城区老工业基地企业搬迁中的权益争议处理机制*

黄艳群

湖南化工职业技术学院，湖南 株洲 412000

城区老工业基地企业搬迁中的权益争议处理机制*

黄艳群

湖南化工职业技术学院，湖南 株洲 412000

老工业基地企业搬迁涉及企业、员工、政府多方权益，基地企业顺利搬迁之路的核心就在于各方权益的博弈、协调与平衡。相对完善的争议处理机制能有效促进争议的解决，寻求利益平衡点是顺利促成此艰巨工程顺利进行的关键。必须有相关配套措施、协调机制以及制约机制的构建与完善才能达成目标。

老工业基地；企业搬迁；权益；争议处理机制

2013年，《全国老工业基地调整改造规划(2013-2022年)》，通过国务院批复，今后十年进入统筹实施全国老工业基地调整改造的攻坚时期。权益问题，是整个巨大工程的核心。国务院关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见和各地方政府实施方案中虽有对搬迁企业员工安置和对企业的补偿规定，在实践中，企业员工和企业的权益难以真正得以维护，就承载地居民的权益和相关各地方政府的权益只字未提。

一、城区老工业基地企业搬迁中存在权益争议的主体分析

(一)老工业基地搬迁企业的权益个体

——包括企业员工和承载地居民

企业搬迁，员工的去与留，不仅仅是在职员工的个人问题，还涉及到其家庭：子女教育、父母养老、夫妻关系、住房等，不仅仅是经济问题，还包括精神问题。按劳动合同法，不能解除劳动合同的员工，又不愿去到一个陌生的环境，需要尝试新的员工处置办法。

就搬迁承载地居民而言，企业搬迁过来可能增加就业，搞活地方经济；不可避免的是带来重金属污染。基于目前我国就重金属污染城乡转移研究的缺乏和农民的法律意识淡薄，承载地居民更应享有知情权、需完善搬迁企业造成的环境污染补偿机制以及安全防范、公益诉讼等。

(二)老工业基地需搬迁的权益企业

——包括各类型的企业

企业拆迁赔偿项目有明确的规定：一是房产价值赔偿，房产价值基本比较固定，对此弹性空间不大。二是设备设施赔偿，设备设施赔偿方面争议最大。三是停产停业赔偿，在国内处理上有不同标准，属于可以协商部分。四是搬迁奖励赔偿。

以清水塘老工业区工业企业193家为例，包含不同类型的国有企业、私人企业、承租企业等等，其各自权益不同，补偿的标准与机制有待进一步研究。

企业的经营讲究天时地利人和。需搬迁企业无形资产的赔偿争议是最大的，一般在实践操作中比较困难。搬迁企业的无形资产不仅仅是包括专利、技术等法律上的界定，还应该还包括员工培训、商圈、已有客户群体、成熟的市场群体等，这些间接利益的计算和权益的维护需要进一步研究，并要求国家给予宏观政策的扶持。

(三)老工业基地搬迁企业的当地政府

——包括企业搬出地地方政府和承载地地方政府

老工业基地搬迁，其前景是美好的，过程是艰难的。就搬出地地方政府而言，是地方财政收入的立减，财政支出的急剧扩大。从国务院所批准的指导意见看，对地方政府规定享有投资、财政、融资、土地等优惠政策，但就搬迁企业职工的变动、老工业地土壤的治理、环境的优化、城市规划道路的改进、棚户区改造等等都需要大量的资金。地方经济必然萎缩，地方民生问题接踵而至。企业搬迁对地区带来的种种负面效应，相对而言就是地方政府本应享有的权益，需要进一步调查研究，从而进一步争取国家的政策支持，繁荣地方经济。

企业的经营是根据市场而言。承载地地方政府可能由此经济进一步繁荣，也有可能再次踏上老工业基地的步伐：不仅失去了青山绿水，还要投入大量资金治污。

(四)搬迁企业各方主体权益的制约关系

企业员工、企业、地方政府、承载地居民这四方主体的权益相互制约、又相互促进。关键是找到其相互博弈的制衡点和确立各方权益保障机制。

二、解决城区老工业基地企业搬迁中各方权益争议存在的主要问题

可持续发展的理念和两型社会的建设，促使我国对老工业基地的企业进行搬迁改造。权益问题，是整个巨大工程的核心。理论界，我国老工业基地企业搬迁中对各方权益的研究严重缺失，国务院关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见和各地方政府实施方案中虽有对搬迁企业员工安置和对企业的补偿规定；实践中，企业员工和企业的权益难以真正得以维护，就承载地居民的权益和相关各地方政府的权益更是只字未提。

(一)搬迁企业员工和相关地居民的权益缺失

一是搬迁企业员工部分权益补偿存在复杂性。因企业搬迁行为引发的劳动争议往往涉及劳动者的工作地点、工资报酬、工作期限以及经济补偿金等，具有相当的复杂性。企业搬迁后，新工作地点周围的经济、生活环境也可能与原工作地点周围的截然不同。新的工作地点不仅意味着劳动者生活中心的转移，也意味着劳动者与企业订立劳动合同时的环境和基础发生变化，劳动者需要考虑劳动合同是继续履行还是解除。经营性搬迁受到企业自由意志的支配，属于企业主动的单方行为，涉及的劳动争议由企业自行解决；政策性搬迁的情形下，企业处于被动的地位，是否搬迁不取决于企业的自由意志，必须听从政府的政策安排，涉及到员工的权益需要政府的通盘考虑与扶持。在政策性企业搬迁情形下，企业解除劳动合同的行为是否合法？劳动者能否解除劳动合同并获得经济补偿金？其家庭能否就此获得相应的照顾？其子女入学问题能否解决？这些问题往往成为争议的焦点。①另外，异地搬迁因两地的政策差异而在最低工资标准、社会保险缴费比例等方面发生改变，直接关系到劳动者的切身利益；从劳动合同约定内容上来看，企业与劳动者关于工作地点的约定往往限定在一个行政区划。因此，一般情况下异地搬迁比同城搬迁对劳动关系造成的影响更大，政府就企业异地搬迁对员工权益的影响与实施尚未有政策出台。

二是承载地居民对化工企业的迁入缺失话语权。虽然政府对企业搬迁地进行了大量的论证、考察，对要求搬迁的企业也提出了技术革新等要求，但就承载地居民而言，本有的青山绿水是否会由此失去，本地的环境是否能真正得到维护，政府不会给承诺，企业该不会给予承诺。除了无意识或被动的接受，对这些企业的进入缺失自身的话语权。

(二)搬迁企业的权益补偿存在艰巨性

一是企业自身的资金限制。由于企业搬迁涉及的启动资金动辄上亿元乃至几十亿元，多数企业仅依靠自有资金根本无法支撑前期搬迁土地购置和厂房建设的投入，基本都是依赖腾出土地变现收益。而按现行的企业搬迁政策和土地招拍挂规定，企业即使在签订土地储备协议后，也仅仅能拿到土地补偿收益的20%，只有在土地拍卖成交以后才能拿到全部80%的补偿资金。所以几乎所有的搬迁企业都存在较大的启动资金缺口，面临着严峻的筹资压力。这在几户拟搬迁的大企业中表现尤为严重。

二是对搬迁企业搬迁奖励赔偿标准固化，无形资产的损失缺乏补偿政策。企业由于其企业性质、生产经营范围、产业规模、管理模式等不同，其搬迁会带来不同的问题，统一情况统一处理，特殊情况则需特殊对待。现有的搬迁奖励赔偿标准过于僵化，既让企业主觉得标准不统一，政策不一致，又让他们觉得个体问题得不到相应的解决。

企业异地搬迁，成熟的商圈不再，本地熟悉的市场环境缺失，员工由于工作环境异动而带来的心理问题、家庭影响及收入变化等波动都会对企业的发展带来不可估量的损失，现有搬迁政策的补偿方面却未曾予以考虑企业无形资产的损失，导致企业主抵触搬迁。

三是某些危险化学品企业搬迁没有专门规定。就目前政府部门所制定的相关政策还不能够满足危险化学品企业搬迁的切实需要。从其搬迁工作的计划、开展到结束，政府部门皆应予以审核，准许搬迁的企业必须有风险管理、设定安全防护距离等措施；制定原厂址的转让、新厂址的选定相应的土地政策、转让政策、及鼓励、优惠政策；对搬迁后企业产业升级是否合理等，多数地方政府没有系统的提出以上相关政策，致使当地企业的搬迁计划推迟或进展缓慢，错过了搬迁的最佳时机，耽误了整体搬迁进程，给企业造成了不必要的经济损失。

(三)缺乏搬迁企业地方政府的权益保障实施细则

虽然国务院就城区老工业基地企业搬迁的条例中对地方政府的财政、税收、用地等方面有了一些规定，但就地方政府因部分企业搬迁而带来的财政收入减少、人口流动加大、棚户区改造带来的资金缺口、就业压力加大等问题基本未予以政策扶持的考虑。

三、构建城区老工业基地企业搬迁中各方权益争议处理机制

(一)切实维护企业员工和承载地居民的权益，合力、合理解决搬迁企业职工的基本生活问题

部分老职工的分流安置问题在企业搬迁过程中不可避免地会涉及，期间往往各种矛盾比较集中、劳动争议问题频发，职工思想波动较大，在一些效益较好的化工企业中尤为突出。首先，要高度重视做好搬迁企业职工思想政治工作，要制定完善的政策，按程序认真做好企业搬迁的职工分流安置工作。其次，要认真清理、处置好职工欠薪欠费问题，做好具备条件职工的再就业工作。第三，企业、政府相关部门要共同协商解决针对在岗职工由于企业搬迁造成的迁移、户口调动、新居住区配套设施建立、子女求学等问题。只有将职工的基本生活安置妥当，他们才能全身心的投入工作，为企业、为社会创造更多的价值。②

对承载地居民而言，主要是搬迁企业的技术革新与环境污染预防，应对搬迁企业进行环评，并公示其结果；鼓励当地居民对其进行环境监督，使承载地居民及放心企业的进入，又由于就业机会的增加和当地消费的促进而欢迎这些企业的到来。

(二)政府应有的放矢的解决搬迁企业存在的困难，切实保障和维护其权益

第一，配套好企业搬迁公共服务设施。按照国家《城市居住区规划设计规范》等的规定，对每一宗土地按居住人口规模应配建的公共服务设施。在处置该宗土地时，应将要求配建的公益性公共服务设施土地分摊费用作为附加条件与该宗土地一并处置；处置完毕后，将该宗土地的公益性公共服务设施土地分摊费用，通过财政转移支付的形式划拨至相关区，由其负责统一配建。

第二，为搬迁企业搭建平台，多方筹措资金。解决好“钱从哪里来”是做好企业搬迁工作的重要基础。目前只是将搬迁企业土地公开出让后收益，扣除国有土地收益基金和农业土地开发资金后纳入市财政搬迁改造资金平台。由于企业搬迁资金数额巨大，再加上企业搬迁进展较慢，这一资金平台实际上并无多少钱可用。为此，应创新思路，拓宽企业搬迁改造资金收入来源如捆绑开发企业搬迁与部分较好商业地块、银行贷款融通资金；向部分大企业进行定向融资、争取国家批准新的地方债券额度，或加大对企业贷款建设的贴息扶持力度，专题研究制定大企业搬迁改造扶持政策等，充分发挥资金平台对企业搬迁改造的助推作用。

第三，做好地方政府衔接，政务上解除搬迁企业的后顾之忧。企业搬迁工作的顺利开展需要加快证件的变更工作，需要两地政府部门的互相协调和有效衔接。如果能就搬迁企业的变更登记手续设立绿色通道，相关政府部门的有关手续实行一站式办理，将大大减少搬迁企业主的奔波，节约其人力、物力，解除其后顾之忧。

第四，政府为企业开源节流，完善搬迁补偿奖励政策。不同形式的企业，可以采取除统一的政策规定之外的其他补偿奖励政策：对合法利用新厂址开发的企业，应给予土地经济和政策补贴；对能够按时完成搬迁计划和实现产业升级的企业，分梯度减免规定期限内的所得税；补办土地出让手续的企业，可返还出让金的净收益用于企业转型投资；对正在搬迁规划的企业，减免其搬迁期间的水电费；对转产成功的搬迁企业，免交一定期限内行政事业性收费，部分返还地方所得税。

第五，专门制定针对危险化工企业搬迁的政策。老工业基地企业搬迁中涉及部分危险化工企业，对这部分企业要制定专门的政策和标准，严格遵守《危险化学品建设项目安全许可实施办法》，包括立项前的安全审查、建设中的安全设施审查及竣工后的验收等，消除搬迁过程中存在的安全隐患，维护该类企业的权益。

(三)对搬迁企业的地方政府予以财政及政策上的支持

基于大量原来上交地方税的企业搬迁，棚户区改造大量资金的投入，虽然有国家财政的支持，对搬迁企业所在地的地方政府财政收入和支出影响无疑是巨大的，地方政府的负责人在完成企业搬迁的重大任务时，还得考虑地方经济的发展、维护地方稳定。年终考核时，如果将该地区与同城其他地区平等对待，而没有从政策上、财力上给以更多关怀与支持，是不公平的。所以，为更好的调动地方政府负责人的积极性，免除其后顾之忧，在进行城区老工业基地企业搬迁之时，省级、市级政府应对地方政府就搬迁后地方政府的考核予以特殊考虑。

(四)建立多部门联合的企业搬迁争议处理机制，确立各方权益的维护体系

老工业基地企业搬迁工作规模巨大，涉及面广，涉及了政治、经济、文化、安全、环境、生化等诸多领域的，需要理论界加大对其争议处理机制的实证研究，实践中更需政府相关部门、企业、企业员工共同努力、团结协作。

地方双方政府需建立专门的包括财政、教育、社保、卫生等多部门联合争议处理机构，统一领导、多方调研、科学规划、合理布局，全盘考虑，发挥其应有的职能作用和政策、财政支持；联合企业把握方向、分析市场、共同规划、共谋发展；在充分考虑和维护各企业员工和涉及居民权益的同时，引领他们立足大局，甚至牺牲小我，成就国家的整体布局和规划，促进国家和地区的长远发展。

[注释]

①秦安琪.企业搬迁情形下劳动合同解除问题巧究[D].南京大学，2012.

②中共青岛市委党校36期中青班课题组.青岛老城区企业搬迁改造中的问题与对策[J].青岛行政学院学报，2010(3).

* 湖南省2016年度社科评审委员会课题《城区老工业基地企业搬迁中的权益问题研究》(课题编号：XSPYBZZ021)阶段性成果。

F279.27；F249.26

A

2095-4379-(2017)33-0020-03

黄艳群(1971-)，女，湖南化工职业技术学院，教师，副教授，研究方向：经济法。