县级城市重点建设工程项目档案管理的困境与出路——以龙泉市为例

庄承香

（龙泉市城市建设投资开发有限公司）

城市重点建设工程档案是工程建设的真实记录，它记载和反映了建设工程各个环节的内在联系和本质规律，是传承城市人类文明的载体，也是建设项目投产后运行、改建、扩建、维护和管理等工作的重要依据。近年来，随着城市建设步伐的加快，城市建设工程逐年增多。为加强建设工程档案管理，国家和地方出台了城建档案管理的法律、法规和规章，龙泉市城建档案室也开展了一系列的宣传、指导等工作。但由于种种原因，龙泉市的重点建设工程档案的归档现状不容乐观。如何加强县级城市重点建设工程档案的管理，是城建档案工作者肩负的一项历史责任。下面本人结合多年的城建档案工作经验，进行阐述。

一、城市重点建设工程及其档案的主要特点

（一）城市重点建设工程的主要特点

城市重点建设工程的特征如下：一是建设规模大，投资大，且多以国家投资为主，如公用事业工程、市政道路桥梁工程等。二是工期长，工期要求准确，且工程意义重大。一项工程的建设周期，少则一年，多则几年，且很多重点建设工程要求在某个具体的重大事件或重大节日前完工。如龙泉市东大桥重建工程，2011年8月1日开工，于2012年10月1日通车。三是参建单位多，涉及专业广。以市政道路工程为例，仅地下管线就包含供水、排水、燃气、热力、电力、通讯、电信、电视光缆等，地面工程包括路基、路面、绿化、亮化等专业工程。四是备受各级政府领导重视与关注。很多重点建设工程属于政府领导的“形象工程”“政绩工程”或为百姓办实事的“民生工程”，建设工程的建设在一定时期内对于提升政府形象，完善城市公共设施，提高百姓生活质量，推动当地经济发展具有现实意义。如2011年的龙泉市人民医院迁建工程，是浙江省的重点建设工程，于2010年10月1日开工、2015年9月竣工，总投资 2.3988个亿，参建单位涉及建设、勘察、设计、监理及施工等30余家单位。

（二）重点建设工程档案的特点

重点建设工程档案是一条重要的信息链，贯穿建设工程的提出、调研、可行性研究、评估决策、勘察、设计、施工、竣工、试运行等各个环节，是整个工程建设活动的真实反映。有以下几个特点：一是档案数量多、保存价值高。一般的重点建设工程规模大，形成的档案数量多。而一些重点建设工程在建设过程中采用的先进工艺，技术含量高，组织管理周密，使得档案具有很高的利用价值，它不仅对工程现阶段及将来的管理和利用有重要意义，而且对其他地区兴建相同类型的建设项目，具有很大的参考价值。二是涉及工作面广。它从形成、积累、整理、审核到移交，需要建设、监理、施工等所有参建单位共同完成，而不是建设单位或者施工单位单方面能够完成，只有协调配合，才能保证档案资料的完整、准确、系统。三是形成时间长。重点建设工程建设工期长，在建设过程中各种文件材料的形成、积累、归档的时间也相应较长。四是门类繁多，涉及的学科和专业技术面广。涉及勘察、地质、水文、测绘、环保、气象、地震、设计、消防、建设施工、设备、安装等不同专业，是专业技术人员智慧和劳动的结晶。

二、当前县级城市重点建设工程档案管理存在的主要问题

目前，龙泉市重点建设工程档案管理良好，建设单位能够确定档案分管领导，安排具体人员负责收集、保管、利用等日常档案管理，并能投入一定经费，配置档案装具，使建设过程中形成的工程资料做到集中统一管理。然而，由于重点建设工程是各级政府计划投资的重点，工期紧，任务重，能够引起相关部门高度重视、列入重点环节的只在建设、设计、施工、监督上，而为了抢速度、赶工期，也有不少建设单位领导对工程档案的收集、整理、归档管理等不够重视，导致建设工程档案管理滞后，使建设工程完工后，档案达不到归档要求，严重影响档案归档率。

（一）档案意识薄弱，管理制度不健全

当前，许多参加重点建设工程建设的单位档案意识薄弱，对工程建设档案工作缺乏应有的重视，在项目建设过程中存在“重建设、轻档案”的思想，没有认识到建设工程档案是工程建设和管理的重要依据，缺乏历史责任感。特别是在施工阶段，由于施工任务重，参建单位往往比较重视工程建设的进度、质量、资金等问题，而忽视了档案工作，待到工程要竣工验收时，才投入大量的人力、物力，突击补充档案资料，以应付竣工验收。导致建设工程档案的完整性、准确性、真实性得不到保障，从而影响到日后该建设工程档案的利用。此外，重点建设工程档案管理机制不完善。一是建设单位与总承包单位及各分包单位之间档案工作职责不清，缺乏配合与沟通，造成资料运行和管理渠道不畅通，档案材料的齐全完整得不到保证，直接影响了工程档案的收集归档工作；二是档案人员职责不清，档案资料流向网络不健全，使得工程建设中出现人走档走、人走档案无人做的现象，影响了档案工作的质量；三是档案管理制度不健全，有些建设单位虽然制定了建设工程档案管理制度，但在施工过程中对档案资料提供利用管理不严格，存在借阅档案不登记，随用随拿，用后又不及时归还，无人管理，造成档案资料损坏遗失的现象。

（二）档案工作人员业务水平不高

在重点建设工程中，档案工作人员不专业，工程技术人员多，有的甚至临时抽调，身兼数职，没有经过专业培训，缺乏工程档案知识，很难适应重点工程档案管理工作的需要。另一方面，档案管理人员由于缺乏应有的工程技术知识或档案专业知识，文化水平不高，且人员又不固定，造成归档不齐全、案卷质量差、不规范等问题，严重影响了工程档案归档质量。

（三）档案质量存在较多缺陷

很多重点工程在建设期间都是由各级政府职能部门抽调人员临时组成“工程建设指挥部”，“工程建设指挥部”缺乏专业的档案资料员，工程完工，“工程建设指挥部”就解散。因此，工程施工过程中产生的档案资料就得不到足够的重视。所以报送的重点工程档案成套性差，准确性、真实性、完整性不够，普遍存在着材料归档不齐、内容缺项、漏项、签章手续未到位、隐蔽工程验收记录不准确、整理不规范、复印件居多等现象，有的甚至把施工图当作竣工图，竣工图编制更改不规范、不真实、不完整。这些现象直接导致重点工程档案不能真实地反映现状和不能发挥应有的依据及凭证作用，给日后的维护和利用带来困难。

（四）档案资料移交不及时

城市建设重点工程档案往往存在着验收归验收，移交却成了老大难的问题。以龙泉市为例，目前，对于一般工程档案的移交有了一套行之有效的、完备的行政程序来制约。从政务中心窗口报建到工程竣工验收，这些环节如果没有城建档案管理部门的认可，就不能完成。而对于重点工程，这套程序就难以产生强有力的制约作用。因为重点建设工程中有很多是地方领导的形象工程、政绩工程或年度实事工程，工程报建与验收手续在领导的批示下，往往可以一简再简，因此给城建档案管理部门收集该类工程档案造成了一定的困难。如龙泉市人民公园工程，总投资14亿元，2013年12月初竣工，至2017年8月底其竣工档案还未移交至市城建档案室。

三、加强县级城市重点建设工程档案管理工作的措施

（一）提高认识，加强领导，完善工程档案工作机制

档案行政管理部门与城建档案管理部门要采取多种形式，加大宣传力度，首先是组织各参建单位领导和员工认真学习《档案法》及有关重点建设项目的法律法规，提高参建单位领导及工作人员对重点工程档案工作的思想认识，为档案归档工作打好基础。其次是加强领导。建设单位在工程建设过程中，明确分管领导，配备有责任心的档案人员，全程跟踪建设项目档案的形成、管理，实现规范化管理。再次是明确责任。建设单位领导要把档案的形成、积累、收集、归档、整理、验收工作列入工作议事日程中，明确具体的责任人，责任人不要变动，从工程开工到竣工归档等一系列环节要紧跟其中，城建档案管理部门主动到各相关建设单位进行指导、培训。加强建设单位的归档责任，让建设单位对各项目工程档案进行主动归档。

（二）加强业务的指导和培训，全程监督

城建档案管理部门根据行政许可科对各项目办理的施工许可证，进行主动出击，与建设单位或“重点工程指挥部”取得联系，要根据项目的实际情况制定出操作性较强的规章制度，提出具体的档案收集、整理、移交、验收等工作要求。在工程建设过程中，经常到工地进行档案资料工作的检查和指导，确保工程档案规范、完整与及时归档。针对各工程档案工作人员业务水平不高的问题，档案管理部门应加强对工程资料员的工作指导与培训。一方面帮助一线档案工作人员学习和理解有关标准和规范，掌握业务技能，提高业务水平；另一方面维持工程项目档案工作人员队伍相对稳定，有助于了解工程动态，了解资料的流向，确保档案材料收集齐全、完整、准确。

（三）加强依法治档、依法行政力度

法律、法规是规范人们行为的准则，城建档案法规是开展城建档案工作的执法依据。城建档案管理机构要以国家和省、市有关档案管理法规为依据，进一步规范重点建设项目档案的依法管理。

2000年1月30日中华人民共和国国务院令第279号发布的《建设工程质量管理条例》，对工程档案管理予以高度重视，明确提出：建设单位组织工程竣工验收必须有完整的技术档案和施工管理资料；建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管或者其他有关部门移交建设项目档案；违反本条例规定，建设工程竣工验收后，建设单位未向建设行政主管或者其他有关部门移交建设项目档案的，责令改正，处1万元以上10万元以下罚款。

城建档案管理机构要根据相关法律法规，开展专项执法检查，加强重点建设项目档案管理情况监督和检查。对在建设工程竣工验收后逾期不交档案的建设单位，及时下发《城市建设档案行政执法整改通知书》进行处罚，迫使其移交竣工档案。在规定的时间范围内对检查结果进行全市通报，增强建设单位抓好项目档案管理的自觉性，达到依法治档的目的。

总之，抓好县级城市建设重点工程档案管理工作，不仅需要档案管理部门认真做好监督指导工作，而且还需各相关单位密切配合，形成齐抓共管的良好环境。重视并做好城市建设重点工程档案管理工作，一定能为城市建设发挥更好的社会效益与经济效益。