我国城乡基本公共服务均等化研究综述

李艳霞

渤海大学政治与历史学院，辽宁 锦州 121000

我国城乡基本公共服务均等化研究综述

李艳霞*

渤海大学政治与历史学院，辽宁 锦州 121000

实现城乡基本公共服务均等化有利于缓解社会矛盾、缩小城乡差距，是全面建成小康社会的重要条件之一。国内学者对于城乡基本公共服务均等化的研究主要集中在：基本公共服务的概念界定、基本公共服务均等化的内涵、城乡基本公共服务非均等的研究现状、城乡基本公共服务非均等的原因分析、城乡基本公共服务均等化的对策研究这几个大方面。

城乡；基本公共服务；均等化；研究综述

一、基本公共服务的概念界定

对于基本公共服务概念的界定主要有两个方面，一个方面是单纯的对基本公共服务的概念进行界定，基本公共服务均等化与政府财政责任课题组认为基本公共服务的服务对象要覆盖全体公民，并且提供的服务要满足公民的最低需求。刘尚希(2008)从两个角度分析：一是从消费需求的层次看，按照马斯洛的需求层次理论来分析，民众消费层次最低的即为最需要的，也就是最基本的公共服务。另一个是根据消费需求的相同性质来看，居民没有差异的消费需求也属于基本公共服务。如对药品的消费，不管是穷人还是富人都要求药品的质量是安全的。但这个“基本”不是不变的，它会随着时间等一些其它外界因素而变化。

另一个方面就是对基本公共服务如何界定进行了简单的探讨。丁元竹在2007年发表的《基本公共服务如何均等化》中提到确定我国现阶段的基本公共服务必须遵从三个原则：现实性原则、国际性原则、法制化原则。现实性原则就是从我国现阶段的国情出发，根据群众最关心、最迫切需要解决的问题来确定基本公共服务；国际性原则，一是我们在建立公共服务体系时需要借鉴国外经验，二是我们在确定当前阶段基本公共服务时，也需要向国际轨道上靠拢，参照国际标准；法制化原则，确定基本公共服务必须依据我国现有的法律和政策。吕炜、王伟同(2008)认为基本公共服务的确定第一是“基本”，就是我们所探讨的公共服务的提供是保证民众最基本的公共服务的需求，主要是生存、发展等方面；第二为“公共”，我们所提供的公共服务要具有公共产品的属性，也就是在市场经济条件下很难达到充足供给的产品和服务，这就需要政府界定好应该提供公共服务的责任范围；第三是搞清楚我国当前的经济发展水平和政府的财政能力，对于基本公共服务的界定要根据我国的发展情况和财政水平的变化及时做出调整；第四是针对我国现阶段面临的主要社会矛盾和问题，普及和均等化基本公共服务时应以缓解这些社会矛盾和问题为首要任务，如社会保障覆盖人群不全、公共卫生服务提供不足等。

二、基本公共服务均等化的内涵

对于基本公共服务均等化的含义，一些学者从机会均等、结果均等角度考虑，如安体富(2007)提到均等的内容包含两个方面，第一是居民享受基本公共服务的机会均等，如每个公民都能享受到社会保障；第二是居民享受的基本公共服务的结果均等，比如每个公民无论是在城市还是农村享受到的医疗服务在质量和数量上能大体相等。常修泽(2007)认为基本公共服务均等化的内涵就是：全体公民享受基本公共服务的机会与原则相等；结果大体相等；在提供基本公共服务时社会公民还应具有自由选择的权利。

另一部分学者则从长远性来分析，认为均等化是一个由不均等转向均等的过程，叶晓玲(2011)认为基本公共服务均等化是指还不是均等提供的基本公共服务或者还没有均等化享受到的基本公共服务，转换为政府均等提供、社会公民均等受益的过程。夏志强(2013)认为基本公共服务均等化是公民所享受到的基本公共服务的质量逐渐提高、数量不断增加、服务差距逐步缩小的过程。

三、城乡基本公共服务非均等的研究现状

对城乡基本公共服务供给现状的研究国内大部分学者从基本公共服务的多个方面入手综合分析得出结论，如王翠芳(2007)从城乡基本公共服务均等化的方面看，认为目前除了国防、外交等一些公共服务存在均等化的意义外，其它大部分的基本公共服务在城市和农村之间都没有达到均等化，如对城乡基础设施的建设、教育资源的配置和医疗卫生资源的分布以及社会保障的水平的供给上都存在明显的城市偏向性，给城乡之间的基本公共服务造成了巨大的差距，并且也给城乡协调发展增加了压力。中国海南改革发展研究院(2008)提出尽管我国这几年对农村公共服务的投入在不断增加，但城乡之间仍存在着很大的差距，并运用2002-2006年的一些数据计算得出，在教育上，全国城乡的生均教育经费相差过大；医疗上也是如此；农村居民参加养老保险的人数明显少于城镇居民，平均寿命也低于城镇居民，而农村孕妇的死亡率却明显高于城镇。叶晓玲(2011)分别从基础教育、社会保障、公共医疗卫生、公共基础设施四个方面对中国城乡基本公共服务的供给现状运用数据进行对比分析(个别数据以重庆市为例)，发现城市和农村在基本公共服务供给方面的人均财政经费、软硬件设施的配备等都存在着很大的差异，并且这种差异又拉大了城乡居民收入的差异和消费的差异。

四、城乡基本公共服务非均等的原因分析

一部分学者认为造成农村公共服务供给短缺的根本原因是我国很早以来实行的城乡二元的户籍制度造成的城乡分割治理以及对城市的偏向性。如：蔡昉(2003)提出城乡二元制度有效的把农民排斥在城市的福利性体制之外，而城市和农村之间的游说和谈判因为地位的不平等造成传统的利益格局到今天为止仍没有被打破，主要表现为城乡之间享受不平等的公共服务，从而进一步扩大城乡居民的收入和福利差距。丁元竹(2008)认为在城乡体制上，我国长期实行的二元户籍制度使得农村和城市居民有着不同的身份，并且这个不同身份又牵带着一系列享有公共服务的不同权利，这是我国目前特有的公共服务的特征。

也有一部分学者认为在农村公共服务供给责任上，政府间的财权和事权划分不合理。安体富、任强(2007)列出了我国义务教育经费和公共卫生经费的支出情况，发现中央政府的支出比例不到5%，大部分的经费支出则是由乡镇政府承担，但是基层政府的财政收入有限，基层政府的财权和事权不匹配，导致基层政府财政困难从而弱化公共服务的供给能力。徐增辉(2012)认为我国对于农村公共服务的供给责任一直没有明确划分，主要表现为中央政府和地方政府之间在交叉事权的划分上比较模糊，一般中央把过多的事权下移给地方，而地方则借鉴中央的做法，将事权下移到基层，所以最终导致基层政府提供过多的农村公共服务，在基层财力有限的情况下，造成了农村基本公共服务的严重短缺。

还有一部分学者认为财政转移支付制度没有实现财政均等化的目的，王磊(2006)对我国不同的转移支付形式进行了均等化效应分析，得出税收返还制度是建立在基数法基础上进行返还的，没有起到财政均等化的作用，反而加大了地区间的财政收入，而一般性转移支付虽然能缩小各地区财政差距，但是所占比重过小，均等化效应也比较有限。党秀云、马子博(2013)认为我国的转移支付制度作为第二次财政分配本应有平衡地方收支的功能，但其制度本身存在的缺陷却弱化了基层政府的财政能力，第一，专项转移支付在支付标准、支付客体以及项目设置上没有严格的标准以及清晰的规定。第二，税收返还的计算方法加剧了城乡基本公共服务供给的不均等。第三，省以下转移支付制度的缺失恶化了县乡财政的处境。

当然，也有学者从其他方面入手，如夏杰长(2007)认为，现行的政绩考核机制导致了政府对基本公共服务支出的忽略。郭朝晖、徐鹏(2008)认为农民在基本公共服务均等化的建设过程中，一直缺少表达意见的机会，导致公共服务的需求得不到满足。孔凡河(2015)认为我国缺少与基本公共服务相关的法律制度，还须通过法律的权威性和强制性来保障基本公共服务均等化的实现。姜秀敏、孙洁(2010)认为我国公共服务仅以政府为供给的单一主体在供给时难免造成公共服务供给不足、供给效率低下、供给成本不断提高等问题。

五、城乡基本公共服务均等化的对策研究

一部分学者认为，城乡基本公共服务均等化的实现必须先打破城乡二元社会结构，建立城乡一体的基本公共服务体系，如孙友祥、柯文昌(2009)认为实现城乡基本公共服务均等化必须建立城乡一体的基本公共服务体制，而且需要政府职能从“以经济为导向”转变为“以公共服务均等化为重点”，并且将公共资源配置的重点转向农村，统筹城乡社会政策，强化城乡均等化的政治基础，完善农村教育、医疗、社会保障、劳动就业等基本公共服务体制。

一部分学者认为财政在城乡基本公共服务均等化中起着很重要的作用，应加大政府对公共服务的支出，理顺各级政府间财权事权的关系，并且要优化转移支付制度，从而提升基层政府的财政能力。吴江(2011)认为应从两方面采取措施为公共服务提供财政保障，一是调整财政支出结构，减少行政管理的支出费用，增大对公共服务方面的支出；二是对公共服务的支出进行项目预算，确保财政资金高效率的使用和公共服务的有效供给。胡均民、艾洪山(2009)认为应按照受益原则、能力原则和效率原则划分中央和地方政府的事权责任，并尽量以法律的形式确定下来。财权上，适当放宽地方政府税收权限，合理调整税收返还比例，使各级政府财权事权相匹配。财政部财政科学研究所(2010)认为在合理划分事权的基础上还需完善财政转移支付制度。一方面要清理并整合专项转移支付，同时加大一般性转移支付的比重。另一方面要建立监督评价体系，加强对转移支付资金使用的监管。

也有学者考虑到农村基本公共服务供给不足、供给效率低下、供给和需求矛盾等问题，提出建立相关的配套机制，如艾医卫、屈双湖(2008)认为应该构建和完善政府、市场、社会、农民共同参与的农村公共服务多元供给机制，形成政府主导、市场优化、社会协同、农民参与的供给格局。王玮(2010)认为我国基本公共服务均等化进程应先从完善相关法律入手，创建一套完整的基本公共服务均等化法律体系，使基本公共服务均等化在法律规范下变得有序、定型。允春喜(2010)提出为了防止政府权利和金钱的滥用，应建立一个针对政府支出的管理监督体系，有效的抑止财政过度支出，保证公共服务资金的专款专用，提高公共服务供给能力。余雅乖(2009)认为需建立农民需求表达机制，改变自上而下的决策机制，使农民的需求通过渠道反映、表达出来，提高农村基本公共服务供给的有效性、真实性。

[1]郭小聪，代凯.国内近五年基本公共服务均等化研究：综述与评估[J].中国人民大学学报，2013(1).

[2]刘德吉.国内外公共服务均等化问题研究综述[J].上海行政学院学报，2009(6).

李艳霞(1992-)，女，汉族，河北唐山人，渤海大学政治与历史学院，2015级科学社会主义与国际共产主义运动专业研究生在读，研究方向：城乡公共服务均等化。

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