浦东新区积极稳妥推进农村集体经济组织产权制度改革

■浦东调查队 浦东新区统计局 执笔：郑一炜

浦东新区积极稳妥推进农村集体经济组织产权制度改革

■浦东调查队 浦东新区统计局 执笔：郑一炜

农村集体经济组织产权制度改革是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的一项重大任务。按照市委、市政府“坚定、扎实、稳妥”推进农村集体产权制度改革的总基调，新区区委、区政府高度重视，坚持维护好、实现好和发展好集体经济组织成员的利益，注重顶层设计、完善配套政策、创新改革举措，积极稳妥推进农村集体产权制度改革，为赋予集体经济组织成员更多财产权利奠定坚实基础。

一、基本情况

（一）资产底数

截至2016年年底，新区共有24个镇、365个村，农村集体三级净资产223.85亿元，其中，镇级137.87亿元，村级80亿元，组级5.98亿元；村级总收入22.11亿元，村均605.91万元，村级总支出15.74亿元，村均总支出431.30万元。农户承包土地23.71万亩，其中确权确地17.55万亩，确权确利6.16万亩，流转土地17.92万亩，流转率75.61%。

（二）改革情况

1.村级改革：全区365个村，资产、收入、支出、土地收益、预决算、农龄、农村分配、经济合同、政策文件和产权改革情况等全部纳入农村集体“三资”监管平台。其中356个村完成了村级产权制度改革任务，建立了社区经济（股份）合作社；已改革村已全面完成了村经分离工作；36个村在改革首年进行了收益分配，总分配额9939.78万元，总分配人数93507人，人均分配1063元。

2.镇级改革试点：唐镇和万祥镇完成了镇级产权制度改革试点，分别于2016年的4月和5月成立了镇级经济合作联社，并顺利召开了一届一次社员代表会议。改革后，及时将产权明晰的镇级集体资产纳入农村集体“三资”监管平台，实现对镇级集体资产的公开和公示。

二、主要做法

新区农村集体产权制度改革的目标是构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的产权制度。在推进改革中，始终做到全市明确的五个坚持，即坚持集体所有，坚持因地制宜，坚持农龄为主要依据，坚持公开公平公正，坚持效益决定分配。

（一）夯实基础工作

1.完善管理体制。一是区级层面。区农委农村集体资产管理处增挂农村集体资产管理办公室牌子，负责全区农村集体资产指导、协调、服务和监管。二是镇级层面。各镇建立镇农村集体资产监督管理委员会，镇集体经济组织完成产权制度改革之前，其出资人代表职责由镇集体资产监督管理委员会代为行使。已改革镇，建立镇级经济合作联社，并建立健全成员代表会议、理事会、监事会等机构。三是村组层面。村级集体经济组织产权制度改革应改尽改，建立社区经济（股份）合作社，建立健全成员会议、成员代表会议、理事会、监事会等机构。同时，全面推进村经分离工作，明确在村党支部（总支）的领导下，村民委员会主要行使公共管理和公共服务职能，村社区经济（股份）合作社主要行使集体经济管理职能，并全面建立村务监督委员会。

2.理清资产家底。组织全区各镇开展清产核资工作，工作中要求“实事求是、步骤统一、程序到位、规范调账”，同时在清查的基础上实行严格的财务公开，接受广大人民群众的监督。目前完成了对365个村的清产核资备案和镇级集体资产清产核资的备案工作。

3.规范财务管理。新区从2007年起开展创建，至2010年全区各村基本达到财务管理规范化要求，其中曹路镇东海村和周浦镇棋杆村被农业部确定为“全国农村集体财务管理规范化示范单位”。工作中要求各村的费用支出统一使用区印发的“费用报销单”，村务监督工作情况统一登记在区印发的“村务监督记录簿”，会计核算统一按照区印发的“会计科目表”规范核算。2012年农业部评定我区为“全国农村集体三资管理示范县”。

4.严格资产处置。撤制村队集体资产处置涉及农民群众的切身利益。在工作中做到四个在前：一是资产公开在前，二是制度公示在前，三是方案公开在前，四是工作培训在前。同时做到两个强调：一是强调政策执行严格，二是强调程序操作规范。南汇划入浦东以后，针对在执行政策方面存在的差异，重新制定《浦东新区撤制村、队（组）集体资产处置的若干规定》。

5.提升管理技术。一是按照市纪委以“制度+科技”的形式加强“三资”监管力度的要求，新区从2009年起开始探索、研究并实践具有浦东特色的农村集体“三资”监管平台，功能分为资金管理、资产管理、资源管理、报表管理、合同管理、“三资”公开、产权改革、镇级管理等八大模块。实现数据的实时传递、查询和监控，体现了科技手段监管“即时、公开、便利”的特点，有效保障了“三资”健康运行。同时，在完成唐镇和万祥镇的镇级产权制度改革后，对两镇镇级集体资产纳入农村集体“三资”监管平台，实现对镇级集体资产的公开和公示，公示的内容主要为：基本情况、资产情况、分配情况和章程。

二是为进一步加强农村集体资产租赁交易管理，新区在全市率先建成了“浦东新区农村集体资产租赁交易管理平台”。要求逐步将农村集体资产租赁交易纳入浦东新区农村集体资产租赁交易管理平台，以公开、公正的方式择优选择农村集体资产的经营者，实行集体资产阳光公开租赁交易。

（二）全力推进产权制度改革

按照市委、市政府“积极、稳妥、扎实”做好农村集体经济组织产权制度改革要求，新区认真排摸改革难点，准确设计改革路径，全力推进产权制度改革工作。

1.村级改革应改尽改。全区已改革村356个，其中：4个村建立社区股份合作社，352个村建立社区经济合作社。在推进村级改革过程中，切实做到“三清晰”，即成员权益清晰、治理结构清晰、收益分配机制清晰；在改革后实现“三改变”，即产权关系改变（集体共有改变为成员按份共有）、监管方式改变（自上而下的外部监管为主改变为集体经济组织内部规范治理监管为主）、收益分配方式改变（原来无序的福利发放改变为按成员份额进行分配）。

2.镇级改革试点推进顺利。新区同志认为，镇级产权制度改革，要比村级产权制度改革更复杂、更困难。特别是新区南北地区各镇的情况差异较大，前无古人，没有相同的经验可借鉴，改革难度大。然而，他们更认识到，全区将近60%体量的镇级集体资产，即使村级改革完成了，如果镇级改革不跟上，改革就不彻底、不完整，成员的利益也不能得到全面的保障。为此，新区区委、区政府下定决心，按照全市推进镇级改革的总体要求，从去年起，选择唐镇和万祥镇开展镇级集体资产产权改革试点。

一是区层面配套改革政策。新区政府在2016年年初以综合配套改革文件印发了《浦东新区农村集体资产监督管理实施办法》（浦府综改[2016]2号）。该办法突出规范管理，突出阳光公开，突出改革创新，特别是对镇级改革，如份额量化方式、成员代表的产生、成员代表人数、成员代表会议召开及决定的有效性、章程审议等，参照相关法律法规，结合工作实际，进行了具体的明确和规范，为镇级产权制度改革的推进提供了政策支撑。同时，配套印发了《浦东新区农村集体资产租赁交易管理指导意见》、《浦东新区关于加强村级组织运行基本经费保障的指导意见》、《浦东新区关于进一步规范村干部工作报酬管理的指导意见》、《浦东新区关于开展村级集体资产委托管理的指导意见》等配套文件，从而使新区农村集体资产监督管理制度进一步健全。

二是选择代表性的镇开展试点。2009年，南汇区并入浦东新区，目前，全区24个镇，南北镇级集体经济情况差异较大。为此，新区在面上选择唐镇和万祥镇，两个在面上具有代表性的镇开展镇级改革试点。其中：唐镇代表城市化发展地区，镇级集体经济体量较大，同时含有早年已撤制村和现存建制村的镇；万祥镇代表纯农业地区，镇级集体经济体量较小的镇。目的是通过两个典型镇的改革试点，发现改革难点，探索改革路径，积累改革经验，为下阶段全区面上镇级改革的推进形成可借鉴的模式。

三是勇于改革创新破解核心难题。在镇级改革推进中，新区坚持做到“四个明确”：明确资产权属，明确资产主体，明确组织架构，明确决策程序。同时，对核心难题，勇于探索，积极破解，由区政府以综合配套改革文件予以印发《浦东新区农村集体资产监督管理实施办法》，并在全市范围内先行先试：

三、农村集体经济组织产权制度改革工作中遇到的困难

（一）改革举措有待进一步完善

一是清产核资的规范程度有待进一步提高。作为产权制度改革的基础，在当前农村集体资产权能不完整、量化范围受到制约的条件下，清产核资环节尚缺乏统一有力的举措，在实际操作中存在一些不规范现象，如租赁合同的清理变更、资产核销的层次标准等，各镇的工作力度有所差异。二是农龄复核的操作口径有待进一步细化。农龄复核涉及到股权设置，其中不少个案问题受到社员高度关注，难以简单依照区级层面制定的复核标准进行操作和解释，如全国农龄普查操作口径逐年调整造成的大学生农龄认定争议、因早年征地项目不规范而导致户籍农转非与享受征地待遇的起始时间有区别等。三是村经分开的工作要求有待进一步落实。村集体经济组织作为独立的市场主体，客观上要求村经分离，浦东新区在试点过程中发现操作困难较多。一方面村委会和村集体经济组织的关系往往模糊不清，人员重合现象突出；另一方面在行政村撤销建制前，村集体经济组织尚需承担部分社区公共管理和公共服务等保障功能，如何平衡公共利益与社员股东利益有待上级部门进一步统一和细化相关操作口径。

（二）政策环境有待进一步改善

一是村集体经济组织的法律地位尚不明确。社区股份合作社根据《中华人民共和国农民专业合作社法》的规定拥有法人资格，但社区经济合作社尚未取得，其经营和发展受到一定限制。二是集体经济组织缺乏针对性税收政策。由于经营方式主要以物业出租为主，社区股份（经济）合作社无法享受农民专业合作社或农业企业的税收政策，而其负有一定社区服务管理的公益职能和成员收入保障职能，权力和义务存在不对称现象。同时，社员在领取股权分红过程中还需承担20%的个人所得税，但事实上农民从集体经济组织所获得的股份红利金额很低，只能作为基本生活的补充。三是扶持力度尚需增强。随着居住人口的不断增加，农村地区公共资源消耗加剧，公共管理的成本压力逐年加大，部分经济薄弱村在很大程度上需依靠政府的转移支付维持日常工作运转，同时个别地区的改革工作经费也有待进一步落实。

（三）集体经济活力有待进一步增强

一是可实行股权分配的村相对较少。在浦东新区现有365个行政村中，基本符合探索收益分配机制（即净资产超过1000万元、年可支配收入超过200万元）的村仅有124个，大多数村都无法满足股权分红的条件，这与农民参与收益分配的强烈愿望不相适应。二是村级集体资产总体规模巨大但差异悬殊。在南北地区之间、经济发达地区和欠发达地区之间，村级集体经济的差异明显，如2013年浦东新区村级集体的年度可支配收入北片村均541.67万元，南片村均246.4万元。三是资产结构不合理，经营方式单一。浦东新区目前折股量化的农村集体资产主要是经营性资产，仅占资产总量的27.7%，大部分为厂房等实物资产，有的还存在权属不清现象，可经营的资产规模有限，且经营方式主要为租赁，发展受到制约。四是经营管理专业人才缺乏。浦东新区集体经济组织的运行管理基本实现规范化，但各类经营管理专业人才较为缺乏，已成为制约村级集体经济发展的主要瓶颈。

四、推进农村集体经济组织产权制度改革的几点建议

（一）加强组织领导，营造良好改革氛围

一是加强责任落实。更好地发挥改革领导小组和工作小组的作用，加强对改革整体工作的组织领导、协调服务和指导，力求稳步推进，建立工作目标考核制度，努力形成区、镇、村各负其责，“一级抓一级，层层抓落实”的良好局面。二是加强宣传培训。善用各种媒体渠道，向干部和群众宣传改革目的、做法和成效，进一步统一思想，凝聚共识，增强使命感、责任感和紧迫感。同时要发掘和树立典型，强化示范引领，根据各镇、村改革的实际进展，分批分块组织阶段性和专题性培训，帮助解决改革过程中的实际问题。三是深入调查研究。结合浦东新区综合配套改革城乡统筹发展体系建设工作以及农村土地承包经营权确权登记工作的开展，探索土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等权能的释放和流动，拓展改革内容，逐步深化改革进程。

（二）完善建章立制，注重过程指导监管

一是完善规范和流程的编制。对于改革中涉及的清产核资、农龄复核统计、资产量化和股权设置等关键环节中的原则性和程序性问题，要加快细化和完善，提高制度的统一性和执行的严肃性。二是充分发挥基层民主，推行“村事民决”。对非原则性、非程序性的个案问题，可学习合庆镇的成功经验，采取“1+1+X”基层自治工作法，因村制宜，一事一议。三是建立内部制约与外部监督相结合的长效监管机制。对农村集体经济组织内部机构运作及章程执行情况进行跟踪督查，并充分发挥现有“三资”监管平台的作用，加强对各类资产的监管，加强对改革全过程的跟踪监督，做到在阳光下运行。

（三）建立保障机制，加大政策扶持力度

一是逐步推行村民自治组织与集体经济组织分离的管理体制。加大政经分离的推进力度，加快形成坚持党的领导、村委会民主决策、集体经济自主经营的新型村级管理体制和运行机制，各司其职、各负其责。二是确立农村集体经济组织的法人地位。学习借鉴浙江省、北京市等地的做法，推动地方立法赋予社区经济合作社法人地位。三是加大资金支持力度。合理安排现有的财政扶持项目资金，完善以奖代补、项目化扶持和贷款贴息等机制，不断加大对村级组织运转经费和公益性支出的保障力度。四是研究农村集体经济组织的税收支持政策。探索对集体经济组织利用物业租金收入从事农村公共事务和公益事业建设的实行税前列支，对营业税、土地增值税、房产税等给予政策优惠或先征后返（奖）等。五是加强人才培训和引进。加强对集体经济组织经营管理人员的培养，同时增强人才储备，尝试引进职业经理等相关专业人才，从事企业和资产管理。

（四）采取多种形式，促进经济持续发展

农村集体经济组织产权制度改革的目的是保护农民利益，让更多农民享受到实实在在的改革成果，实现农民增收。一是用好用足现有政策资源。加快落实城乡建设用地增减挂钩机制和征地留用地制度，可推行惠南镇“欧尚地块”的开发经验，在征地过程中预留出一部分土地指标用于村级集体经济发展。二是创新集体资产经营模式。搭建区、镇集体资产投资平台，利用上海市农村产权流转交易市场平台，整合各类集体资产和要素，优化资源配置；也可依托大型企业集团的优势，采取搭乘国资“便车”，实行委托管理等经营方式，拓展经营渠道，提高经营效益。三是探索土地补偿金保值增值的有效途径。在不影响撤制分配计划实施的前提下，充分运用金融杠杆，实现土地补偿金的保值增值。四是建立农村集体资产经营的风险保障机制。面对市场经济不可预知的风险因素，在选择相对稳妥投资途径的同时，积极引入农保等金融机构，增强农村集体经济组织抵抗风险的能力。□