约、制裁“关键少数”，都应体现法治原则。笔者认为，监督制约“关键少数”，主要体现了以下两对基本的宪法关系。

第一，公民和国家之间的关系。抓住“关键少数”，是宪法在根本价值层面体现的公民和国家的关系，是公权力和私权利之间关系的生动写照。自周朝以来，中国的劳动人民就被封建统治者用“德主刑辅”的手段控制在“礼治”的秩序和“严刑酷法”的枷锁之中；比之于东方封建皇权的压迫，在漫长的中世纪，西方底层人民则屈服于教会和国王的双重压迫。此时，无论是东方还是西方，个人作为社会结构中最底层的义务承担者，不具有和统治者讨价还价的资格，不具有保护自己合法权利的能力，甚至可以说，他们压根没有意识到“人之为人”的权利，法律的作用是维护当前的统治秩序和防范劳动人民的反抗。当启蒙思想家们吹响“人权法治”的号角，人们逃出了封建专制主义的牢笼，才看到了公民和国家关系的庐山真面目。随之而来的就是：专制王权（皇权）、神权的绝对权威受到人们前所未有的反对，大众意识的觉醒，吹响了埋葬专制主义的号角，天赋人权、人民主权被奉为颠扑不破的真理，基本人权、法治精神从课本走向了社会实践，这些价值观使“人”获得了“人之为人”的神圣的宪法地位与尊严。现代社会信奉人民是国家权力的本源，政府的正当权力来自于人民的同意，并以保障公民权利为其存在和运行的根本目的［8］。政府的权力来自于人民、受制于人民，并以人民的利益为出发点和归宿，人民和国家之间的关系转换为公民与政府之间的宪法关系：公民有权决定自己的政府组成，有权参与选举自己心仪的代表，有权监督罢免自己选举的官员。

从宪法的价值层面分析，公权力和私权利存在对立统一的辩证关系。公权力由人民赋予和授权，公权力为私权利服务。私权利受公权力的保护，公权力受私权利的制约和监督。这是比较理想的宪法关系，是自启蒙运动以来所有有良知的法学家、思想家孜孜以求的目标。可是，现实情况往往与理想主义背道而驰，公权力的肆意妄为侵犯私主体的利益，私权利往往申诉无门。此时，宪法的原意被扭曲，“宪法是公民权利的保障书”的内涵被虚置。限制公权力，制度的设计必不可少，重要的是对公权力的行使人——“关键少数”进行监督和制约。现代社会，公民不再被动地接受国家政府和官员的治理，不再是消极的被统治者，大大增强公民的参政意识和监督意识，有助于现代化国家的民主化进程，有助于矫正长期以来传统观念中的“官老爷”思想、“一言堂”作风以及根深蒂固的国家本位主义，从而奠定制约和监督“关键少数”的思想基础。

第二，议会和政府之间的关系，是公民和国家关系的表现形式，也可以说是公民和国家关系的具体体现。代议制民主产生于西方国家，公民通过选举，选出自己比较信任的人作为自己的代表参加国家、地区的公共事务讨论。代表则通过自己的努力，尽量维护选民的利益。议会通过选举，选出政府的领导人，对议会负责，受议会监督。在古典立宪主义学说中，代议制民主是不可动摇的政治信条，议会作为其表现形式具有天然的优越性和不可替代性。制约和监督政府，选举和废黜官员，成了议会必不可少的权力。

在我国，按照现行宪法的规定，行使国家权力的机关是我国的各级人民代表大会（以下简称人大）及其常务委员会。我国宪法第三条明确规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”在我国宪法国家机构一章中专门规定了全国人大和地方各级人大的组成和权限，为各级人大产生相对应的同级领导人提供了法律依据。从宪法条文中可以看出，首先，人大作为权力机关，由人民选举产生，对人民负责。其次，各级国家机关接受人大的监督，对人大负责。各级国家机关受人大的监督，其实就是受人民的监督；各级国家机关对人大负责，其实就是对人民负责。不管是古典政治学，还是后现代主义；不管是西方资本主义国家，还是我们社会主义国家；不管是多党轮流执政，还是执政党参政党共存的社会，议会和政府的关系问题都是现代社会的重要问题之一，它面临的主要问题就是如何处理人民和政府的关系。“关键少数”和议会的关系也不言而喻。制约和监督“关键少数”，是议会和国家关系含义的应有之义。

无论从民主法治的角度，还是从人权保障和权力制衡角度出发，国家治理的最终的价值目的应该是建立宪法和法律至上，公权力和私权力和谐共生的社会，其基本精神是建立有限政府。有限政府不是政府缩手缩脚，不是为官不为，而是在宪法法律的范围内放开手脚大胆作为，在宪法法律之外管住手脚不作为。宪法是根本法，谁也不想她成为远离社会的一纸空文。只有抓住“关键少数”，才能制约公权力的滥用，保证宪法价值的实现。

3 抓住“关键少数”需要处理的几个关系

从政治学意义上讲，权力腐败的实质就是公共权力被滥用，是将权力这个公器变成私器。如何防止权力由“公”到“私”的转变，需要从宪法的角度处理好党纪和国法，权力和法律，服务和服从之间的关系。

3.1 党内法规① 党内法规的概念最先由毛泽东提出，后来邓小平、江泽民、胡锦涛都有过相关论述，十八大之后，更加强调党内法规的重要性。付子堂教授认为，党内法规是中共中央以其纪律检查委员会制定的，规范各级党组织以及成员的党内规范，表现为党内的成为规范和不成为的政治传统。王振民教授认为，党内法规是指中国共产党制定的，自我管理、自我约束的各种规范。参见付子堂.法治体系内的党内法规探析［J］.中共中央党校学报，2015（3）：17－23.王振民.党内法规制度体系建设的基本理论问题［J］.中国高校社会科学，2013（5）：133－159.姜明安.论中国共产党党内法规和性质的作用［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2012（3）：109－120.和国法

中国共产党是我国的执政党，通过政治领导、思想领导和组织领导治理国家。在我们国家，党领导一切，自然包括了法治建设，包括了抓“关键少数”。但是绝大部分的“关键少数”都是双重身份：既是共产党员，又是国家干部；既在党组织内担任职务，又在国家机构中担任领导。作为一个组织体系严密的先进性政党，共产党有着严密的党内法规体系，同样国家有一套完整的法律体系。在这样的情况下，如何处理党纪和国法的关系，就成了解决抓住“关键少数”这一命题的关键。

习近平指出，“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩”。中国这样一个地大物博、人口众多的国家，定规矩至关重要。中共十八届四中全会指出，党内法规和国家法律都属于中国特色社会主义制度的重要范畴。下面从几个方面分析党规和国法的关系。

第一，从党规和国法的内涵看，二者具有内在逻辑的一致性。无论是党规还是国法，都以宪法为根本大法，我国《宪法》规定，一切法律法规不能违背宪法的基本原则和内在价值，各政党必须遵守宪法和法律。党规和国法的目的都是为了推进社会主义法治建设，依法治国背景下要求我们依据党章治党管党，依据法律法规治国理政。无论从制度层面还是逻辑层面，党规和国法都具有一致性。

第二，从党规和国法功能来看，党规和国法相辅相成、相互保障。党规虽然是党组织内部的规范纪律，但共产党的执政地位，使中共党规有了超乎寻常的辐射意义。依法治国和依法执政不可分割，执政党通过国法的形式把政党意志体现于治国理政之中，党选拔优秀的党员充实到国家政权机关，实现党管干部［9］。党规与法律相结合，使一切触犯党纪国法的人都难逃严密的“法网”。

第三，从二者的性质来看，党规要严于国法。从法理来看，触犯了党规党纪，不必然违背国家法律。邓小平同志指出：“没有党规党纪，国法就很难保障”，党规要严于国法，表明了党加强自身建设的决心与勇气。中共十八届四中全会指出，党规党纪严于国家法律，党员干部不仅要遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。中共党员和党员领导干部有双重身份：一是党员和党员领导干部，二是公民。作为公民，享有公民权利，承担公民义务，受国法约束。作为党员和党员领导干部，有党员权利和党员义务，受党规党纪约束。《中国共产党纪律处分条例》规定，党员遇到国家财产和群众生命财产受到严重威胁时，能救而不救，情节较重的，给予警告、严重警告或者撤销党内职务处分；情节严重的，给予留党察看或者开除党籍处分。诸如此类的要求，显然都是高于、严于国法的要求。

第四，从二者的发展方向来看，党内法规要与国法有机衔接。党内法规主要是对党员和党员干部所立的规矩；国法是包括领导干部在内所有公民的行为底线。党规与国法的关系，不仅仅是谁严、谁高的关系，还有二者协调一致的关系。党规与国法有机衔接、协调一致，至少应当包含三层关系。

一是各司其职。党规党纪的一些要求与内容，与国法的要求与内容不同，在党规党纪内可以规定的原则，在国法中则不会规定。例如，《中国共产党纪律处分条例》规定，党员不按照有关规定或者工作要求，向组织请示报告个人重大问题、重要事项的，要给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。向组织请示报告个人重大问题、事项等，国法是不会做出类似规定的。二是性质相同。尽管在很多规则要求方面，党规与国法的约束程度不同，但约束的性质是相同的。比如，《中国共产党纪律处分条例》规定，纵容、默许配偶、子女及其配偶等亲属和身边工作人员利用党员干部本人职权或者职务上的影响谋取私利，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。国法不容“利用”职务便利谋取利益。三是方向相同。尽管党规与国法规定的一些要求，约束程度不同，但约束的方向是相同的。也只有方向相同的不同约束规则，才可能协调一致。例如，党规规定，收受可能影响公正执行公务的礼品、礼金、消费卡等，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。党规与国法对收受礼品等的约束，方向完全一致，不同的只是约束程度。［10］我国要按照中共十八届四中全会的要求，循序渐进，将党内法规和国家法律相结合。坚持用制度管权、管人、管事，尽早形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制［11］。

3.2 权力和法律

“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，政府中的“关键少数”不是天使，因此需要法律的制约和监督，抓住“关键少数”所体现的是权力制约与监督的宪法价值，否则，很容易对个人权益造成损害。卢梭的社会契约论认为，在我们的社会中，每一个公民都将手中的权利让渡一部分给社会，由社会选举的代表行使这一部分公共权力，每一位公民必须服从于此权力。社会契约论是一种有代表性的学说，体现了人民主权的原则。法律为什么能够监督和制约公权力？这就要从法律自身的起源说起。从历史发生学的角度看，人类社会产生后，规则意识就随之产生，为了维护大多数社会成员的利益，为了维护一定的社会秩序，必然会制定一定的“规矩”来约束社会成员的行为。阶级产生之后，占据统治地位的阶级为了防范被统治阶级的反抗，维护自身的利益，通过立法机关将“规矩”形式化、固定化、条文化、法典化。当走出中世纪的阴霾，受够了神权和王权压迫的人们吹响了“分权制衡、民主法治、天赋人权”的号角，统治阶级为了维护自身统治，不得不做出让步。从性质上来看，法律也可以说是社会利益协调的结果，从手段上来看，法律就成了维护社会成员合法权益的工具。

在我国，人民当家做主的社会性质决定了权力来自于人民。我国宪法也明确规定“国家一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，全国人民代表大会肩负立法职责，根据人民的意志制定法律；我国各级政府机关和司法机关，都由人民代表大会产生，其职责都由宪法和法律规定。由此可以看出，我国政府机关和司法机关的公权力来自于人民，来自于宪法和法律的授权，宪法法律支配权力。宪法法律支配权力的目的在于实现宪法法律的要求，任何公权力必须在法律法规的范围内行使。这是依法制约和监督公权力，依法抓住“关键少数”的理论渊源。

3.3 执政党和宪法

中国共产党的执政地位是中国人民在经历了一个世纪的风风雨雨后做出的历史性选择，代表了中国最广大人民的意志和根本利益。在我国的政治生活中，中国共产党领导人民群众制定宪法和法律，带领人民执行宪法和法律，这就突出了党的地位和作用，也产生了执政党和宪法的关系问题。在现实生活中，部分党员干部不遵守宪法和法律，给我国法治建设造成了极大损害。我国宪法第五条在规定宪法是根本大法时指出，任何政党和社会团体都不能违背宪法，说到底就是执政党也必须遵守宪法和法律。

由于以权压法、以言代法、徇私枉法、知法犯法的现象有增无减，群众产生了“党大还是法大”的疑问，个别居心不良的人利用此疑虑妄图割裂党和法治的关系，妖言惑众；一些居心叵测的人试图抹杀新中国六十多年的法治史；部分怀有政治目的的人甚至要否定党的领导，否定法治。针对这种命题，我们毫不犹豫做出了“党大还是法大是个伪命题”①习近平同志在提出，“党大还是法大，是一个政治陷阱，是一个伪命题。对这个问题，我们不能含糊其辞、语焉不详，要明确予以回答。”参见习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全民推进依法治国专题研讨班上的讲话。的价值判断。

4 抓住“关键少数”之关键措施——以宪法为指引

亚里士多德提出，“人类倘若由他任性行事，总是难不保施展他内在的恶性”。应该清醒地认识到，权力是一把双刃剑，在法治的轨道上行使可以造福人民，凌驾法律之上必然祸害国家。抓住“关键少数”说到底就是抓怎么用好人民赋予的权力。对行政权力的行使，党的十八届四中全会提出了完善的监督体系，强化了政务公开等措施，以党的政策从政治层面予以规范。政策带有很大的灵活性，从宪法的角度规制公权力，也是值得我们思考的问题。

第一，在价值层面，树立宪法的权威，保证宪法和法律的实施。对作为根本法和高级法的宪法之地位和作用已经不用再做过多阐述［12］，但我国历史上曾立过的多部宪法的处境多颇为尴尬。从历史的角度看，“宪法”本身属于西学东渐的产物，风雨飘摇的大清王朝为了使“大清皇帝万世一系，永永尊戴”，抛出了“立宪”的幌子；袁世凯在“民主共和”的口号中登基做了八十一天的“洪宪皇帝”，在全国人民的唾骂中结束了一生；曹锟用“猪仔议员”通过了“贿选宪法”，当上了“贿选总统”。国人崇尚学以致用，多把“宪法”当作了“保国保种保教”的良药，执政者把“宪法”看作是“合法政权”的外衣。政权的不断更迭，宪法的频繁更换，在中国近代史留下了一连串的政治笑料。宪法传入中国百年来，并没有得到真正的实施。新中国成立后，我们走过“造反有理”“法律虚无主义”的弯路，虽说目前已步入了法治建设的春天，但国人尤其是不少官员对宪法和法律的信仰和尊重状况依旧不能让人满意。①十八届四中全会指出，部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。参见“绝不允许任何人以言代法、以权压法、徇私枉法”——人民政协网［EB／OL］.（2014－10－28）［2016－06－15］http：／／www.rmzxb.com.cn／c／2014－10－28／399094.shtml.

法治的权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。［13］真正理解宪法和法律的内在价值，必须培养群众对宪法的崇敬和发自内心的信仰。当务之急，就是让作为社会精英群体的领导干部尊重宪法的权威，增强宪法观念，以致以点带面、循序渐进的效果。抓住“关键少数”，不能仅停留在学者的笔下，挂在政客的嘴边，而要能够真正地落实到法律的“笼子”里，落实到“关键少数”的心里。

在维护宪法权威的路径选择上，关键是建构完善的“权利—权力”结构和“权力—权力”结构，处理好权力和权利的关系。宪法确定了权力来自于人民的授予，那么权力的行使就必须得到人民的同意，换句话说，人民有权对权力进行监督和制约。可把中共十八届四中全会提出的党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等概括为法律监督、政治监督和社会监督，这是抓住“关键少数”的重要措施。如果说“权利—权力”结构是一种纵向的制约，那“权力—权力”就是一种横向的监督。上下级政府之间，同级政府之间都可以互相监督，这样不仅能够保证权力的平稳运行，也能够保证多元化权力的动态平衡。

第二，在制度建设上，形成完善的法律规范体系和党内法规体系。从发生学的角度看，有法可依是有法必依的前提条件，有法可依是执法必严的大前提。没有“法制”的保证，就不可能有“法治”的局面。在全面推进依法治国的进程中，形成党内法规和国家法律相衔接的法律规范体系，是党的十八届四中全会对党内法规的重新定位和新要求，是党的十八大之后我国政治生活和法治建设的重大理论创新。根据中央的统一部署和安排，党内法规与法律相衔接的方式就是，坚持宪法和党章的引领规范作用，以宪法为基本遵循，定期开展党内法规的清理工作，重点解决党内法规和国家法律不相协调的问题［14］。当务之急是做好党内法规的备案审查工作。对此，国内学者提出了不少值得借鉴的方法，有学者主张，由全国人大对党内法规一并审查；有学者主张，最高人民法院和最高人民检察院联合全国人大组成联席会议对党内法规进行审查；有学者提出了党规的党内审查和联席会议审查相结合的制度；有学者则倾向于党内机构自我负责［15－16］。笔者认为，党内法规的备案审查制度不能单纯地由党内机构自我纠错、自我审查、自我通过，因为“自己不能做自己的法官”是现代法治社会的基本信条。但最高法院、最高检察院、全国人大组成联席会议，对党内法规进行审查，也许能公正审查出“违宪”和“与法律相抵触”的条款，不过对于党内法规条款的制定未必了解。故而，笔者更倾向于采用党内机构审查和联席会议审查相结合的制度。这样，在宪法的框架内，党内法规和现行法律才能共同构建，相互协调，相互作用。

同样，在路径选择上，要坚持依法执政和依法行政共同推进，法治国家和法治社会一体建设。［17］依法执政，是中国共产党在新的历史条件下，面对“四大危险”和“四大考验”做出的必然选择，要保持党的先进性，就必须有一支可靠的、有组织有纪律的队伍，必须有可靠的制度做保障；要坚持执政党的地位不动摇，就必须坚持依法行政不动摇。除树立宪法和法律权威，坚持党务公开、政务公开是坚持依法执政和依法行政的必要做法，但公开的范围不应包括党内和国家机密的信息。各级政府机关和司法机关，要“坚持以公开为常态，不公开为例外原则”，做到事权划分清晰，明晰政府职责和权力清单，做到“法无授权不可为”；机关要开门办公，主动接受党纪国法和社会舆论的监督，让权力在阳光下运行；推进各级领导干部的财产公开和登记制度，要切实做到宪法二十七条规定的提高工作效率，反对官僚主义。只让公平正义的阳光洒在各级机关和领导干部身上，才不会出现蝇营狗苟。

总之，抓主要领导干部这个特殊群体，主旨应该是制约和监督权力的运行。明白权力来自哪里，权力为谁而用，权力怎么使用，如何监督权力。党风廉政建设和反腐败斗争是全面从严治党的重要举措［13］。

5 结语

中国的政治体系在党的领导下形成了稳定的政治运行格局，党通过政治可靠的党员领导一切，领导干部在国家政治和社会生活的各个领域和环节都发挥着不可低估的作用，“依照这个历史和逻辑，一定意义上讲，在由政党、军队和政权这些要素所构成的国家共同体的基本体系里，国家体系的架构可以内缩到一个轴心支点上，这就是干部”［18］。领导干部以其手中的权力和发挥的作用是党和国家事业兴衰成败的关键。由此引申的一个问题是如何避免权力产生的腐败。中国共产党一直强调领导干部要廉洁奉公，秉公守法，但一些宗旨意识淡化的投机取巧者钻进了干部队伍，有效清除机体的“毒瘤”已经成为党和国家建设的当务之急。

从宪法的角度，讨论了在治理“关键少数”的过程中，执政党要在宪法的范围内依法执政，治党管党；各级机关要牢记权力来自于人民的授予，建立有限政府是不二选择；各级领导干部服从于宪法和法律就是对宪法和法律的最大尊重，服务于人民就是对职责的担当。为了进一步将党的政策落实到位，在宪法的指引下，从宪法关系角度建立制度化的权力监督机制，是推进依法治国的必然选择，是依法执政、依法从政的内在要求，是抓住领导干部这个“关键少数”的关键举措。

［1］ 习近平.领导干部要做遵法学法守法用法的楷模，带动全党全国共同推进依法治国［N］.人民日报，2015－02－03（1）.

［2］ 牛旭东.媒体透视：十八大以来反腐三个看点［N］.检察日报，2015－12－08（6）.

［3］ 沈宗灵.法理学［M］.北京：北京大学出版社，2003.

［4］ 毛泽东.毛泽东选集（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［5］ 习近平.建设一支宏大高素质干部队伍［EB／OL］.（2013－06－28）［2016－06－15］http：／／news.xinhuanet.com／politics／2013－06／29／c_116339948.htm.

［6］ 慎海雄.全面依法治国必须抓住“关键少数”［J］.领导科学，2015（2）：1－2.

［7］ 邓小平.邓小平文选（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［8］ 苗连营.纳税人和国家关系的宪法建构［J］.法学，2015（10）：87－92.

［9］ 王立峰.党规与国法一致性的证成逻辑——以中国特色社会主义法治为视域［J］.南京社会科学，2015（2）：69－75.

［10］杨小军.党规与国法［N］.检察日报，2015－10－28（7）.

［11］本书编写组.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本［M］.北京：人民出版社，2014.

［12］陈端洪.论宪法作为国家的根本法与高级法［J］.中外法学，2008（4）：485－511.

［13］中共中央文献研究室.习近平关于协调协调推进“四个全面”战略布局论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2015.

［14］张文显.习近平法制思想研究（中）——习近平法治思想的一般理论［J］.法制与社会.2016（3）：5－37.

［15］马立新.党内法规与国家法规规章备案审审查衔接联动机制探讨［J］.学习与探索.2014（12）：78－81.

［16］王振民.党内法规制度体系建设的基本理论问题［J］.中国高校社会科学，2013（5）：133－159.

［17］十八届四中全会公报全文［EB／OL］.（2014－10－24）［2016－06－15］http：／／www.js.xinhuanet.com／2014－10／24／c_1112969836.htm.

［18］王海峰.干部国家——一种支撑和维系中国党建国家权力结构及其运行的制度［M］.上海：复旦大学出版社，2012.

ON THE CONSTITUTIONAL THINK ING OF THE＂KEY M INORITY＂

LIKunpeng
（School of Law，Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China）

Comrade Xi Jinping put forward the idea of seizing the＂key minority＂，i.e.the leading cadres，which has aroused the hot debate in the academic world.Based on the background of the＂keyminority＂，the paper discusses the relationship between the citizen and the country reflected by the＂keyminority＂and other basic constitutional issues such as the relationship between Parliament and government，and it lists the relationship between the laws＆regulations of C.P.C.and the law of the state as well as the relationship between the ruling party and the constitution.In other words，the ruling partymust govern by law and administrate the Party within the limits of the constitution.In the end，the paper puts forward the tentative idea of improving the inner party regulations and the current law under the guidance of the constitution.This is an inevitable choice to promote the management of state affairs in accordance with the law and the key initiatives to seize the＂keyminority＂of the leading cadres.

the“keyminority”；constitution；power；the Party rule；themanagement of state affairs in accordance with the law

D920.1

：A

2016－07－11

李坤朋（1991－），男，河南平顶山人，硕士研究生，研究方向：宪法学，行政法学。