基于国际法视角的少数民族受教育权保护问题分析

乾 隆

昆明理工大学法学院，云南 昆明 650504

基于国际法视角的少数民族受教育权保护问题分析

乾 隆*

昆明理工大学法学院，云南 昆明 650504

随着人权理念和政治文化的发展，少数民族受教育权保护问题受到国际的广泛重视，并催生了一系列少数民族受教育权保护问题相关的国际法。虽然中国少数民族教育水平不断提高，但总体上仍较为落后。本文首先分析少数民族受教育权的国际法规定，然后对中国少数民族的受教育权保护问题进行分析，最后提出若干完善中国少数民族受教育权保护的法律途径建议。

国际法；少数民族；受教育权

在多民族国家中，少数民族往往处于主流经济社会的边缘，民族文化也因备受冲击而面临传承发展困境。要让少数民族融入主流经济社会环境，使他们可以充分利用现代的科学技术，提高物质生活水平，同时也要让少数民族能够保持自己的文化方面的独特性，不因融入主流经济社会环境而遭受文化同化。少数民族的受教育权，则是一个国家的宪法、法律等专门对少数民族这一特殊群体的受教育权的规定，其他非少数民族的公民不能享受。虽然中国的少数民族并不是铁板一块，每个民族的发展情况都各不相同，但是总体上中国少数民族的教育水平是落后于汉族的，而且在单一的教育行政体制中，少数民族的受教育权也是相同的。随着人权理念和政治文化的发展，少数民族受教育权保护问题受到国际的广泛重视，并催生了一系列少数民族受教育权保护问题相关的国际法。这些国际法和中国的法律规定既有一致的地方，也有一些是具有中国特色的规定。本文首先分析少数民族受教育权的国际法规定，然后分析中国少数民族的受教育权的保护问题，最后提出若干相关建议。

一、少数民族受教育权的国际法规定

少数民族受教育的平等权与发展权。《世界人权宣言》第26条第1项指出：人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应免费，初级教育应该属于义务教育的性质。《经济、社会与文化权利公约》第13条指出：教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展，加强对人权和基本自由的尊重，并应使所有的人能有效地参加自由社会，促进各民族之间和各种族、人种或宗教群体之间的了解、容忍和友谊，和促进联合国维护和平的各项活动。该公约第15条第4项指出：缔约国应承认、鼓励以及促进科技及文化领域的国际接触与合作的利益。《儿童权利公约》第28条第1项也规定：缔约国确认儿童有受教育的权利，为在机会均等的基础上逐步实现此项权利，缔约国应该实现全面的免费义务小学教育；鼓励发展不同形式的中学教育，包括普通和职业教育……根据能力以一切适当方式使所有人均有受高等教育的机会；使所有儿童均能得到教育和职业方面的资料和指导；采取措施鼓励学生按时出勤和降低辍学率。《欧盟基本权利宪章》第14条规定：人人都享有受教育与接受职业及技职训练的权利，包括接受免费义务教育的机会，设立尊重民主原则的教育事业的自由，在尊重民主原则之下建立学校的自由。国家应立法保障父母的权利，确保子女依他们的世界观、宗教信仰、教育理念之不同，而受到适合的教育和课程。

少数民族受教育的自主权与不受歧视权。《公民与政治权利公约》第27条则要求：缔约国不得否认国境内少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化，信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利。《儿童权利公约》第30条要求：属于缔约国家中少数民族或原住民的儿童，应该和构成此群体的其他成员一样，能够享有自己的文化，信仰并实践自己的宗教，使用自己的语言。联合国教科文组织(UNESCO)通过的《种族与种族偏见问题宣言》第3条要求：个人及群体都可以保有其独特的文化认同权。充分发展的权利是指在国家与世界范围内，文明与文化的价值得到尊重的情况下，一切个人或集体有提高自身地位的同等机会。《消除一切形式种族歧视国际公约》第1条第4项规定：为使若干需要机遇必要保护的种族或民族群体或个人获得充分发展，可采取特别的措施。《取缔教育歧视公约》第1条规定：不得基于种族，肤色，性别，语言，宗教，政治或其他见解，国籍或社会出身，经济条件或出生的任何区别，排斥，限制或特惠，其目的或效果为取消或损害教育上的待遇平等。

二、中国少数民族受教育权的保护问题

中国一直坚持独立自主，不容许任何国家和组织干涉本国内政，加上中国的政治与经济情况都与其他国家特别是西方发达国家有较大的差别，中国并没有签署很多国际条约。在少数民族受教育权的国际法中，中国并没有全部签署承认其效力。不过，中国政府一直以来都较为重视少数民族教育问题，制定实施了一系列法律法规保障少数民族受教育权。其中，有不少的条文和国际法关于少数民族受教育权保护的条文相一致。例如《教育法》规定：“国家根据少数民族的特点和需要帮助各少数民族发展教育事业。”《民族区域自治法》第37条规定：“民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校、普及九年义务教育、采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。”目前，少数民族教育已经形成了从学前教育到大学教育的较为完善的教育体系。中国的少数民族享受不少教育方面的优惠待遇，例如目前西藏、新疆已经实施免费高中教育，将高中教育纳入义务教育范围内，而在内地一些省份仍然还没有免费高中教育。在多个省市，政府还规定一些少数民族学生在高考的时候可以获得一定的加分。中央政府为了培养西藏、新疆少数民族优秀人才，开办了“西藏班”和“新疆班”，即把这些少数民族学生送到内地的中学接受优质的教育。多年来，内地学校“西藏班”和“新疆班”已经为这两个省份输送了16多万名人才。[1]在中国政府日益强调依法治国的重要性的今天，完善少数民族受教育权的法律保护，成为政府的一项重要工作任务。目前，中国少数民族受教育权的保护仍然存在如下一些问题。

其一，少数民族受教育权法律规定完整性、操作性不足。法律法规应具有完整性，才能充分保障少数民族的权益。法律法规还应具有操作性，否则将无法贯彻实施，沦为一纸空文。一方面，目前中国中央政府仅仅颁布实施了《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》和《民办教育促进法》等，由于这些法律法规是中央政府制定的，中国地域广阔，少数民族众多，这些高级别法律法规很难面面俱到，对这些复杂的情况进行具体的规定，因此这些法律法规是原则性的规定，很多具体事项并没有明确的条文规定，在现实中很难应用。[2]地方政府虽然对本地的少数民族教育情况更为了解，但是较少地方政府制定本地少数民族受教育权的相关法规，使少数民族受教育权的法律成为“悬浮的法律”。另一方面，这些法律法规是从总体上对中国所有公民的受教育权的规定，只是部分涉及到少数民族受教育权，没有对少数民族受教育权这一方面进行有针对性的规定。

其二，少数民族受教育权立法滞后。中国少数民族受教育权的保障，主要是通过一系列的政策来体现的。例如教育部和地方政府从1985年、2004年开始每年选拔西藏、新疆优秀初中毕业生到内地接受高中阶段优质教育，即所谓的内地“西藏班”、“新疆班”。再如少数民族骨干计划，是指2006年开始国家实施的针对少数民族地区的一个教育优惠政策，少数民族可以降低录取条件，到中国重点的大学进行硕士和博士学历深造，并规定学成之后这些学生必须回到民族地区为当地服务。大量使用政策，固然有政策的灵活、适应性强的特点，但是政策容易朝令夕改，成为权宜之计，缺乏法律的权威性和稳定性。

其三，缺少少数民族受教育权的专门法律。少数民族受教育权的保护，涉及多个行为主体，包括能够且负有义务提供教育资源与监督教育实施的主体，例如教师，教育机构所有者(私人或国家)，家长；以及有权请求获得教育资源的主体，例如儿童，学生等。如果缺少任何一个社会行动主体，这一社会关系就不存在。简单的说，没有受教育者就没有教育者，反之亦然。同时，又由于提供教育资源者有着分配教育资源的权力，提供教育资源者不见得会给予请求教育资源者符合其所需要的教育资源；同时，前者也可能强加自己的意志在教育资源的分配上，使请求教育资源者无力与之对抗。因此，在这种可能存在的不对称权力关系中，仅仅依靠单纯的民族类立法或者教育类立法，将少数民族受教育权在内，是无法解决问题的。

三、完善中国少数民族受教育权保护的法律途径

根据上述分析，中国少数民族受教育权保护的法律仍然存在不少的问题。中国政府对少数民族教育已经花费了大量的人力物力财力，目的就是满足少数民族的受教育需求，提高少数民族的文化知识水平，既能够融入现代的主流社会生活，也能够同时保持自己独特的文化与认同。因此，中国政府还要不断完善中国少数民族受教育权保护的法律法规。

健全少数民族受教育权的法律体系。目前关于少数民族受教育权的法律规定过于笼统，没有详细的条文明确少数民族的受教育权有哪些、应该如何实施、如何保障等，这些应该在法律法规中有明确的规定。同时，中央政府应该检讨目前的各项少数民族受教育权的相关政策，将部分重要的、长期性的政策升级为法律或法规，为少数民族受教育权提供更为坚实的法律保障。此外，地方政府对于少数民族受教育权的法规制定有义不容辞的责任，地方政府比中央政府更了解本地少数民族的受教育情况，应该因地制宜地制定详细的少数民族受教育权保护条例，满足少数民族特殊的受教育需求。

制定少数民族受教育权的专门法律。中国至今仍然还没有少数民族受教育权保护的专门法律。从国外的少数民族受教育权保护来看，大多根据国际法的规定，并根据本国的少数民族教育现实困境和需求，制定少数民族受教育权的专门法律，例如1972年美国政府制定了《印第安教育法》，对印第安人的教育提供了充分的法律保障，有助于促进美国印第安人的教育事业发展。中国政府也必须根据中国的少数民族教育困境和少数民族的教育需求，制定出一部保护少数民族受教育权的《少数民族教育法》，明确民族教育的地位和作用；民族教育的目标；政府对保护少数民族受教育权的具体责任，少数民族教育的财政投入责任划分，违反少数民族教育法的处罚措施规定，等等。[3]

明确少数民族受教育权法律处罚规定。这主要涉及两个方面主体的责任。首先是少数民族方面，例如适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育，经过批评教育仍然没有改正的，以及公立学校在九年义务教育期间劝退或开除学生。对于这些违法行为，违法者应该承担怎样的后果，应该如何依法进行处罚，显然需要有明确的规定。其次，对政府违反少数民族受教育权法律也应该有具体的规定。例如，如果政府不履行设立少数民族教育专项经费的义务，应该如何进行惩戒处罚，目前的法律法规并没有作出相应的规定，因此对政府缺乏威慑力。类似的问题，需要立法者及时根据实际情况，补充少数民族受教育权法律缺乏处罚规定。

[1]赵小雅，丁晨.综合施策提升民族教育水平[N].中国教育报，2017-03-09(4).

[2]郑毅.试论我国少数民族受教育权法律保护制度的完善和发展[J].教育与考试，2011(2)：51-57.

[3]陈立鹏.对《少数民族教育法》的构想[J].民族研究，1997(4)：48-53.

乾隆，男，老龙族，老挝万象人，昆明理工大学，研究方向：国际法。

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1006-0049-(2017)17-0055-02