基于科斯定理和卡梅框架分析规制焚烧秸秆问题的可能性

翟温馨

郑州大学法学院，河南 郑州 450001

基于科斯定理和卡梅框架分析规制焚烧秸秆问题的可能性

翟温馨

郑州大学法学院，河南 郑州 450001

近年来，我国北方地区空气污染问题日益严重，焚烧秸秆产生的有毒有害物质是造成这一现象不可忽视的原因之一。我国是农业大国，耕地面积广阔，在粮食收割季节，许多农民采用焚烧的方式处理秸秆，对周围的环境产生了负影响，本文依据科斯定理和卡梅框架对规制焚烧秸秆问题的可能性进行分析，以期使相关规定能够得到有力实施。

科斯定理；卡梅框架；焚烧秸秆

一、科斯定理和卡梅框架的观点

依据科斯的社会成本问题的观点，由于社会资源具有稀缺性，因此保护一种权利就必然损害另一种权利，权利享有者只能有一个，这就需要明确哪一方主体是权利的享有者。在市场交易为零的情况下，交易主体双方谁享有权利也就是把权利配置给谁不重要，因为市场会自动交易出最有效率的方式，达到资源配置的最优化。然而，在现实世界中，交易成本不仅为正，甚至有些时候是极其高昂的，在这种条件下，合法权利的初始界定就会影响经济制度的运行效率。在进行权利配置时，要注重制度运行的成本、损害和收益三者的比较，最终的制度安排要满足交易成本、损害的最小化和收益的最大化。

吉多·卡拉布雷西和道格拉斯·梅拉米德在其论文《财产规则、责任规则与不可让渡性：大教堂的一幅景观》提出了一个保护法授权利的规则选择与效率比较的理论框架，该框架被简称为“卡梅框架”，其中涉及到三种规则：财产规则(property rules)、责任规则(liability rules)与不可让渡规则(inalienability rules，又称为禁易规则)。

在这三种规则中，财产规则是基于当事人的自愿发生市场交易，权利主体可以放弃自己所享有的权利，但是大体来说，只有在所付价格能够补偿权利损失的时候这场交易才会发生。其中，国家仅仅确定权利的归属，对交易的干预作用最弱。责任规则是非基于当事人的意愿，权利人的权利被他人取得，但是此人应付给权利人的价格由第三方根据权利人的损失来确定，这个第三方由国家担任，对市场交易的干预相比财产规则来说较强。不可让渡规则意味着该项权利不管是基于自愿还是不自愿，都不可以被他人取得，一旦发生会由国家给予制裁，这说明国家在这一规则中干预力量最强。

只要国家确定了一项权利，它必须同时确定对这一权利是采用财产规则还是责任规则，抑或是不可让渡规则进行保护。在交易费用缺失的情况下，“科斯定理”意味着对一项法授权利的保护无论是通过财产权利还是责任规则，也无论是哪一方最初获得了这一法授权利，都不会有任何差别。卡拉布雷西和梅拉米德是站在高交易费用的角度来论述市场和法院的相对成本怎样决定适用哪一项规则来保护一项法授权利。

二、焚烧秸秆问题的现状分析

根据《中华人民共和国大气污染防治法》第七十七条规定，省、自治区、直辖市人民政府应当划定区域，禁止露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。之所以如此规定，是因为燃烧秸秆时，大气中SO2、NO2、PM103项污染指数达到高峰值，浓烟造成空气的区域间歇性污染，并很容易和空气中的水分结合形成雾霾，可吸入颗粒物达到一定程度会危害人的身体健康，引发各种疾病。同时，焚烧秸秆导致土壤板结，降低土壤肥力，不利于农作物的生长。政府的工作是治理环境，为社会创造良好的生活环境。

对现在的农民来说，之所以采用焚烧的方式处理秸秆，是因为秸秆对他们来说几乎不会产生额外的经济收益，可以说是一种农产品废弃物，基于此种定位，一把火烧掉的方式基本没有成本，最为经济便宜。当然这并非意味着燃烧秸秆对农民自身没有任何损害，而是指在当前背景下，他们看不到对自己生活环境带来损害的严重性，对日常生活似乎毫无影响。其他的处理秸秆的方式有粉碎还田、堆肥、饲料化、运出卖掉、填埋。粉碎还田需要专业的粉碎机，租用粉碎机费用需要支出一定的成本，这一处理方式会增加土壤肥力，但是仍然无法代替化肥，其产生的收益对农民来说微乎其微。堆肥处理会占用大量的土地资源，如果人人都采用此种方式，将导致秸秆无处可堆。而秸秆的饲料化需要使用机器，如果单靠农民个体实现，比直接买饲料成本相对较高。

三、规制焚烧秸秆问题的可能性

(一)财产规则

在运用财产规则的情况下，如果把权利配置给农民，也就是说农民有权利焚烧秸秆，政府可以通过跟农民协商谈判，向农民支付一定的对价，以换取农民不焚烧秸秆而采用其他非燃烧的方式处理秸秆。但是这个对价要由农民来确定，对他们来说这个对价一定是大于等于他们采用其他方式处理秸秆的成本。如果农民采用秸秆粉碎还田的方式处理，租用粉碎机的价格约为每亩15元，此时政府要付给农民每亩地至少15元的价格才可以阻止农民焚烧秸秆。

如果把权利配置给政府，即农民无权焚烧秸秆，农民要想焚烧秸秆需要和政府协商，向政府支付一定的对价，这个对价由政府来决定。假设一亩地一次产出1000斤秸秆，政府治理1000斤秸秆燃烧造成的污染需要花费100元，农民要按照至少每亩100元的价格付给政府才可以获得焚烧秸秆的权利。

以上论述均建立在没有交易成本的理想环境中。然而就好像不存在无摩擦的世界，市场交易都是有成本的，事实情况往往更加复杂。

如果农民有权利焚烧秸秆，政府要跟农民协商价格，每个农民对自己的土地产出的秸秆定价不同，或许每亩地的定价会高出15元，或许还有人在议价过程中想要揩油，跟政府要价50元，对政府来说，和每一个农民商量价格的成本太高，还需要出动众多谈判人员，还要面临谈判失败的风险，假设针对所有农民，政府派出代表和一个农民代表进行谈判，以相同的价格付给所有农民，农民可能会因为土地肥沃程度产出秸秆的重量不同或者土地所在的地理位置造成的粉碎秸秆还田花费成本不同而无法达成一致。即使能够与每个农民达成一致，加上政府与农民谈判的成本，政府所付出的费用会远远超出每亩15元的价格，但是只要每亩地的成本小于100元，对政府来说就是有收益的，是政府愿意支付的价格。

如果农民没有权利焚烧秸秆，农民要去和政府协商，每一个农民都去和政府议价，会给政府带来极大的工作量，政府可能会将此成本计算在内，要求农民每亩地支付的价格超过100元。根据经济效率原则，不管交易成本是否存在，对农民来说，与其向政府支付每亩地至少100元的价格，不如自己以每亩地15元的成本使得秸秆粉碎还田。

如果我们相信污染制造者——焚烧秸秆的农民可以比环境治理者——政府更为便宜地避免或者减少污染成本，从成本收益最大化的角度，我们会将权利分配给政府；如果我们对于谁能够更好地平衡污染的损害与避免污染的成本作出的是相反的判断，我们就会把权利交给农民。

在市场交易成本为零的情况下，将权利配置给谁无关紧要，因为市场会自动交易出最有效率的结果。但是在有交易成本的时候，适用财产规则会导致市场无法交易出最优的结果。无论是政府与农民谈判的成本，还是农民与政府谈判的成本都是巨大的，会造成社会资源的极大浪费，同时导致双方交易价格攀升，从而降低整个社会的资源利用效率。

(二)责任规则

在适用责任规则的前提下，享有权利的一方所享有的权利的价值由第三方确定，而非享有权利的一方自己定价。如果农民有权利焚烧秸秆，政府可以直接禁止农民焚烧秸秆，不需要和他们协商，政府向农民支付的价格由法院按照农民不采用焚烧的方式处理秸秆所需要花费的成本进行确定，政府不仅可以省下双方谈判成本，使得执行的公共管理费用最小化，而且相比付出每亩地100元的环境污染治理费而言，成本大大降低，此种方式显然使得秸秆处理问题成本收益最大化。

如果将权利配置给政府，意味着农民可以直接焚烧秸秆，而向政府支付每亩100元的对价。很显然，农民在这种情况下不会这样做。政府治理每亩地的秸秆产生的污染的成本远远高于农民不焚烧秸秆而采用其他方式处理的成本，在此种状况下，将权利配置给政府会产生效益的最大化。

在责任规则下，问题的严重性取决于其“收益”或者“损害”受到评估的人数以及这一评估的开支和出错的可能性。不同的制度下作出这类评估的情况是不同的。如果权利主体是政府，农民可以污染环境，但必须向政府支付费用，这一费用由法院决定。如果权利主体是农民，政府可以通过行政命令直接禁止农民焚烧秸秆，同时向因此决定受到损害，需要改用其他处理方式的农民支付一定的补偿。

根据经济效率原则，基本上，当市场的交易费用比较而言低于法院的交易费用时，财产规则优先于责任规则适用；当市场的交易费用相对较高时，情况则与此相反。显然，对焚烧秸秆问题的规制，采用责任规则优于财产规则，将权利配置给政府优于配置给农民。

(三)不可让渡规则

有些情况下，法律不仅决定权利的享有者和要想取得该权利要支付什么样的价格，而且对其交易进行限制。虽然不可让渡规则与财产规则和责任规则存在实质性的区别，但是对其的分析仍然可以采用经济效率进行。

近年来，我国大片地区出现不同程度的雾霾，与焚烧秸秆不无关系。依据如果允许农民燃烧秸秆，由此对环境造成污染，政府需要花费成本治理环境，对政府来说会造成损害，但是农民自己也会受到损害，生活环境是所有人共同享有的，环境的恶化会降低农民的生活质量，甚至会危害身体健康。而农民在焚烧秸秆的时候似乎对此状况毫无意识或者抱着侥幸心理，焚烧秸秆对环境的危害并非立时显现的，或许现在并不能显著看到，但是毫无置疑地，再过十年、二十年以及更久远的以后，环境污染带来的损害必然会爆发，即使他们自己还未受到危害，但是他们的子孙后代一定会承受这样的灾难。当农民选择焚烧秸秆的时候，我们可以说，他们并没有处于为自己作出最佳选择的位置。这个概念被称之为“父爱主义”，它是支持不可让渡规则的一个重要理由。尽管农民自己可能不知道，但是那些非农民的人们却知道，如果能呼吸到更新鲜洁净的空气，大家都会活得更好。

相比将权利授予农民并使用责任规则加以保护，而将焚烧秸秆的权利授予政府，同时对农民施以禁令，且对于违反规定者要求其承担更加严厉的法律责任，更能有效率地解决当前的环境污染状况。这其中涉及到增加行政监督的成本，然而，基于中国庞大细致的行政制度、公务员借调任用制度以及中国共产党独特而强大的政治动员能力，可以乐观估计，对禁烧秸秆的监督成本似乎并不高。如果规定对违反禁令的农民额外施加行政处罚或者刑事处罚，违反禁令的农民会减少，这一规则的执行效率大大提升，同时减少了交易成本，既避免了一部分社会资源的浪费，又能够减少政府治理环境污染的成本投入。

根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十九条，违反本法规定，在人口集中地区对树木、花草喷洒剧毒、高毒农药，或者露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，并可以处五百元以上二千元以下的罚款。毋庸置疑，我们国家正是采用不可让渡规则，通过将焚烧秸秆的权利授予政府来对焚烧秸秆问题进行规制的。这是当前最有效的方法。

相反地，如果将焚烧秸秆的权利配置给农民，即是农民可以随意燃烧秸秆，不允许任何人加以阻止，显然是与我国当前的相关法律规定背道而驰的。

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D

A

2095-4379-(2017)25-0079-03

翟温馨(1992-)，女，汉族，河南巩义人，郑州大学法学院，法学理论专业硕士研究生在读，研究方向：立法、司法制度。