房产税立法目标的选择

彭立峰 西北政法大学经济法学院

房产税立法目标的选择

彭立峰 西北政法大学经济法学院

房产税法被公认具有增加财政收入、调控住房市场和调节贫富差距的三重目标，但是受我国现有经济社会条件的约束，这三重目标在相当长的时期内均难以实现。我国房产税立法与其选择这些难以企及的目标，不如务实地以此为契机优化我国税法结构、合理配置税收立法权和完善税收立法程序，促进我国税法的全面完善。

房产税 授权立法 立法程序

房产税[1]被公认具有收入功能、调控功能和调节功能，从这一角度而言，我国房产税立法目标的可能选择有三：增加地方财政收入、调控住房市场和调节贫富差距。

一、增加地方财政收入

伴随着“营改增”的全面实施和土地出让金的逐步下降，我国很多地方政府财政压力加剧，迫切需要开辟新的财源，房产税成为可能的选择。

部分学者选择将大幅度增加地方财政收入作为我国房产税立法的首要目标[2]，其主要理由包括：第一，作为“受益税”的房产税，其税收负担与地方政府提供的公共服务联系密切，且因其税源较稳定，既不可移动且难以藏匿，又较少受到经济周期的影响，其收入持续、可靠，天然地适合作为组织地方财政收入的地方税种。[3]第二，当地方政府想大幅度提高自己的收入时，只要居民对住房的需求缺乏弹性，房产税对地方政府的吸引力就远远超过一次性收费。[4]第三，房产税是发达国家地方政府财政收入的主要来源。据统计，发达国家的房产税普遍占地方财政收入的20%以上，如美国约为29%，英国约为33%，澳大利亚约为37%，日本25%。[5]第四，我国房产税法如果设计合理，房产税能够为我国地方政府带来充足的财政收入[6]。

对此，笔者表示怀疑。主要理由如下：第一，面对较大规模的即将到偿还期的地方政府债务[7]，任期有限的地方政府官员往往倾向于选择可以一次性获取巨额资金的土地出让金，而不是“细水长流”的房产税。第二，沪、渝两地房产税试点的实践表明，在现有财政收入格局不变的前提下，作为纯粹新增税种的房产税，其收入功能有限[8]。第三，在改变现有财政收入格局的前提下，房产税改革本质上是房地产有关税费的全面重新整合，而不是增加纳税人的税费负担。[9]从这个意义上来说，房产税与其说是地方财政收入的数额增加，不如说是我国财政收入的结构调整。第四，受我国现有的征管水平以及纳税人低“税法遵从度”等条件的约束，我国房产税法即使设计合理，房产税在相当长时期内也难以为我国地方政府带来充足的财政收入。

二、调控住房市场

国家统计局的统计数据显示，2015年我国住宅商品房平均销售价格6473元/平方米；城镇居民人均可支配收入31194.83元。[10]据此测算，我国城镇居民要用20多年的可支配收入才能购买一套100平方米的住宅商品房。而《2017年1-6月份全国房地产开发投资和销售情况》显示，2017年6月末，我国商品房待售面积64577万平方米，其中，住宅待售面积为35169万平方米。[11]面对高房价和高空置率并存的我国楼市，房产税法可能被赋予调控住房市场的重任。

从理论上而言，房产税通过加大投机性与投资性住房的持有成本、延长投机性与投资性资金的回收期，并且造成持有期的一定程度的财务压力而挤出部分投机性与投资性购房需求，从使得高房价和高空置率存在被抵制的可能性。正是从这一角度出发，我国房产税改革一直以来都向社会传递出政府调控住房市场的导向。部分学者也强调房产税的调控功能，认为房产税立法的首要目标应定位于调控住房市场、提高不动产资源配置效率。[12]

但是，笔者认为调控房价、配置资源是我国房产税法难以达成的目标。主要理由包括：第一，“世界各国的房产税发展史表明房产税不可能有效地起到抵制高房价的作用。在美国本世纪初以及日本上世纪的房地产泡沫中，房地产税的作用犹如螳臂当车。”[13]第二，从供给侧而言，房产税在我国房产成本（主要包含土地成本、开发成本和相关税费等）中所占比重很小，难以对房产供给产生大的影响。第三，从需求侧而言，城镇化、婴儿潮和投资渠道单一等原因导致我国房产需求具有很强的刚性，房产税难以对房产需求产生大的影响。在刚性需求的情况下，开征房产税很可能不仅无法打击房地产投机，反而会使民众被迫接受税负转嫁。综上，我国房产税法很难承担起调控房价、配置资源的任务。[14]

三、调节贫富差距

世界银行《世界发展报告2006》将中国列入少数收入分配不平等程度很高的国家，在127个国家里收入不平等程度高于中国的只有29个国家。[15]而根据国家统计局公布的数据，我国居民收入基尼系数2000年为0.412，直至2015年都超出0.4的国际警戒线。这样的收入分配格局埋藏下诸多社会隐患，危及社会稳定，不利于全面小康社会的构建，有违我国改革开放的初衷。调节收入分配因之进入房产税法的目标范畴。

部分学者认为，调节分配是我国房产税法近期内可能达成的首要目标[16]。其主要理由包括：第一，税法直接置身于国民财富分配领域，对分配正义的促进作用最为明显和直接。相较于间接税，作为直接税的房产税能够较好地调节收入分配。第二，房产一方面是现有收入差距的沉淀和积累，又是进一步扩大未来收入差距的基础和源泉。因此房产税既可以调节现有收入差距，又可以防止未来收入差距的扩大。第三，“相关数据显示，我国富裕人士的总资产中，房产价值占比突出，高达60%-80%。”[17]房产税通过对个人所得税税基中流失的大量“隐性收入”课税、部分冲抵房产带来的既有财产性收入、影响现有房产存量及未来财产性收入等，可以有效地调节收入差距。第四，我国保障性住房建设的资金缺口很大，房产税收入可以优先用来支持住房保障体系的建设，改善低收入人群的居住条件，进一步缩小贫富差距。

不过，笔者认为房产税法很难实现有效调节收入分配的目标。其主要理由包括：第一，国际经验表明，房产税税率水平普遍不高（其实际税率一般在2%左右）。受我国现有经济社会条件的约束，我国开征房产税的税率水平也不可能太高，这使得房产税进行财富再分配的范围和力度都很有限。[18]第二，由于富裕人群更有能力影响税收立法和进行税收筹划等原因，房产税在实践中可能会加剧收入差距。例如1965年，《艾伦委员会报告》就指出英国住宅房产税存在累退性效应。而邓菊秋、朱克实（2015）的研究也表明英国住宅房产税对收入分配有逆向调节的作用。[19]第三，我国贫富差距的最主要成因是初次分配的不公和公共服务的失衡。对于这些，房产税的调节作用微弱。因此，与其寄希望于房产税法来有效调节收入分配，不如通过完善个人所得税法和社会福利保障制度以有效缩小收入分配差距。

四、促进我国税法的全面完善

从经济学的角度而言，房产税立法具有增加地方财政收入、调控住房市场和调节贫富差距这三重目标。遗憾的是，受我国现有经济社会条件的约束，我国房产税在相当长的时期内很难实现这些目标。但是从法学的角度而言，房产税为我国完善税法提供了有利契机，促进我国税法的全面完善成为房产税立法的可能目标和现实选择。

（一）优化税法结构

第一，房产税立法为我国整合房地产相关税费提供了有利契机。目前我国房产转让环节主要的税费有土地出让金、增值税、契税、印花税、土地增值税、耕地占用税、城市建设维护税、教育费附加、企业所得税和个人所得税等；房产保有环节主要的税费有房产税、城镇土地使用税、城市建设维护税、教育费附加、企业所得税和个人所得税等。总体而言，税费庞杂且转让环节负担过高、保有环节负担过低。房产税立法为整合房地产相关税费提供了有利契机。以此为契机，我国可清费正税，提高保有环节的税收，适当减轻转让环节的税费负担，将一次性收取出让金的旧机制转变为在土地保有期内收取房产税的新机制。[20]

第二，房产税立法为我国构建合理的税法结构提供了有利契机。国际经验表明，合理的税法体系由商品劳务税法、所得税法和财产税法构成。我国现有税法体系基本由商品劳务税法和所得税法构成，实质意义上的财产税法几近于无。房产税立法将形成实质意义上的财产税法，并为遗产税立法和赠与税立法奠定基础，从而提升我国税法结构的合理化程度。

（二）合理配置税收立法权

第一，房产税立法为我国完善税收立法权的纵向配置提供了有利契机。我国现有税收立法权高度集中于中央，地方政府仅享有十分有限的税收立法权。[21]这虽然保证了全国范围内税制的统一，但是它使得税法不能充分尊重地区间经济社会发展非均衡的现实。考虑到房产税具有典型的地方税性质，我国房产税的立法权可由中央依法授给地方。通过适当地赋予地方一定的税收立法权，房产税法能够充分尊重本地的实际情况，因地制宜。

第二，房产税立法为我国完善税收立法权的横向配置提供了有利契机。我国现有税收立法实践中，代议机关的主体地位不突出，行政机关的主导性强。沪渝两地的房产税改革就是由国务院主导，由地方行政机关发布行政指令实施的。这样的税收立法权横向配置格局过于突出行政机关的主导性，有违税收法定主义的要求。我国房产税立法若由全国人民代表大会授权省、自治区、直辖市的人民代表大会（以下简称省级人民代表大会）进行，可强化代议机关的主导性，贯彻税收法定主义，在税收领域真正落实依法治国的宪政精神。

（三）完善税收立法程序

第一，房产税立法为提升我国税收立法程序的透明度提供了有利契机。立法程序的高透明度为公民的参与和监督奠定必要的信息基础。因此，省级人民代表大会根据全国人民代表大会的授权进行房产税立法时，各个阶段及其阶段性成果（主要包括：议事日程、地方性法规草案及其说明、审议过程及其意见、表决过程及其结果等），均应及时向社会公开。上述信息应及时在本级人民代表大会常务委员会公报和中国人大网、本地方人民代表大会网站以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载，并通过电台、电视、网络、微信等方式进行直播和公开。

第二，房产税立法为提升我国税收立法程序的公众参与度提供了有利契机。把价值问题转换为程序问题来处理，是打破政治僵局的一个明智选择。[22]在税法领域，公民不仅仅是被动的“纳税义务人”，更应是具有系列权利（包括税收立法参与权）的“纳税人”。由于房产税立法与公民切身利益密切相关，公民有足够的热情参与房产税立法。因此省级人民代表大会根据全国人民代表大会的授权进行房产税立法时，应为公民提供方便、多元、充分的参与渠道和平台（例如举行立法公开听证会、实行自由旁听制度等）。公民的高度参与有利于省级人民代表大会合理整合公众的利益诉求，有利于房产税法真实体现公共利益，有利于民众认可和遵守房产税法。

注释：

[1]本文所探讨的房产税，指在房地产保有环节课征的财产税。

[2]参见：单顺安.房产税改革的路径选择分析[J].财政研究.2014.7.胡怡建、范桠楠.我国房地产税功能应如何定位[J].财政研究.2016.1.

[3]See Bruce W. Hamilton, Property Taxes and the Tiebout Hypothesis： Some Empirical Evidence, in Mills and Oates(eds.), Fiscal Zoning and Land Use Controls, Lexington Books,1975, pp.13-19.

[4]Edward L. Glaeser：The Incentive Effects of Property Taxes on Local Governments, Public Choice,1996, Vol.89, no. 1/2, pp. 93-111.

[5]See Richard Miller Bird, Naomi Enid Stack, Land and Property Taxation in 25 Countries： A Comparative Review,in Richard Miller Bird, Naomi Enid Slack(eds,), International Handbook of Land and Property Taxation, UK： Edward Elgar Publishing, 2004, pp.19-56.

[6]参见：课题组.房产税改革及对地方财政影响分析.经济研究参考.2013.21.安体富、葛静.关于房产税改革的若干问题探讨——基于重庆、上海房产税试点的启示[J].经济研究参考.2012.45.

[7]审计署.全国政府性债务审计结果.2013.12.30.

[8]参见： 郭玲、刘跃.房产税改革对我国地方财政的影响——以沪、渝房产税改革试点方案为样本[J].北京：税务研究，2011年第7期，38-40页.

[9]邓宏乾.中国城市主体财源问题研究——房地产税与城市土地地租[J].商务印书馆.2008.322页.

[10]数据来源于中华人民共和国国家统计局官网，http：//data.stats.gov.cn/easyquery htm?cn=C01amp;zb=A051Mamp;sj=2015，2017年7月17日最后访问。

[11]数据来源于中华人民共和国国家统计局官网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201707/t20170717_1513528.html，2017年7月17日最后访问。

[12]刘汉霞.论我国个人房产税应定位于合理利用资源[J].华南理工大学学报（社会科学版）.2012.3.64页.

[13]单顺安.房产税改革的路径选择分析[J].财政研究.2014.7.15页.

[14]参见：张洪铭、张宗益、陈文梅.房产税改革试点效应分析.税务研究.2011年第4期.况伟大、朱勇、刘江涛.房产税对房价的影响：来自OECD国家的证据.财贸经济2012年第5期.

[15]参见：王小鲁.灰色收入与居民收入差距.2007.7.

[16]刘剑文.房产税改革正当性的五维建构[J].法学研究.2014.2.138.

[17]黄颖川.中国富裕人士人均房产3.3套[N].南方日报.2011-12-8

[18]单顺安.房产税改革的路径选择分析[J].财政研究.2014.7.16页.

[19]邓菊秋、朱克实.英国房产税的功能定位及其启示[J].税务研究.2015.12.83页.

[20]邓宏乾.中国城市主体财源问题研究——房地产税与城市土地地租[M].商务印书馆.2008.322页.

[21]地方税收立法权主要包括省级人民政府有权对城市维护建设税等地方税种制定实施细则以及对资源税等税种的税收要素进行十分有限的调整例如省级人民政府有权对因意外事故或自然灾害等原因遭受重大损失酌情决定减免资源税等。

[22]季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考[J].中国社会科学.1993.1.