基层检察机关内部控制建设中存在的问题及解决对策

袁 媛

天津市河东区人民检察院，天津 300171

基层检察机关内部控制建设中存在的问题及解决对策

袁 媛

天津市河东区人民检察院，天津 300171

内部控制建设是基层检察机关人财物归省级财政部门统一管理后，对经济业务工作开展提出的新要求。加之财政部门“以评促建”不断完善内部控制体系建设的号召，基层检察机关把加快完善内部控制建设提上日程。笔者结合自己在财务工作中的实践与认识，从基层检察机关内部控制建设现状入手，通过COSO五要素理论分析现阶段内控建设中存在的问题，进而从单位层面、业务层面、风险评估及事后评价与监督四个方面提出几点粗浅建议。

检察机关；内部控制；风险评估评价与监督

随着改革的不断深入，基层检察机关已逐步实现人财物归省级财政部门统一管理模式(以下简称省统管模式)。省统管模式下人财物的垂直管理，对基层检察机关内部控制建设提出更高要求。

一、内部控制概述

(一)内部控制概念发展及演变

内部控制的概念最早是由美国会计师协会于1936年提出的。1992年，美国反虚假财务报告委员会下属的发起人委员会(以下简称COSO)对内部控制进行了重新定义，首次把内部控制从财务层面延伸到了单位层面。COSO认为内部控制整体架构主要由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、评价与监督五项要素构成。

我国行政事业单位的内部控制建设一直未成体系，直至2012年11月29日，结合COSO提出的内控五要素理论，财政部在全国印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》，正式启动了内部控制建设的系统工程。近几年，各级政府对内控制度建设的重视程度不断增强。

(二)内部控制建设基本原则

1.全面性原则

全面性原则强调内部控制要在决策、执行、监督三个环节全面发挥作用。首先，决策环节发挥民主集中制，“三重一大”问题要集体决策；其次，执行环节发挥高效性，部门分工明确，层层推进；再者，监督环节发挥内审及纪检监督部门作用，督查有力，审计严格。同时，全面性原则还强调全员参与，从单位领导到部门负责人再到基层参与者，所有人都要参与到内部控制中，发挥作用。

2.重要性原则

重要性原则指在内部控制中要关注重要事项及高发风险点，对于一些可能发生的严重的隐患，及时进行控制，防止出现不可挽回性损失。

3.制衡性原则

制衡性原则要求基层检察机关在内部控制建设中要注重各部门之间，各岗位之间的制衡，主要表现在部门职责的相互监督，工作人员不相容岗位相分离，保证机关内部任何岗位，任何人员没有不受制约的权利。

4.适应性原则

适应性原则要求基层检察机关在建立内部控制制度体系时候结合实际情况，内部控制的范围、风险控制水平要和单位的规模、管理的现状相适应，以促进单位工作开展为目的。同时，任何事物都不是一成不变的，内控制度建设要根据实际情况不断进行修正。

二、基层检察机关内部控制存在的突出问题

(一)内部控制环境存在漏洞

一方面是领导层对内部控制重要性认识不足，领导的注意力集中在案件侦办方面，对内部控制的认识不够。另一方面内部控制建设的落实力度不够，基层检察机关近几年已经逐步在推进内控体系的建设，但落实不够到位。

(二)风险评估机制不完善

风险评估作为内部控制的关键环节，包括目标设定、风险识别、风险分析及风险应对。目前，基层检察机关仅对内部控制业务层面的流程进行梳理，发现了部分风险点，但是没有进一步的风险控制及防范措施，在风险评估方面没有建立完善的机制，包括未建立风险评估制度及未设置风险评估组织机构。

(三)控制活动执行不到位

一是执行不相容岗位设置不到位。由于人员编制有限，一人多岗，存在潜在风险。二是资产管理不到位，行政科与技术部门分别负责资产的采购与管理，内勤人员负责资产变更登记，但各部门资产使用人经常变更，加之内勤人员岗位变动频繁，导致固定资产配置与使用效率低。三是预算管理不到位，基层检察机关预算编制不科学，计算依据较为落后，在申请项目经费上，具体业务部门经常提出临时性需求，打乱了预算执行进度；四是合同管理不到位。基层检察机关没有完整的合同管理制度，存在较大隐患。

(四)信息与沟通不够通畅

新制度下，基层检察机关财物方面直接由省级财务部门管理，由于存在划转磨合期，二者在工作要求、流程处理、沟通方式等方面存在差异，省级财务机关一般通过省级检察机关相关部门向基层检察机关转达指示，造成管理层级的增加，使得省级财务机关与基层检察机关在财物管理方面沟通不顺畅，影响工作效率。

(五)内部监督没有明确

基层检察机关内部控制主要依靠财政部门的督查来查摆问题，还未在单位内部明确设定督查部门与职责，内控控制的实施部门和监督部门未进行清晰划分，监督检查和内控自评的机制还没有建立。

三、完善基层检察机关内控制度建设的措施

(一)单位层面

1.健全内部控制制度

就完善组织保障而言，基层检察机关首先要认识到内部控制对单位发展的重要性；其次，单位负责人应该担任内部控制领导小组第一责任人，吸收各部门的主要负责人发动全院干警广泛参与；同时，全面梳理单位的各项规章制度，继续完善风险评估机制与评价监督检查机制。

2.建立内部控制关键岗位轮岗制度

确定本单位的关键岗位的构成，合理设置岗位，避免关键岗位一人多岗。加强关键岗位人员的业务培训和职业道德教育，建立轮岗机制，并定期进行审计检查。同时，严格实行岗位不相容分离制度，将同一业务的不同环节划归不同部门负责，比如采购与后续管理分离，预算编制与执行分离。

3.完善信息沟通渠道

一方面重视非正式沟通渠道的建立，充分利用互联网技术，构建微信工作群等，作为信息传递的有益补充；另一方面加强单位内部信息交流，可定期组织工作交流会，充分关注各部门关切，营造良好的工作氛围。

(二)业务层面

1.加强预算管理科学性

基层检察机关要加强内部控制条件下全面预算管理的科学性，为单位经济活动开展提供有力的支撑。

一是提升预算管理意识。二是明确预算责任主体。要求各科室严格按照既定预算计划执行，杜绝随意更改预算计划的行为；三是加强预算控制。预算控制包括事前、事中和事后控制三方面。事前控制即要加强预算编制的合理性，充分考虑各部门的预算需求；事中控制要加强预算的执行和调整，保障财务预算支出按计划执行；事后控制即要开展审计监督，对预算执行效果进行分析，进行优化。

2.理顺合同管理职责

建立健全合同管理制度，对合同从签订、履行、归档、纠纷处理等方面进行明确规范。设置专职合同管理员，明确管理职责和权限，设置合同审核部门，明确归口管理部门以及其它业务部门在合同管理中的职责。

3.调整资产管理职责

一是按照资产管理相关规定，明确资产的领用、调配、处置等环节职责权限和工作流程。二是对重要资产实现专人保管，专人使用。调整资产管理分工，将资产管理责任明确到人，实现所有资产均有责任人签字确认。三是充分利用资产管理信息系统，对固定资产购置、调配及处置及时登记确认，定期对资产进行盘点，做到账实相符。

(三)风险评估机制

一是继续完善制度建设。健全定期风险评估机制，制定工作流程手册及发现风险点后的应对措施；二是强化风险评估组织建设。成立由主要领导任组长的风险评估领导小组，自上而下逐级推进各部门风险评级工作。

(四)评价与监督机制

基层检察机关需要从以下两个方面着手：

1.建立内部监督管理制度

建立健全的内部监督管理制度，明确相关部门与岗位的职责与权限，制定内部监督的程序和要求。同时，确定内部控制的实施部门和监督部门，制定各自职责，保证监督检查的有效性。另外，还应建立定期与不定期的检查机制，制定对关键岗位及人员设置情况的检查机制，明确监督检查的方法、范围、频率。

2.建立整改落实及内控自评机制

基层检察机关内控自评需要首先在组织进行保障，应指定专门部门或专门负责人负责内控自评的有效性评价，同时要对自评的各环节制定评价明细标准，完整记录自我评价过程，发现问题要提出相应改进和整改建议，制定整改方案，明确目标和内容。

[1]樊行健，刘光忠.关于构建政府部门内部控制概念框架的若干思考[J].会计研究，2011.

[2]蔡飞飞.行政单位内部控制研究——以A检察院为例[M].郑州：河南大学出版社，2014.

D925.1；D926.3

A

2095-4379-(2017)35-0112-02

袁媛，天津市河东区人民检察院行政科，科员。