关于新县农村土地承包经营权确权登记颁证工作的思考

新县农村合作经济经营管理站 胡娥

关于新县农村土地承包经营权确权登记颁证工作的思考

新县农村合作经济经营管理站 胡娥

一、确权基本情况

新县的土地确权登记颁证工作，合同签订达98%，证书发放80%以上，整体工作顺利。新县是深山区县，辖17个乡镇，206个行政村（居委会），总占地面积1612 km2，其中山地面积12.33万hm2，人均0.44 hm2；耕地面积1.31万hm2（1998年二轮延包面积），人均约467 m2。确权工作于2015年4月开始启动，根据1998年二轮延包情况，全县需要参加农村土地承包经营权确权登记颁证的土地共约2.34万hm2（国土二调数据），涉及191个村、2687个村民组、74 510户农户，现基本完成。

二、土地确权的意义

（一）进一步夯实党的农村基本政策

2002年制定《农村土地承包法》，2007年出台《物权法》，明确土地承包经营权的用益物权属性，政策目标就是进一步巩固和完善农村土地承包关系，赋予农民更有保障的承包地财产。要落实长久不变，最重要的基础工作就是把土地承包关系搞扎实，推动党在农村政策的巩固落实。

（二）调动农民生产经营积极性，维护农民合法权益

开展农村土地确权的目的，就是按照《物权法》的规定，落实农民的土地财产权，切实保护耕地。只有这样，农民的财产权益才能得到真正的保护，农民生产的积极性真正得到发挥。

（三）落实党的强农惠农政策，发展现代农业

随着经济的快速发展，国家对农业的支持力度逐年加大，强农富农政策不断出台，现代农业加快发展。这些政策有一个重要的基础，就是以土地承包面积作为实施依据，逐步开展登记，把地块、面积、位置搞清楚，既有利于保护好耕地，也有利于国家有针对性地加大扶持力度。

（四）创新农村社会管理，促进农村社会稳定

随着经济社会发展，农村土地流转速度加快，土地纠纷呈逐年上升趋势，成为影响农村社会不和谐、不稳定的一个突出问题。解决好农村土地确权问题，就会创造出和谐稳定的农村发展环境，为广大农民安心发展农业生产营造良好的氛围。

（五）直接推动农村土地承包经营管理制度的建立健全

通过对农户所承包土地的全部信息的采集整理、准确确权、严格登记并建立档案，核发权证，最后建立电子化、网络化的农村土地承包经营权信息记录系统，可以从根本上稳定和改善土地承包关系，建立健全农村土地承包经营管理机制，加强对农村土地承包的“农用地”的用途管理。

三、怎么进行确权，落实责任、措施、资金

（一）抓组织保障，做到“五到位”

一是组织领导到位。成立县政府主要领导任组长的农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，坚持把土地确权工作纳入县委、县政府“一抓一”竞赛活动，“一月一通报”。二是责任落实到位。坚持统筹推进、上下联动，成立了18人的县确权办，专门负责组织协调工作；各乡镇区都成立了确权登记颁证工作领导小组，专人推进，形成了县确权办统筹协调、乡镇区和村具体实施的工作推进格局。三是经费保障到位。县政府将1300万元的土地确权工作经费全额纳入财政预算，及时足额落实经费需求。四是服务保障到位。为搞好服务，县确权办建立了周例会制度，会同3个技术公司研究面临的困难，帮助解决实际难题；县里配备1个协调服务组、乡镇指定1名负责同志牵头配合、村级明确村两委成员全程参与。五是督导检查到位。县、乡两级分别抽调一批懂政策、有经验、作风过硬的干部，成立县包乡镇工作队17个督导组，到乡镇和各村督导工作，定期总结通报工作，形成了有效的推进机制。

（二）抓合同签订，做到“三结合”

农户承包合同签订是整个确权登记颁证工作的重中之重，在合同签订工作中，我们坚持守住底线、规范操作原则。一是提前预约与重要节日相结合。即技术公司提前与乡镇领导、村组干部预约，研究确定到村签订合同的具体时间；村干部、村民组长做到提前通知，督促农户回家签合同；同时，充分考虑新县的民俗和群众的习惯，把正月十五等传统节日作为预约村民签订合同的重要时间。二是亲自签为主与委托签为辅相结合。在坚持农户亲自签字的前提下，积极制定委托签订合同范本，较好地解决了农户不能返乡签字的问题。利用春节期间，提前与乡村干部、农户预约，商定4—5月集中签订合同，若农户届时回不来则督促其填写委托代签书，确定代签人，全县仅用3天时间签字率就在90%以上。三是整体推进与先易后难相结合。合同签订工作，以村组为单位，逐户逐组逐村推进；我们建立了先易后难的分类推进办法，对于耕地变化小、农户积极性高的村组，优先开展合同签订；对于耕地变化较大、需要村组和农户充分协调的，采取边协商边确权边签合同的办法；对于争议大、短期内协商难以界定的，采取暂缓或暂停确权及签订合同的办法，留待以后推进；对于长期举家外出的农户，户主本人不能签字又无委托签字的，先完成签字前的基础工作，但暂不签订合同和发证。

（三）抓档案整理，做到“三个坚持”

目前，新县在河南省率先探索制定了确权档案整理规范、流程。分别以乡镇、行政村、村组、农户为单位，农户档案统一编号，资料内容统一排序。目前，新县的档案整理规范及流程，得到省农业厅、省档案局的充分肯定，并作为教案在全省推广。一是坚持先县级档案后乡镇、村和户级档案，先确权登记类后综合管理、纠纷调处和特殊载体类，目前，新县正在按照“一户一卷”要求，全力推进县级档案的农户确权登记类资料归整工作，主要包括“一户九表”。二是坚持上级标准、县档案整理按要求做到“三合一”。县级档案“一户九表”一个表不少，乡镇级档案简化为“一户二表”，村级档案简化为“一户一表一薄”，农户档案简化为“一户一表一证”。三是坚持档案整理和数据库、档案室建设同步推进。自2017年4月启动档案整理工作开始，同步开展了机房、数据库和档案室建设。目前，机房已投入使用，数据库已完成合库实验，县级档案室已建成启用。

（四）证书发放后的跟踪回访工作必不可少

目前，新县的经营权证书发放工作已经接近尾声，农户领到证书后，陆陆续续反映出一些问题，人口信息、名字有误、出生年月有误、地块界线有错等，这很正常，因为在指认和公示时，农户比较粗心，认为只要有就行，一旦发证就认真和较真了。为了信息内容准确无误，要求每个乡镇（区、街道办）具体从事这项工作的人员进行入户回访，将核查出的错误逐组逐村进行汇总纠正后，结合乡、村、组、农户本人的再次确认，技术公司再次集中处理。

四、存在的问题

（一）有些干部对农村土地确权登记颁证的重要性和必要性认识不足

比如有人认为大多数地方在二轮延包时发生过土地承包经营权证，这次再次发一次是劳民伤财，完全没必要；还有人认为这次确权会使农村原已隐藏不露的矛盾表面化，加剧农村社会不稳定等等。

（二）权属来源资料不全

由于新县基层国土资源所经历了几次大改革。每次改革都要分流人员，造成部分人员转岗，使得土地登记缺乏连续性，甚至部分资料丢失的现象。而过去的土地登记、审批、图件均无电子文档，有的农民自己保管不善，土地使用证、用地审批手续权属来源证明材料全部丢失，给依法登记发证带来一定的难度。

（三）确权登记工作量大

一是确权登记颁证涉及每家每户，每个地块，内容多，程序复杂。二是新县地貌复杂，地籍调查、面积实测等需要大量人力物力和时间。三是承包土地争议、纠纷矛盾不小，有的问题时间久远、矛盾交织，化解难度大。四是当前农户户主、青壮年劳动力多不在家，把承包地周边农户聚齐并现场确权也极为不易。

（四）土地承包经营权确权登记颁证面临诸多不确定因素

一是登记承包地块面积时，究竟应该登记哪个面积拿不准。二是承包期“30年不变”如何衔接。当前耕地承包期限登记为30年，30年期满后实行“长久不变”，还是重新调地？到时如何变更登记承包期限？ 三是有些村避重就轻，其超前探索与指导作用不大。有些为完成任务，采取回避或避重就轻的办法，将遇到的矛盾和纠纷暂时搁置，等待上级部门出台办法后再统一处理。

五、对确权工作的建议

（一）领导思想上要高度重视

农村土地承包经营权确权登记颁证工作始终离不开领导的重视和支持，不能将工作停留在会议安排和文件上，要真正地深入村组调查，依据实际情况抓工作。既要做到检查督促抓进度，更重要的是要指导建议抓质量，善始善终协调推进。

（二）宣传力度要加大

土地确权登记涉及农村千家万户，情况复杂，且政策性、技术性强，任务艰巨，关系到广大农民群众的切身利益。通过多种形式进行全方位的宣传，一方面，要把法律法规宣传到位，让村民拥有知情权、监督权，尊重村民的主体地位，确实保护农民的合法权益；另一方面，与电视台、报纸等新闻媒体加强联系，全力做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的宣传报道，让全县农民知道该项工作与他们的利益息息相关，做到家喻户晓。

（三）完善矛盾调处机制，健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系

针对权属来源不全和现场指界的问题。要采取因地制宜的原则，一是提高对农村土地确权工作的认识，解决好各种土地权属纠纷，以事实为依据、以法律为准绳、坚持尊重历史、注重现实，从源头加强土地调查情况，客观、公正地处理好各类土地权属。二是制定指导性强的操作规程，对纠纷难解的田块可区别对待，划定争议区。对近期难以解决的土地承包纠纷，暂按现状划定争议区，查清争议区的位置、面积、形成原因，并登记造册、记录在案，待争议化解后再进行确认、公示和登记。对户主无法到现场指界的情况，按照相关规定根据不同的情况给予处理，确定土地权属界线。三是加强引导疏通，畅通信访、调解、诉讼渠道妥善化解矛盾，认真贯彻执行《土地权属争议调查处理办法》，建立土地权属纠纷证据的调查、收集、判断和保存制度，让每一起纠纷的处理，有真实、可靠的依据。

（四）充分发挥农民主体作用，让农民“经自己手，确自家权”

高度重视政策宣传工作，让“为什么确权、怎么确权”家喻户晓，增强农民支持和参与的主动性。坚持走群众路线，听民情、顺民意、集民智、解民忧。对于确权过程中出现的新情况新问题，不回避、不包办，保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权，依法保障农民的合法利益。