基于检察机关内部控制而引发的思考

程 燕

天津市滨海新区塘沽人民检察院，天津 300450

基于检察机关内部控制而引发的思考

程 燕

天津市滨海新区塘沽人民检察院，天津 300450

科学完善的内部控制能极大促进廉政建设。当前检察机关虽依据《行政事业单位内部控制规范(试行)制定了系列内部控制制度，但依然存在内部控制部门(关键岗位)设置不科学、不完善，激励机制不足，内部控制方法不当等问题。因此，有必要加强对内部控制的理论与实证研究，立足实际完善内部控制部门或关键岗位的设置，尽快实行职级并行制度，完善内部控制人员的激励机制，同时注重运用信息化手段促进内部控制建设。

内部控制；廉政建设；制约监督

一、检察机关实行内部控制的积极意义

检察机关的内部控制是检察单位为实现经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行的防范和管控。①建立内部控制制度并着力予以实施，是党的十八届四中全会提出的明确要求。内部控制对于落实党风廉政建设主体责任、防控廉政风险，杜绝懒政庸政具有积极意义。腐败现象则是部分人员置党规法纪于不顾，利用手中的权力谋取私利(主要表现为财物)的行为。内部控制与腐败现象的发生呈现出一定的相关性：当单位财务管理制度健全，财务内部控制行之有效时，腐败行为则少发或不发；当单位财务管理制度缺乏或混乱，财务内部控制失效时，腐败行为则易发或多发。因此，二者之间是“你强我弱，你弱我强”的对立关系。检察机关担负反贪污贿赂、反渎职侵权等重要职权，不仅要“打铁还需自身硬”，更应该防止“灯下黑”，因此，检察机关需要制定更完备的内部控制制度、实施更严格的内部控制措施。

二、检察机关内部控制建设的现状及存在问题

(一)内部控制观念认识不到位

财政部早在2012年就颁布了内部控制规范，虽然是试行版，但依然具有法律效力，各级检察机关应该遵照执行。但在实践中，很多检察机关对加强内部控制观念淡薄，具体表现为：一是对内部控制懒于了解和认识，怠于研究和学习，认为凭借现有的机构设置、权力分配及工作人员的道德自律和守法意识可以进行财务控制，无内部控制的必要；二是缺乏主动变革、自我改造的动力，对内部控制这一“紧箍咒”持排斥态度；三是以人员不足等客观条件为借口，拖延实施内部控制。

(二)内部控制制度建立不完善

有些检察机关，尤其基层检察机关囿于编制限制等原因没有建立起完整的内部控制体系，导致在实际工作中没有单独设置内部控制职能部门或者内部控制牵头部门，也没有分别设置诸如预算业务、收支业务、采购、资产管理、建设项目、合同管理、内部监督等关键岗位。或者即便设置了相关岗位，但是却设置在同一科室(部门)下，接受同一位领导的指令，监督和制约的有效性大大折扣。

(三)内部控制制度设置不科学

部分检察机关虽然建立了内部控制制度，但相关设置过于机械，照搬照抄相关规定或者其他检察机关的做法，忽略了本单位的实际情况，导致执行起来别别扭扭、磕磕绊绊，可操作性差，影响了工作效率，难以发挥内部控制的应有效果。另外，有些检察机关对内部控制岗位职责及权限不明确，对于各项财务工作业务流程缺乏有效规范，各项财务的决策、执行、监督缺乏有效分离和制约。在实际工作中，因岗位职责划分不明确，关联部门之间推诿、扯皮现象时有发生，部分事项拖而不决，影响单位整体工作效率。

(四)内部控制人员配备不到位

具体表现为：一是人员数量存在缺口。很多检察机关，尤其是基层检察机关人员编制有限，加之内部控制岗位属于综合岗位，而综合岗位人数要远远少于业务岗位人数，导致内部控制关键岗位的缺失，即便设置了关键岗位，也是一人多岗，内部控制应有的相互约束、相互制约机制失灵；二是人员质量参差不齐。内部控制相关岗位人员或者非科班出身，或者学历水平较低，或者缺乏及时、系统的培训学习，对相关业务不甚了解，影响了内部控制业务的有效开展。

(五)内部控制岗位激励机制不足

检察机关的主要职能是代表国家行使法律监督权，检察官实行办案终生责任制。司法改革后，员额检察官、司法辅助人员在职级晋升、薪资待遇等方面都得到了有效保障。相比之下，计财装备部门担负着全院动辄几百万的预算、支出，所有的会计档案都要留存备查，又何尝不是对每笔业务终生负责呢？相较之下，司法改革后，司法行政人员在职级晋升、薪资待遇方面并没有得到诸如上述人员之保障。故部分内部控制岗位人员出于薪资待遇、职业尊荣等方面的考虑，分流至检察业务岗位，进一步加剧了内部控制岗位人员的紧张。

(六)内部控制方法不当

现实中，很多检察机关没有依照《行政事业单位内部控制规范(试行)》的要求按期对经济风险进行评估，或流于形式，浮于皮毛。在财务内部控制时应当尽可能的降低或规避风险，在线性控制方法上、授权审批、会计核算控制以及不相容岗位分离等问题依然存在，在预算控制及支出控制上还存在管理不畅的问题。

三、检察机关改善内部控制的举措及建议

(一)强化宣传，着力提高对内部控制重要性的认识

防腐拒变、打造廉洁检察机关建设是一项长期而又艰巨的任务。习总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”而内部控制制度就是关权力的“笼子”之一，检察机关必须筑好这个“笼子”，用好这个“笼子”。针对实践中的认识不足问题，各检察机关可加强政策宣传，理论宣讲，通过座谈会、汇报会的形式将部分检察院先行先试取得的成功经验进行系统总结并予以广泛推广。针对改革动力不足问题，需要让部分单位、人员知晓内部控制是制度反腐的有效措施之一，是党的十八届四中全会确定的政治任务，是政府现代化治理的大势所趋。内部控制对建立现代化检察机关大有裨益。

(二)立足实际，科学设置内部控制的相关部门或关键岗位

内部控制涉及预算、收支、采购、资产管理、建设项目管理、合同管理等诸多事项，每一项与内部控制的整体效用均息息相关，因此有条件的检察机关要完善相关部门或关键岗位，确保上述事项均顺利进行。依据《行政事业单位内部控制规范(试行)》的规定，检察机关设置内部控制部门应符合本单位的实际情况。实践中，最大的问题是编制问题。部分检察机关尤其是基层检察机关人员编制整体不足，分别设置关键岗位条件不允许，可以考虑一人多岗。在设置一人多岗时，应注意同一项目的环节控制，不同环节应交由不同人负责，以增强不同环节间的制约和监督。另外，内部控制关键岗位隶属于综合岗，在实践中多设置在行政装备科这一部门内。该设置不利于监督制约，在条件允许的情况下，可以设置在不同部门，交由不同中层领导牵头负责。内部控制的关键在制约，但是制约不是目的，更不是掣肘，制约的同时要兼顾协作。在实践中，部分业务牵涉不同岗位、不同部门，部门之间针对某些棘手业务相互推诿扯皮，不作为不担当，影响了单位整体办公效率和凝聚力，这种分工有余而协作不足的情况要坚决杜绝。一旦发现上述苗头，单位领导班子要及时定纷止争，尽快确定相关部门、岗位、人员的工作职责。另外，检察机关应当实行关键岗位工作人员轮岗制度，防止部分人员在某一领域过度“浸染”、“深植”，在担任一定时间的相关职务后应当及时调整、轮岗。部分检察机关可能不具备轮岗条件，但是为保障内部控制的有效实施，应当采取专项审计等控制措施。

(三)尽快实行职级并行制度，畅通内部控制人员的晋升通道

按照现有司法改革的思路，内部控制人员属于司法行政人员，与检察官序列相比较，司法行政人员在职级晋升、工资待遇方面毫无优势。在司法改革实施后，部分内部控制人员“跳槽”至检察官序列，进一步加剧了内部控制“人才”的流失。不容忽略的事实是，部分检察机关尤其是基层检察机关，40多岁的司法行政人员不在少数，且大多依然是科员。而同年龄的政府工作人员或实行垂直管理的国税、海关等机关工作人员已是副科或正科，因此，有必要尽快实施职级并行制度，畅通晋升通道。

(四)搭建内部控制平台，促进检务保障信息系统日趋完善

信息技术迅猛发展，为人类社会解决相关问题提供了更多便利和可能。利用信息技术手段实施内部控制，可减少人为因素造成的错弊，提高内部控制的执行力和效率②。日前，天津高检院推出的检务保障信息系统正自上而下试运行过程中。该系统面向四级检察院，意在实现预决算、财务、资产装备、采购、基建、内部审计等主要检务工作的流程管理和数据录入。单位的业务装备、执法执勤用车、枪支弹药、服装等核心内容均可通过该系统中进行展示和管理。该系统可实现项目管理全口径、全过程、精细化管理，实现预算、执行、核算、决算一体化运作，实现报销透明化，实现财务管理动态化，财务审计监控实时化，为高检院领导提供决策直观可视化，实现与高检院其他系统的横向互联共享，实现与各省级检察院计财部门应用系统的纵向互联，为检务保障提供信息化支撑。检察机关的各项资金、实物通过内部控制平台进行核算和管理，将内部控制的操作流程、业务节点嵌入信息系统平台之中，可以实现内部控制的程序化、常态化，促进单位的内部控制迈向新台阶。

[注释]

①<行政事业单位内部控制规范(试行)>第三条[EB/OL].https：//baike.baidu.com/item/%E8%A1%8C%E6%94%BF%E4%BA%8B%E4%B8%9A%E5%8D%95%E4%BD%8D%E5%86%85%E9%83%A8%E6%8E%A7%E5%88%B6%E8%A7%84%E8%8C%83%EF%BC%88%E8%AF%95%E8%A1%8C%EF%BC%89/1332823?fr=aladdin.

②骆伟琼.中国财经报[EB/OL].2014-12-11.http：//news.hexun.com/2014-12-11/171319994.html.

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2095-4379-(2017)33-0125-02