德宏州行政决策法治化的困境与路径分析*

施俊文

中共德宏州委党校 州民族干部学校，云南 德宏 678400

德宏州行政决策法治化的困境与路径分析*

施俊文

中共德宏州委党校 州民族干部学校，云南 德宏 678400

近年来，德宏州从科学民主决策、行政决策程序规范化建设、责任追究制度建设等方面进行了有益探索。但也存在部分问题。为推进德宏州重大行政决策法治化进程，笔者从健全行政决策体制，完善行政决策程序，强化行政决策监督与落实责任追究等几方面加以阐述。

德宏州；行政决策；法治化；困境；路径

十八届四中全会提出全面推进依法治国的重大任务，运用法治思维与法治方式构建法治政府，健全依法决策机制，保证行政决策的顺利实施已成为当前各级政府的重要任务，并且事关政府行政职能的履行及群众的切身利益，对建设社会主义法治国家具有重要意义。德宏州作为边疆少数民族地区，将运用法治思维与法治方式加快全面依法治州的步伐，其中行政决策法治化建设已然成为法治德宏建设的重要内容。

一、德宏州行政决策法治化的现状

近年来，德宏州严格按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》和《云南省人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》、《云南省重大行政决策程序的规定》等要求，建立健全重大行政决策及责任追究的有关制度的规定。

第一，坚持依法科学民主决策。一是德宏州在制定的《德宏州人民政府工作规则》第四章中，对坚持依法科学民主决策作出了规定。二是全州各级各部门普遍制定了班子议事规则和党委会票决程序等制度，进一步规范重大行政决策行为。

第二，注重行政决策程序规范化建设。德宏州先后印发了《德宏州人民政府重大决策听证制度实施细则》、《德宏州人民政府重要事项公示制度实施细则》、《德宏州人民政府重点工作通报制度实施细则》和《德宏州人民政府政务信息查询制度实施细则》等制度，明确了决策听证的原则、责任单位、听证事项、听证程序、监督检查等。对涉及公共利益、群众切身利益以及社会公众普遍关注的重大决策事项，对当地经济社会发展有重大影响的决策事项，在决策前都要采取面向社会公开的方式进行听证。听证会要严格按照程序进行，听证会结束后要形成书面听证报告，经审查后的听证报告应作为政府决策的依据，并向社会公布听证情况。

第三，健全责任追究相关制度。德宏州出台了《德宏州党政领导干部生态环境损害责任追究实施办法(试行)》，对贯彻落实中央和省委、省政府以及州委、州政府关于生态文明建设的决策部署不力，在经济发展和生态环境保护综合决策中出现重大失误，导致本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化时，明确党政主要领导的追责情形。还出台了《德宏州重大事项社会稳定风险评估责任追究办法》，这是全省首部风险评估工作的规章，对社会稳定风险评估责任追究的依据、原则、启动条件和如何追责进行了明确，对风险评估工作中三个环节的决策主体、责任主体和评估主体等三个主体的责任进行了细化，规范了各种应当追究责任的情形，解决了责任不明、权责不清的问题。

二、德宏州行政决策法治化建设存在的困境

(一)行政决策体制框架基本建构，但仍不完善

就行政决策体制而言，是指的决策的权力主体之间如何分配权力所形成的格局及活动程序。一个完整的行政决策体制，包含着中枢系统、咨询系统和信息系统，这三个系统之间是互相配合、互相协调的。但由于长期传统观念的影响，就总体而言，这三个系统的功能没有得到全面发挥，致使政府既是决策的制定者，又是决策的执行者，造成决策权、执行权、监督权都集于一身，以至于个人独断、盲目拍板现象依旧存在。

(二)行政决策的程序仍需完善

1.专家论证缺乏专业性与独立性

总体来看，德宏州已经初步建立了行政决策的专家论证程序，但就仍旧存在不完善的地方。一是在立法上没有专门的专家论证法规予以规定，决策程序不具体、保障机制不健全；二是专家论证程序较为宽泛，规定过于原则性，没有细化；三是专家论证中专家的独立性得不到保障，多由决策机构聘请或选择，可能在利益关联下使专家独立性受限，致使专家论证结果的科学性受疑。

2.公众参与的影响力不足

公众参与作为民主决策的基本要求，具有相当重要的地位。《云南省重大行政决策程序规定》里把公众参与定位为推进政府管理创新的核心制度，《德宏州人民政府重大决策听证制度实施细则》也对公众参与予以规定。但在具体实践过程中，公众参与并未达到制度层面上的要求：一是就听证会参加主体而言，参与的广泛性及人数非常首先，并非人人都可参加听证会，且在听证会现场陈述自己观点的机会也受限。二是公众参与缺乏必要的信息支撑。由于技术条件原因或其他原因导致公开信息受限，致使公众参与决策，特别是重大决策手影响。

3.法律风险防范仍显不足

德宏州出台了云南省首部风险评估工作的规章，这是在风险评估工作方面的进步。但正是由于其前瞻性，致使在实践操作领域问题频生，面对复杂的社会问题仍显吃力，急需补充完善。

(三)行政决策监督机制不健全

为防止地方行政决策权不被滥用，特别是重大行政决策权不被滥用，实现有效的监督是必要的。理论上，行政决策监督应有立法机关、行政机关、司法机关及社会监督共同构成，但实践中，除执政党监督和行政监督外，其余监督均存在部分失灵的现象，存在不敢监督、不能监督、不愿监督的问题，致使某些行政决策事项在决策、执行过程中出现失误。特别是当前的监督集中在事后监督，对问题的发生没有预见性，监督目的流于形式。

三、健全德宏州行政决策法治化的路径分析

(一)健全行政决策体制

第一，完善中枢系统。行政决策中枢系统是行政决策体制的核心，关乎着一项决策的成功与否。为此，作为中枢系统而言，其关键就在于要提高决策者的整体水平，使其具备较为全面的知识及素质，并且要强化民主意识，杜绝“一言堂”现象。第二，发展咨询系统。咨询系统即为中枢系统承担辅助作用，为决策的科学性提供保证。为此，我们应按照“谋断分开”的原则，使其咨询机构不受控于政府，具备独立性与自主性，发挥更多的作用，为政府重大决策出谋划策。第三，扶持信息系统。信息系统即为中枢系统和咨询系统提供全面、真实的信息，因为信息的真实与否关乎决策的正确与否。为此，要大力扶持信息系统，建设一批层次多、方位全的信息库，以备储存、传递、处理相关数据，为科学决策提供依据。

(二)完善行政决策程序

1.完善专家论证的专业性与独立性

第一，明确专家的选择。就目前而言，参加专家论证会的专家一般由行政机关从熟悉的专家中选取，往往出于某种利益目的，在尚未论证的情况下就已支持行政机关的决策，使专家论证失去了原本的作用。对此，专家论证的专家应从已建立的专家库中随机抽取。因为，在绝大多数情况下，行政机关不了解参会专家的意见，专家也不了解行政机关对该决策的倾向。在这种情况下，专家论证更易做到独立、科学，也可以保证决策的权威性。第二，规范专家论证程序。《云南省重大行政决策程序规定》对专家论证程序进行了规范。对此，德宏州应参照省级规章制定本地区的有关专家论证程序的法规，对专家的选取、论证会的举行、书面意见的出具签名、专家意见的公布等等方面进行规定。第三，肯定专家论证会作用。专家意见就性质而言仍属建议，应得到决策者的充分尊重。专家论证会出具的书面意见，在与会专家签字后，应成为决策的重要依据之一。

2.充分发挥公众参与的功能

公众参与决策的形式具有多样性，一般采取在相关媒体上公布某项决策草案，以征求社会公众的意见的形式来达到公众参与的目的。此外，为充分发挥公众参与的功能，还应做到一是参加听证会的人员要具有广泛性，并可随机抽取，且在相关程序的保障下充分陈述自的观点。二是要保证公众参与由充足的信息给予支撑，以便公众有充分的视野参与决策。三是要完善公众参与的书面征求意见形式，特别是对意见的处理，要有计划、有效果，使反馈的意见能够真正有效。

3.健全风险评估机制

从性质而言，风险评估与专家论证是截然相反的两种形式。专家论证一般提供的是可行性论证，而风险评估则是不可行性论证。德宏州在健全风险评估机制方面要做到以下三个方面：第一，健全政府财政的风险评估。为避免地方政府大肆举债搞“政绩工程”，挽回政府形象，避免造成财政损失。为此，应有政府发展改革部门和财政部门主导健全风险评估机制，其原因在于发展改革部门具有监督检查货币政策、产业政策、价格政策的职能；财政部门除有执行财政政策职能外，还具有管理财政支出的职能。由这两个部门牵头，比其他行政部门更具有发言权。第二，健全社会稳定的风险评估。行政决策的不当，特别是重大行政决策的失误，极易造成社会不稳定事件的发生，为此，应在政策侧出台之前进行社会稳定风险评估，一般可由各级综治办和信访办赖牵头进行，其他行政机关予以配合，这样可以有效的减少不稳定因素的滋生。第三，健全生态环境评估。环境生态保护涉及各方利益，影响地方形象，事关地方经济社会的发展，因此，有必要进行生态环境评估。对此，可委托各级环境保护部门进行评估，以保证评估结果的可靠性、客观性。

(三)强化行政决策监督，落实责任追究

行政决策的本质之一就是行政权力的运用。需要指出的是，不管是何种权力，都应加以监督，一旦监督缺失时，极易造成腐败、渎职现象的发生。为此，应重视行政决策的监督，健全行政监督机制，一是强化立法机关对行政决策机关的监督；二是充分发挥社会媒体、舆论的监督；三是可通过建立健全行政评价法规，加强公众对行政决策的监督评价。

此外，对于不尊重客观规律、不听取群众意见，无视决策风险、随意决策造成决策失误；或是懒政怠政、患得患失、久拖不决造成恶劣影响的这两种情况纳入坚决追究责任的情形。并且要实行终身追责制度，不论在岗在任、还是转岗退休，都需一追到底，坚决严查。

[1]刘莘.法治政府与行政决策、行政立法[M].北京：北京大学出版社，2006.

[2]周叶中.论重大行政决策问责机制的构建[J].广东社会科学，2015(2).

[3]石景林.地方政府重大行政决策法治化研究[D].广东外语外贸大学，2016.

* 作者申报的中共德宏州委党校课题：《地方行政决策法治化的困境与路径分析》的成果。

D922.1

A

2095-4379-(2017)33-0024-02

施俊文(1989-)，男，云南保山人，法学硕士，中共德宏州委党校 州民族干部学校，助理讲师，研究方向：法学理论、社会法治。