公民参与公益诉讼的主体地位探究

文/高璨

公民参与公益诉讼的主体地位探究

文/高璨

导 读

长久以来，公民因其在承担举证责任和诉讼实力方面的弱势地位，不被看作是提起公益诉讼的适格主体。很多情况下，公民为了维护与自身没有直接利害关系的公共利益，行使管理社会事务的公民权利只能依附于社会组织和有关机关的作为。本文拟从公民权利、公民的权利感情以及公民参与公益诉讼的必要性的角度来探究公民参与公益诉讼的行为模式。

2012年8月通过、2013年1月开始施行的新民事诉讼法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”从而对民事诉讼法第119条“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的诉讼主体作了进一步的补充，在涉及到损害公共利益的行为，法定的有关机关和组织可以提起公益诉讼，2015年7月2日出台的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中进一步将检察机关作为保护公益诉讼的救济手段。但是从2012年8月至今，由社会组织提起的公益诉讼有5起；由社会组织和公民共同提起的公益诉讼有1起；由有关机关提起的公益诉讼有1起；但是因与诉讼标的无法律上利害关系被驳回的公益诉讼有3起，分别是：韩登忠等31人诉兴化市人民政府土地管理行政登记行为纠纷案（2005）、杨志勇诉中国电信股份有限公司滥用市场支配地位纠纷案（2013）、吴某与深圳市人力资源和社会保障局行政处理决定纠纷上诉案。从各国的情况看，近年来私人为了公共利益而提起的诉讼不断增加，这种状况被比较法学者认为是民事诉讼今后最主要的发展，这种变化可能给民事诉讼的形式和特性带来巨大的变化。因此，公民作为诉讼主体提起公益诉讼逐渐成为一种不可避免的趋势。

公益诉讼的定义问题

关于公益诉讼的定义，梁慧星教授曾指出：“何谓公益诉讼，按照我的理解，是指与自己没有直接的利害关系，就是诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益。我们这里用了‘没有直接损害’一语，当然损害社会公共利益最终要损害个人利益，但这里要作狭义的理解，只是指没有‘直接损害’。”

所谓狭义的公益诉讼，是指仅仅涉及公共利益或具备公共因素、原告与诉争案件之间不存在直接利害关系的诉讼形态。这种意义上的公益诉讼也是我国台湾地区所采纳的公益诉讼概念。由此可见，狭义的公益诉讼，除了以维护公共利益为目的外，还必须具备原告与诉争案件之间没有直接利害关系这一特征。

所谓广义的公益诉讼，是指涉及公共利益或具备公共因素的诉讼。广义的公益诉讼并不关注原告与诉争案件之间有无直接利害关系，只要诉讼中涉及公共利益，或者具备公共因素，都可以称为公益诉讼。

在这里，我所认可的观点是广义上的公益诉讼，也就是以诉讼结果客观上对公共利益是否有益而作为公益诉讼的认定标准。其次，我认为公民可以是公益诉讼的原告人。

有学者认为：“构建公益诉讼制度的目的在于解决传统私益诉讼在保护公共利益方面存在的制度瓶颈问题，因此，只要公共利益仍能在传统私益诉讼的框架内获得解决，就没有另行构建公益诉讼制度的必要。”假设公民被允许作为公益诉讼的主体，但笔者认为，显然高估了公民在涉及公共利益方面维权的举证能力。对于公民来说，对于公共利益的评估、举证，是难以负担的，即使举证责任倒置，在法院受理案件之前，以公民个人之力也很难达到证据标准的要求，此外，公民作为被加害对象与加害主体之间身份地位往往悬殊，这无疑也造成了举证困难。最重要的一点是，公民个人必须承担败诉的责任，一旦败诉，公民在自身的权利感情被侵害的情况下还要承担高额的诉讼费用，即使在任何程序都正当的情况下，也无疑是对公民法治信心的极大破坏。所以在传统的私益框架下，即使公民出于维护自身利益的目的来提起公益诉讼，但是面对举证责任和诉讼费用这两个难以克服的困难，公民很难会提起公益诉讼，所以在传统民诉法结构下，以公民提起民事诉讼的方式来保护公共利益是收效甚微的，甚至是不太可能实现的。

2011年5月，贵州省清镇市屋面防水胶厂负责人龙兴光将8吨有毒化工废液倾入污水沟中，导致了环境的严重污染。贵阳公众环境教育中心的环保志愿者蔡长海以个人名义提起民事诉讼，要求被告赔偿水环境污染损失。此案被称为公民个人提起环境公益诉讼第一案。

而广义的公益诉讼的定义，是区别于传统的私益框架下的民事诉讼的。假设公民被允许作为公益诉讼的主体，民事诉讼与公益诉讼最重要的区别是对公民举证责任和诉讼费用的规避。也就是公民参与民事诉讼的举证责任可以在公民所能承受的合理的限度内，而且公民不用承担诉讼费用。所以，如果公民被允许参与到公益诉讼中来，我并不认为“利他性”应当作为公益诉讼的特征之一。德国公法学者莱斯纳认为，基于现代社会生活现象的多样性，不能将公益与私益视为相反的概念，两者应是相辅相成、并行不悖的概念。多数人的私益可以形成公益，公益由私益组成，不能绝对排除私益。其中，有三种私益可以升格为公益：一是不确定多数人的利益；二是具有某种特别性质的私益等于公益，如涉及私人的生命及健康方面的私人利益，国家保障私人的生命、财产和健康，就是公共利益的需求，保障这些私益符合公益的目的；三是通过民主原则，将某些居于少数的私人利益形成公共利益。

在现实生活中，公民个人自身的利益与公共利益往往是有重合的，因为在某些涉及公共利益的领域本身就兼具公共利益和个人利益的双重价值。直接实现了个人利益，保护了公共利益，解决了公民以个人利益提起公益诉讼的对价；间接实现了个人利益，保护了公共利益，间接的个人利益的实现虽然有时很难作为对价，但是在一定程度上仍可以促进公民的积极性。

具体说有以下两个原因：（一）现实生活中公私利益交织混杂，难以辨明，往往私益的实现直接带动公益的实现，或者是公益的实现直接带动私益的实现，所以只要诉讼结果在客观上对公共利益有利即可；（二）以私益促进公益从而作为公益诉讼的一种诉讼模式是对纯公益诉讼的一种补充，在经济生活中，多数公民都是“经济人”，公民如果以追求自身的直接利益、间接利益、自身利益最大化来提起公益诉讼往往更具有积极性，因而可以使得公共利益得到更好的保护。（三）公民自身参与公益诉讼比公益组织参与公益诉讼更具有积极性的意义。公民自身参与公益诉讼所意味的是公民自身对公民权利的救济，而公益组织参与公益诉讼则意味着他人对公民权利的救济。如果公民能够积极地救济自己的权利，对于公权力的滥用是一种限制。

构建公益诉讼的目的

我们为什么构建民事公益诉讼，因为在传统民诉要求民事诉讼原告人是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，而被侵害的公共利益对于公民来说仅具有间接利害关系，所以公民、社会组织和机关都不能提起以公共利益为诉讼标的的民事诉讼，这样使得公共利益的诉讼保护进入了真空状态。但是其实并不是这样的。

检察机关提起公益诉讼应该是公共利益的最后一道救济途径。从检察机关提起公益诉讼的被告人的主体身份来看，既有公民、法人或者其他组织，也有违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。这其中既包括私权利的滥用（公民、法人或者其他组织），也包括了公权力的滥用（违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织）——公益诉讼既包括民事公益诉讼（对民事经济领域平等主体之间权利义务内容的调整），也包括行政公益诉讼（对国家公权力的调整）——公益诉讼的设立目的实际上是调整公权力和私权利在涉及公共利益方面的界限，也就是“促进社会正义或其他公益事业法律实践”。如果民事诉讼中允许民事主体可以因为不是直接利害关系人也可以提起诉讼，导致的结果一是间接到什么程度很难界定，程序的不明晰会给公权力发挥的空间，法官可以根据自由意志来解释法律，与大陆法系国家法官是制定法的奴仆的立法意愿相违背，使得公权力得不到限制，从而危害公民的私权利。二是超越了对公民权利的保护限度会导致滥诉，从而导致司法资源的浪费，使得公民权利又得不到保护。所以立法者认为直接利害关系者提起民事诉讼对于公民私益和公民权利的保护虽然保守但是不会过度。而鉴于我国强大的政府势力，公共利益可以通过政府的行政行为而得到保护和救济，这本身也是政府的职责，但是这样做存在一些弊端，一方面自律很容易出问题，依靠行政权力调度国家资源，又通过自律和有限的程序来规制公权力的运行，使其不滥用公共利益，是不太可能实现的，我个人认为，如果制度的本身是自律，通过任何的程序规则都是很难对公权力形成有效的限制，因为人的主观意识和主观能动性优先于程序规制；另一方面，在公益诉讼出现之前，法律将公民个人对公共利益的保护，实际上也就是公民个人的权利放归给了政府。如我国民事诉讼法第55条完全阻却了公民参与公益诉讼的可能性。这是法律对公民私权利的一种处分，不是公民意思自治的结果，也违反了“私法自治”的原则。

我国宪法明确规定：“人民依照法律规定，通过各种途经和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”民法通则第93条规定公民“没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失进行管理或者服务的，……”的情形。环境保护法规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。这些表明公民、法人和社会组织在环境保护方面享有基本的民主权利。”所以，根据宪法、民法通则和环境保护法的规定，公民是应当被允许参与到公益诉讼中去的。

公民参与公益诉讼的必要性

公民参与公益诉讼是宪法赋予公民的权利。在民事经济活动中，让一个民事权利主体去让渡自己的权利是很困难的，也是违反民法中公平原则、诚实信用原则、不得滥用权利等基本原则的。设立公益诉讼后，将公民排除在公益诉讼主体之外，通过“组织”和“机关”来代为保护公民的权利，这是一种进步，但是本质没有改变，仍然是对公民私权利的一种处分。公共利益虽然与公民是间接利害关系，但这并不意味着公民的权利不会在其中被侵害。允许公民个人自由地去救济自己的权利是法治社会的基础，允许公民自由地处分自己的权利是民法的基础。公民能够以自身之力去保护自己的权利，维系权利感情，是公民意识的觉醒。长此以往，会有更多的公民参与到诉讼当中，主张用公权的途径而不是私权的途径解决纠纷，这也是法治社会的终极目的。允许公民以个人的身份参与到公益诉讼当中，能比公益组织和机关更有利于实现公共利益的维护，限制公权力的滥用。同时让公民个人参与到公益诉讼中，也是对怠于行使职责的机关和组织的督促。让公民直接参与到公益诉讼中来，是救济权利最直接的途径，比公民通过检察院等相关机关和消费者权益保护协会等相关组织更为直接。至少允许公民参与到公益诉讼中是对以上所有机关和组织不履行职权的最终救济。美国虽然不提倡公民参与公益诉讼，但是它并没有阻却公民参与公益诉讼的可能性。

再者，从公民权利感情的角度来讲，即使是间接的利益，公民的权利感情也是不容伤害的。这也就能解释为什么在司法实践中有公民宁愿承担高额的诉讼费用也要向法院“要个说法”，另外，出于对公共利益的保护角度，“公众是环境公益诉讼中不可或缺的主体，因为他们对环境污染和环境破坏感受最深、最直接，对环境损害发现的最及时。”从实质上来讲，公共利益的维护与公民的权利感情是维系在一起的，不可分割。所以，阻却公民参与公益诉讼是违背公民意志的，对于公共利益的保护也是不利的。从建设法治社会的目标来说，应该鼓励公民参与公益诉讼。

民事公诉制度的引入

谁在程序的最后谁就拥有最终的决定权，怎样让公民拥有真正的救济权，解决公共利益的诉讼中先期的举证、评估的责任公民难以承担的问题呢？不妨作以下假设：

一是让公民的诉讼行为具有追溯力，以公民胜诉为要件，对于胜诉前的举证责任的费用法院判决由政府承担，同时被告人所缴纳的罚金也归政府，由政府对公共资源作出更好的调整。但是这种情况下，公民败诉的可能性是存在的，如果公民败诉，即使政府承担公民的诉讼费用，公民个人前期因举证责任在物质和精神上的耗费也是无法得到补偿的。另外这样的程序设计中虽然部分解决了公民举证的经济问题，但是无法解决公民“调查权”的问题。公民与公共利益加害者往往存在较大的实力差距，有些证据仅凭公民一己之力是无法取得的。所以这种做法是行不通的。

二是在公民为向法院提起诉讼而准备举证之际，就让公民居住地的司法局介入。公民提交的初步证据一旦通过司法局的审查，就让司法局提供法律援助，或者由政府提供主要举证的费用，并且申请法院给予公民调查令，视同司法调查。这也是不现实的。首先司法局和政府要对公民提供的证据材料进行审查，而这个审查对于证据的要求显然不能太高，甚至要放低标准。这显然会带来一种问题，就是公民可能会在获得司法援助和政府的资助后放弃诉讼，而放弃诉讼的公民的心理因素是很难界定的，不排除公民通过滥诉来增加收入的可能性。这会给司法局和政府造成行政资源、司法资源的浪费。其次如上述所述，公民很难与公共利益的加害者形成现实平等的诉讼地位，公共利益的加害者于个人公民往往是压倒性的优势，即使法律赋予公民在对公共利益受损害的举证、调查视同司法调查的权力，公民的个人能力和社会资源毕竟有限，与掌握侦查权的公安机关的侦查和取证能力有着很大的差距。因而很难与公共利益的加害者形成有效抗衡。故公民的胜诉可能性仍然很低。

所以，在目前公益诉讼的框架下，放开公民参与公益诉讼的主体地位，实际上是没有太大区别的。一方面，公民仍然要依附于社会组织和机关、检察机关积极地作为来保护自己的权利，而且对于以上机关的不作为除了上访这种反法治化的救济途径外，不存在任何宪法允许框架下的救济手段。另一方面，从经济社会的角度来考虑，公民参与公益诉讼的积极性本来就不高的，因为与普通社会经济生活中的民诉相比，公民承担的举证责任高，实现的只是间接利益。在目前的制度框架下，公民诉讼的积极性受到了极大的打击，公民对于公益诉讼的预期也是消极的，因为悬殊的诉讼实力的存在，使得公民根本不会相信通过公益诉讼可以维护自己的权利。所以笔者认为引入民事公诉，保留民事自诉，是最好的解决方法。

首先，从举证责任的角度来讲，引入民事公诉后，公民先期的举证责任和诉讼实力问题就得到了明显优化，公民只需要向检察机关提供一份初步的证据，由检察机关审核后，利用公安机关或者是侦查机关的侦查权对案件事实进行调查，采集证据。以检察机关作为公诉人，大大提高了以往公益诉讼中原告人的诉讼地位，增强了原告的诉讼实力，与公益诉讼加害人形成了事实上的平等地位。公民对于公共利益救济的程度得到了大幅度的改善。

其次，对于损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织以及违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织来说，公民救济公共利益程度的改善无疑会促使公民、法人或者其他组织和行政机关，以及法律授权组织规范自己行为，同时也对他们形成了更为有效的监督。行政机关行使公权力有了公民权利的有效监督，更容易处在法律、法规的框架之下。对于那些被边缘化的群体而言，公益诉讼有时是进入政治生活的唯一或是最不昂贵的入口，为他们参与社会治理提供了合法的途径。

(作者单位：华东政法大学）