厘清海事司法管辖范围助推国际海事司法中心建设

文/郭萍

厘清海事司法管辖范围助推国际海事司法中心建设

文/郭萍

在党的十八大提出大力发展海洋经济，保护海洋生态环境，维护国家海洋权益，建设海洋强国战略思想下，最高人民法院适时提出把我国建设成为具有较高国际影响力的国际海事司法中心的目标，并在2016 年 3 月和8月，先后发布《关于海事法院受理案件范围的规定》《关于海事诉讼管辖问题的规定》《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（一）》与《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（二）》。上述四个司法解释虽然在一定程度上有了回应，但仍存在一些空白或不明之处。所有涉海的案件是否均为海事案件，所有的海事案件是否都归属于海事法院管辖，对此，应当厘清 “海事案件”内涵之标准，明确海事法院“三审合一”的管辖权范围，从而更好地发挥国际海事司法中心的引领作用。

党的十八大提出，要“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。海事司法是经略海洋、管控海洋工作的重要组成部分。2015年12月，最高人民法院提出“把我国建设成为具有较高国际影响力的国际海事司法中心”的目标。2016年3月，“加强海事审判工作，建设国际海事司法中心”被正式写入了最高人民法院的工作报告中。这一目标既是对以习近平同志为核心的党中央提出的海洋强国战略的深入实施，也是大力推进“一带一路”建设的手段之一。

根据最高人民法院院长周强在2017年3月作出的最高人民法院工作报告，2016年各级法院审结海事案件1．6万件。我国海事法院受理的各类海事案件已经远远超过其他各国相关海事案件的总和。目前我国共设立了10家海事法院，39个派出法庭，分布于全国15个省（自治区、直辖市）。经过三十多年的发展，我国目前已经成为世界上设立海事审判专门机构最多最齐全的国家，也是受理海事案件最多的国家。

2016年3月1日，最高人民法院发布了《关于海事法院受理案件范围的规定》及《关于海事诉讼管辖问题的规定》，扩大了海事案件的受案范围，由原来的 63项增加到 108项，新增45项，并对海事行政案件的类型进行了细化。这种专门的海事审判格局，其辐射范围涵盖中华人民共和国管辖的全部港口和水域。同年8月1日，最高人民法院还公布了《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（一）》与《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（二）》（以下简称涉海司法解释），内容涵盖刑事、民事及行政诉讼三大领域。海事法院受案范围的扩大，对于保障以航运、贸易、海洋为主的相关产业和经济法律关系，加快建设海洋强国、实施创新驱动发展战略、推进经济结构战略性调整都具有密切的联系。

不论是专门海事法院机制的构建、受理海事案件的数量，还是海事司法管辖权范围的扩大，都是衡量国际海事司法中心的重要指标。但是在建设国际海事司法中心的命题中，仍然存在如下问题需要回答。例如，在海上因为休闲、娱乐设施导致的人身伤亡或其他类型的纠纷是否属于海事案件？一架失事的飞机或者航空器坠毁在海上或者与海相通的可航水域，对因此产生的人身伤亡或财产损失纠纷是否属于海事案件？与海相通的可航水域发生的海事案件是否都属于海事法院管辖？对上述问题的回答，涉及两个层面：一个是如何理解海事案件中 “海事”一词？是否是全部“涉海”案件之意？另一个涉及是否所有的海事案件都属于海事法院管辖。

明确“海事案件”的内涵和外延

“海事”一词有狭义和广义之分。狭义上的“海事”针对海上或与海相通的可航水域上发生的海难事故，造成船舶、其他财产损失和（或）人身伤亡，与狭义的“海商”，即海上或与海相通水域上的一切商事活动相对应。而广义上的“海事”，泛指一切有关海上事务，与广义上的“海商”同义。

根据我国海商法第1条的规定，“为了调整海上运输关系、船舶关系，维护当事人各方的合法权益，促进海上运输和经济贸易的发展，制订本法。”显然，我国海商法的调整对象，限制在海上运输关系和船舶关系，并非全部涉海法律关系。国内多数观点认为，鉴于我国海商法大部分条文涉及的是平等主体之间的民事法律关系，因此也被称为“民法的特别法”。由此可见，海商法调整的法律关系仅仅是“涉海”法律关系中的一部分。

而2016年颁布的《关于海事法院受理案件范围的规定》，为了服务保障海洋强国战略和“一带一路”建设等国家战略的需要，以及满足国家经济发展和航运实践的实际需要，调整、新增并明确了“海洋及通海可航水域开发利用与环境保护相关纠纷案件”（共15项）以及“海事行政案件”（共7项）两大类海事案件。显然这两类案件内容超越了我国海商法的调整范围，已经属于偏广义的“海事”范畴。那么海事审判管辖中“海事”一词的边界何在？仍然需要有相对明确的标准或考量的因素，至少不能将在海上发生的一切事务有关的纠纷或案件都置于海事审判管辖范畴。然而，2016年颁布的《关于海事法院受理案件范围的规定》采取的是例举式的范式，虽然在“海事侵权纠纷案件”和“海事合同纠纷案件”两类之下，都有个兜底条款“其他类型案件”。但如何理解这个兜底条款，是采取严格的与其之上例举案件的“同类解释原则”，还是可以广义地将任何其他相关的类型案件纳入其中，还有待于将来司法解释予以明确。

笔者认为，无论将来司法解释对于海事审判管辖的界定如何，海事案件的限定应当从如下几个方面予以考量：

第一，地域限制。尽管2016年《关于海事法院受理案件范围的规定》并没有明确海事法院受案范围地域限制的一条总则性规定，但是从其条文规定可以推论出，海事法院的地域管辖范围是“在海上或与海相通的可航水域”。

根据《涉海司法解释》的规定，我国管辖海域涵盖了内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架，以及中华人民共和国管辖的其他海域。特别是2016年发布的《关于海事诉讼管辖问题的规定》明确调整了大连、武汉两个海事法院的管辖范围，因此明确了“海上”一词覆盖了我国从南到北“无缝隙”“全覆盖”的全部管辖海域的地域范围。

至于“与海相通的可航水域”，是限于与海相通的江河干线、支线还是也包含其他水域的问题，根据2016年发布的《关于海事诉讼管辖问题的规定》中有关武汉海事法院管辖范围的内容，可知武汉海事法院管辖区域自四川省宜宾市合江门至江苏省浏河口之间长江干线及支线水域，并例举了19个长江沿线的港口名称。值得注意的是该规定使用的是“支线水域”一词，而非以往规定中的“支线”或“支流”的表述。因此可以理解为即使不构成与海直接相通的江河的支线，但是属于与该支线相连接的其他相关水域，例如洞庭湖、鄱阳湖水域，只要在该水域上发生了符合规定要求的海事案件，依然在海事法院的管辖范围。因此那些完全封闭的内陆水域，既不属于与海相通江河的干线，也不属于与海相通江河干线的支线水域的，均被排除在 “与海相通可航水域” 的地理界限之外。

第二，专业性、特殊性的功能属性限定。不能将那些仅仅发生在海上，临时的、偶然性的与海上这一地域连接点发生关系的任何海上活动而引起的纠纷或案件列为海事案件，还应当考虑该项活动是否涉及到海事案件独有或特有的专业性、特殊性问题。因此根据2016年《关于海事法院受理案件范围的规定》，只有那些与海上运输、海上作业有关的商事活动而产生的合同纠纷或因上述活动侵权造成的财产损失、人身伤亡、环境损坏等，以及与海洋资源勘探、开发、利用有关活动引起的纠纷，才可以纳入海事案件。

无独有偶，美国宪法明确规定海事案件应当由美国联邦法院管辖，但是并没有专门的实体法律规定到底哪些案件或者哪些类型的案件隶属于联邦法院。除了有关船舶抵押权、船舶优先权以及海事扩展法令等个别单行立法中存在明确条文规定了海事案件类型，其他类型的案件是否属于海事案件主要根据美国一般海商法（general maritime law）予以确定。大量的判例表明，美国联邦法院对于侵权案件的海事管辖采用两个标准：一个是地域标准，即要求在美国的可航水域上发生的案件；另一个就是与传统海事活动存在关联性标准。对后一个标准考量的要素就是，侵权人在可航水域上进行的活动，不论是商业性质的还是非商业性质的，关键是是否与传统的海事活动存在密切联系。而美国法院对所谓传统海事活动的界定，就是确定该活动是否应当适用特定的海事规则。也就是说考虑该侵权活动对传统海事活动的影响，是否会适用特殊性、专业性的规则等。所以像航空器坠毁在可航水域的案件，由于仅仅是偶然的与可航水域的地点要素产生关系，因此明确被排除在海事案件管辖范围之外，只能在有管辖权的州法院提起诉讼。

而美国在涉及海事合同纠纷的案件中，采取与海事侵权案件不同的标准，取而代之的是将焦点集中在合同标的上。一般而言，那些与使用船舶有关的合同或者与可航水域上的商事活动或航海活动有关的合同，或者与海上运输有关的合同，或者与海事雇佣服务有关的合同（maritime employment）都属于海事管辖范畴，而不论上述合同的履行是在陆地上还是在水域上完成。所以在美国，有关货物和旅客运输合同、租船合同、船舶修理合同以及提供船供品或其他物料的合同；提供拖带、引航、靠离码头等服务的合同；为船员提供服务的合同；与海上保险合同赔偿或保费有关的合同均被认定为海事合同案件，归属美国联邦法院管辖。而仅仅因为与可航水域有关，或者船舶是被提供服务的标的的商业合同，并不能被认定为海事合同案件。例如船舶建造合同和船舶买卖合同、为闲置或停航船舶提供服务的合同等。

尽管美国联邦法院有关海事案件的判定标准并不一定完全适合于我国国际贸易和海事实践发展需要以及国家海洋发展战略，但是他山之石可以攻玉。美国法律对于海事案件的判定标准还是可以一定程度上值得借鉴。即根据美国法律，不论是侵权案件还是商事合同纠纷，被认定为海事案件的标准都考虑了是否与传统海事活动、航海活动或商事活动有关与否，至于侵权案件还需要有地域要素的考量，则是海事侵权类案件的本质要求。

目前最高人民法院在2016年发布的《关于海事诉讼管辖问题的规定》以及《关于海事法院受理案件范围的规定》对海事法院受理案件的标准并没有明确，而是采用“列明式”的立法技巧，从而导致一部分类型的海事案件管辖归属地方法院和海事法院的“双轨制”的现象。例如2002 年最高人民法院作出《关于调整大连、武汉、北海海事法院管辖区域和案件范围的通知》，明确规定船舶碰撞、船舶污染、海难救助、共同海损理算、船舶扣押与拍卖以及涉外海事海商案件等六类案件归属海事法院，而江河支线上发生的其他海事案件仍由地方人民法院审理。虽然2016年2月发布的《关于海事诉讼管辖问题的规定》中明确规定：“最高人民法院以前作出的有关规定与本规定不一致的，以本规定为准。”由于该规定仅仅明确了海事法院地域管辖范围，并未对海事法院管辖支线水域案件的类型做出任何调整，因此不属于新旧规定存在不一致的情形。因此，大连、武汉、北海海事法院对与海相通的江河支线水域的海事案件管辖类型仍然限制在六大类。

事实上，最高人民法院之所以在2002年的规定中保留了与海相通的支线水域上发生的六类海事案件仍然归属海事法院，也是考虑到这六类案件的专业性、特殊性。但是不能因为上述六类案件以外的其他海事案件的特殊性或者专业性没有那么突出，就将其他类型的海事案件留归地方法院受理。这种双轨制的处理方式，一方面会模糊海事法院受理案件类型，从而可能导致不同法院在审理同类型案件中的判决不一致的结果；也不符合海事案件应当由专业法院专属管辖的要求。

综上，建议将来的司法解释能够将海事法院审理案件范围中的海事案件通过概括式条文+列举式条文的方式，以明确“海事案件”的内涵和外延，并在概括式规定中界定“海事案件”的地域属性和专业性、特殊性的功能属性。

协调海事行政案件与海事法院管辖的关系

除民商类海事案件之外，2016年《关于海事法院受理案件范围的规定》，还明确了海事法院有权审理海事行政案件。海事行政管辖权的回归，既是时代发展的需要，也是各方博弈的结果。但是值得注意的是，海事法院虽然据此享有海事行政案件管辖权，但并非所有的海事行政案件均由海事法院管辖。

2016年《关于海事法院受理案件范围的规定》将海事行政案件列为第5类，包含了第79-85项案件类型，并且没有兜底性条款，显然海事法院受理的海事行政案件仅限于列明的这七种。其中每一种类的案件中都提及“海事行政机关”，遗憾的是该规定本身没有明确“海事行政机关”的概念。

目前法律中并不存在海事行政机关的界定，经1999年修订的海洋环境保护法第5条提及“国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。”这里的国家海事行政主管部门显然主要针对的是交通运输部下设的国家海事局及其下属分支机构或部门。而2016年《关于海事法院受理案件范围的规定》第81项规定“因不服海事行政机关作出的涉及海洋、通海可航水域开发利用、渔业、环境与生态资源保护等活动的行政行为而提起的行政诉讼案件”，根据海洋环境保护法第5条的规定，涉及海洋、通海可航水域开发利用、渔业、环境与生态资源保护等活动的主管部门分别对应的是“国家海洋行政主管部门”和“国家渔业行政主管部门”。可见，2016年《关于海事法院受理案件范围的规定》中提及的“海事行政机关”至少包括了海事局、海洋局以及渔业行政主管部门。而第79项“因不服海事行政机关作出的涉及海上、通海可航水域或者港口内的船舶、货物、设备设施、海运集装箱等财产的行政行为而提起的行政诉讼案件”的表述，除了涉及海事局之外，如果与港口及设施经营有关的行政行为，还可能涉及港口主管部门；第80项“涉及海上、通海可航水域运输经营及相关辅助性经营、货运代理、船员适任与上船服务等方面资质资格与合法性事项”，因此除了海事局，还可能涉及交通运输部及地方政府水运管理部门。

综上，2016年《关于海事法院受理案件范围的规定》中提及的“海事行政机关”至少包含了海洋局、海事局、水运管理部门、港口管理部门、渔业管理部门等多个涉海行政主管机关，而排除了涉海的海关、水上旅游部门等行政管理机构。未来仍需要最高人民法院出台相关司法解释，对于归属于海事法院审理的海事行政案件，是严格按照规定中的7种类型案件执行？还是将对应于海洋局、海事局、水运管理部门、港口管理部门、渔业管理部门等多个涉海行政主管机关职责范围内的全部海事行政案件都纳入海事法院管辖？“海事行政机关”的内涵以及海事行政案件的界限如何确定，仍有待于进一步明确和细化。

此外，值得注意的是，根据2016年《最高人民法院关于海事诉讼管辖问题的规定》，海事法院受理的一审海事行政案件，如当事人不服海事法院一审行政判决提起的上诉案件，由海事法院所在地的高级人民法院行政审判庭进行审理。该规定对海事行政上诉案件的处理方式与以往上诉案件归口于高级人民法院负责海事案件的庭室的方式不同。目前民商类海事上诉案件均由省级高级人民法院负责海事海商案件的庭室负责，以满足一审海事法院受理案件具有专业性、技术性、特殊性等特点。正如最高人民法院将海事行政案件归属海事法院提及的其中一个理由就是，海事行政案件的海事专业性更为突出。但笔者认为2016年规定由高级人民法院行政庭负责海事行政案件二审并非妥当。虽然最高人民法院在辽宁、天津、山东、浙江、广东、海南高院试点海事法院审理海事行政案件的过程中，均采取由各省高院行政庭审理海事行政上诉案件，作为过渡阶段的权宜之计，最高人民法院《关于海事诉讼管辖问题的规定》暂时作出上述规定尚可理解。但从长计议，尤其是从建设国际海事司法中心的机制构建角度，笔者认为还应当将海事行政二审案件纳入高级人民法院负责海事案件审理的庭室受理为宜，从而避免“一审专业，二审不专业”的现象。

海事刑事案件管辖归属尚需落地

尽管2016年发布的《涉海司法解释》明确了在我国管辖海域内涉及实施非法猎捕、杀害珍贵濒危野生动物或者非法捕捞水产品的犯罪行为，依法追究刑事责任，并对在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品，非法采捕珊瑚、砗磲或者其他珍贵、濒危水生野生动物，非法收购、运输、出售珊瑚、砗磲或者其他珍贵、濒危水生野生动物及其制品等犯罪行为的定罪量刑作出明确规定，但是海事刑事案件的管辖权归属问题却始终没有得到应有的重视。正如一些学者所呼吁的，自2016年3月1日起，随着海事行政案件已纳入海事法院的专属管辖范围，海事案件“三审合一”的最后一块硬骨头“海事刑事案件”尚未归位。

众所周知，海上环境复杂多变，其技术规范与操作规则与陆上截然不同，因此部分海事刑事案件的审理也具有极强的专业性，需要承办法官掌握丰富的航海知识、船舶操作知识、相关国际条约及国内海事立法等。而由具备专业知识和经验的海事法院法官审理部分海事刑事案件具有得天独厚的条件，也为刑事附带民事案件审理带来便利。避免海事刑事案件与海事民事案件分别在人民法院和海事法院审理可能带来证据调查不便，审判机构审级不协调，还会引发证据收集重复、程序冲突、判决结果之间无法协调等不利因素。

海事刑事案件纳入海事法院管辖，并非意欲将所有在海上发生的刑事案件都列入海事法院受案范围，而仅仅将那些具有海事专业性、特殊性的刑事案件列入，因此未来仍然需要最高人民法院能够出台或修订相应的司法解释，明确将海事法院受理的海事刑事案件类型及范围予以限定。

实际上将海事刑事案件与其他刑事案件区分并在不同审判机构并行审理的模式在国外也是有先例的。例如美国将可航水域上发生的刑事案件进行区分，如果是在各个州政府管辖的水域范围发生刑事案件，仍然由各个州的法院管辖；但是对于不归属于任何州政府管辖的公海上发生的刑事案件，例如船员杀人犯罪、海盗、毒品非法交易、违反海洋环境保护等法律非法进行排污、伪造船舶油类记录簿以及与海上商事活动有关的其他违法犯罪行为，均由美国联邦法院专属管辖。而且涉及海上刑事案件的调查、侦查等工作，由美国海岸警备队负责，而非其他刑侦部门。英国石油公司在墨西哥湾发生的“深水地平线”钻井平台石油泄漏污染案件，美国联邦法院就是同时追究英国石油公司的民事责任和刑事责任。

笔者建议可以考虑将一些涉及船舶污染海洋环境，污染大气环境，违反海上交通安全，海盗，非法武力劫持，非法猎捕、杀害珍贵濒危野生动物或者非法捕捞水产品，利用船舶或其他运输工具进行走私、毒品交易等刑事案件，纳入到海事法院管辖范围。

事实上，我国海事法院具有30多年涉海民事案件审理经验，以及3年多涉海行政案件试点审理经验，这是任何普通法院都无法比拟的有利条件。此外，经过30多年的历练，海事法院的法官队伍逐渐精通航运、外语、法律等多方面知识。截至2013年底，全国从事海事审判的法官共570人，其中90%以上具有硕士、博士学位。因此，无论在机构设置、人员配备等硬件设施，还是法官队伍综合人员素质高等软件方面，海事法院均比普通法院更有优势。只要发挥大连、上海等地相关海事院校以及其他知名法学院的联合优势，加强对海事法院人才培养及专业知识定期培训，对负责海事刑事案件的法官加大刑法方面的知识与业务培训，逐步提高涉外海事审判人才的外语水平，由海事法院受理部分刑事案件并非难事。

继续完善专门海事审判机构建制

除明确海事法院对海事民事案件、海事行政案件及海事刑事案件的受案范围及管辖权之外，建议在省级高级人民法院内改变现有民三庭或民四庭负责涉外以及海事海商案件的做法，应当单独下设专门的海事庭，以对口专门受理海事民事、海事行政以及海事刑事案件的上诉案件。相信随着我国海洋强国战略的进一步实施，对海洋资源开发利用的能力不断提高，海洋环境保护意识不断增强，海事法院受案范围及数量会不断增加。因此也可以适当考虑在最高人民法院下设独立的海事庭，从而搭建一个自下而上体系完整的专门化海事审判机构制度，以进一步提升海事案件专门化、专业化审判能力。例如新加坡最高法院就单独设立海事法庭，并且一改过去任何高等法院法官都可以审理海事案件的做法，现在由指定的法官来统一负责海事案件，以满足海事案件专业化、特殊化的需求。

综上所述，海事案件范围的厘清以及海事法院管辖问题的进一步明确，使得海事法院通过对海事民事、行政以及刑事案件的审理，更好地实施我国海洋强国战略，维护国家海洋权益，维护对外贸易与航运秩序，从而扩大我国海事审判在国际上的影响力，更好地发挥国际海事司法中心的引领作用。

(作者系大连海事大学法学院教授、博士生导师，国际海事法律研究中心主任)