我国控烟立法的完善*——以地方控烟立法为基础

凌尧帆

江西财经大学法学院，江西 南昌 330031

我国控烟立法的完善*
——以地方控烟立法为基础

凌尧帆

江西财经大学法学院，江西 南昌 330031

我国作为世界上最大的烟草生产国和消费国，具不完全统计，我国吸烟人群占总人口比率高达百分之三十，且吸烟人口呈逐年上涨和年轻化的趋势，烟草在给我国带来利益的同时也对我国公民的健康产生了严重的影响。1992年《烟草专卖法》的颁布和2003年中国加入《烟草控制框架公约》，近二十多年来我国的控烟进程得到一定的发展。2016年中央《“健康中国2030”规划纲要》的出台，将控烟的相关工作提上了议程。控烟立法在当下的中国已是刻不容缓的事宜。

控烟立法；法律效力；国家宏观调控；市场自我监管

一、当前国际国内形势分析

(一)国际情况分析

人类社会进入21世纪以来，人们对身体健康重视程度日益加深，而吸烟对人类身体健康造成了巨大危险，故国内外对立法控烟这一课题的探讨十分热衷。而立法控烟也是解决吸烟问题的一条有效且高效途径。

国外关于立法控烟的研究要更早且已经取得较大的成效。早在20世纪初，日本就出台了《未成年禁止吸烟法》，法律规定20岁以下禁止吸烟；之后日本又颁布了一系列关于烟草的法律及法规，如《烟草制造专卖法》、《健康日本21计划》、《健康增进法》等。而挪威，在1973年通过了《烟草法》，经过三次修订，在1988年修订后规定所有墙壁及屋顶的工作间及公众地方必须禁烟，1995年进一步修订，在2004年，规定在餐馆和酒吧实行全面禁烟。2003年WHO通过的《烟草控制框架公约》呼吁所有国家开展合作控制烟草的广泛流行，目前WHO的193个成员国中已有174个国家和地区缔结了该公约，在全球范围内的控烟运动也取得了一定的成果。

(二)国内情况分析

据有关史料记载，烟草是明朝才传入中国。在传入初期，当时的政府就意识到烟草所带来的危害，当局也做过禁止烟草流通的努力，但最终结果却没有达到禁烟的效果，烟草反而为越来越多的人所接受，清朝乾隆嘉庆年间，烟草在全中国基本普及，成为社会各阶层消费的生活品。新中国成立后，由于历史的原因，在1978年以前，我国的各项立法工作处于停滞的状态；自改革开放以来，我国在控烟方面的立法也得到了进步。1992年《烟草专卖法》的颁布，是我国关于烟草立法的一个里程碑事件。这部法律对公共场所吸烟进行了一定的限制，但遗憾的是，没有明确公共场所吸烟应当承担的法律责任。《关于2011年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定》在2009年颁布，这样一个决定，要求确保2011年实现全国医疗卫生系统全面禁烟目标。然而国务院部委所颁布的决定，从法律的角度来看，其效力远远低于人大及其常委会所颁布的法律，这样的决定，所代表的国家意志，也就不太明显了。《公共场所控制吸烟条例(送审稿)》，这部相对于大家而言较为陌生的条例，在2014年被起草，但至今仍未能进入实质性的立法议程。2016年《“健康中国”规划纲要》中明确指出，我国要全面推进控烟履约，完善控烟方面的立法执法等工作。而地方上，2006年《烟草控制框架公约》在我国正式实施后，地方控烟立法取得了一定的进展，截止2016年年底，我国已经有18个城市建立起了相应的控烟禁烟条例。地方性条例的效力，对于该地区而言，是具有一定意义的。从法律的层级上来看，地方性条例的效力远远低于法律的效力。随着世界范围内控烟立法进程的推进，我国尚未出台一部全国性的相关法律，而地方上的控烟成国却相当显著，能否把这种地方性立“法”上升为国家立法层面，还需要一个探索的过程，基于此分析，我们认为是十分重要的。

二、我国控烟立法的困境及其分析

通过上面的分析，我们可以得出一个结论：中国目前尚无一部法律性质的控烟法出台，在控烟方面仅有少数国务院制定的行政法规或规章，其法律效力不言而喻。在地方上，不少城市制定了相应的无烟条例，但是根据《中华人民共和国立法法》我们可以知道，地方上的立法必须以国家层面的法律为基础，所制定的地方性法规和条例，不得违反国家所制定的法律规范。而我国目前尚无统一的控烟立法，因此地方性的控烟条例在某种程度上说是不具有法律效力的，是苍白无力的。国家立法层面上的缺失，导致地方立法没有统一规范，对于控烟立法的执法主体，也就存在争议。

首先，中国传统文化主流思想意识的影响。法律是反映着统治阶级的意志，而在我国人民是国家的主人，因此法律体现着人民的意志。但对于烟草，其控制权掌握在国家手里，自古以来烟草就是生活的一个部分，社会中的社交礼仪中，见人递烟也成为了一种常态。这种传统的文化意识已经深深的扎根于群众的思想中。尽管我国大多数国民都知道吸烟有害健康，但却没有很强烈控烟保护意识。对二手烟的认识仅仅停留在表面，大多数人都存在着一定的误区。甚至有部分人认为虽然烟味非常难闻，但抽烟却是生活中不可缺少的一部分，这样一种错误的观念，深深地扎根于人民群众的思想中。群众意识的缺乏直接导致了国家难以出台象征其控烟意志的法律。提高人民群众对于控烟立法的意识，对于当下而言，应当成为控烟立法过程中很重要的一个组成部分。

其次，烟草行业所带来的高额利益也是一个重要原因。烟草作为国家垄断行业，烟草税收保障着国家财政收入，烟草业所带来的国家利益和公众健康的群体利益的冲突意味着烟草业的如果继续发展必定会牺牲一定的公众的生命健康权。有关统计表明，烟草税收远远抵不上烟草致病的医疗费支出、吸烟致人死亡以及吸烟引发火灾所造成的经济损失的总额。

三、我国控烟立法的出路

我国烟草行业属于国家垄断行业，政府的支持对于烟草行业的发展有着举足轻重的作用，同时烟草市场的良好竞争和自由交易也很重要。因此，我们认为中国控烟立法的出路，在于国家的宏观调控和烟草行业市场的自我监管。烟草作为国家税收的重要来源，在一定时期内有其存在的必要性，完全的禁烟必定不符合当前中国的国情，目前唯有在尊重市场机制的前提下，发挥市场的灵活度，以国家宏观调控为导向，以地方性控烟立法为基础，制定一部带有中国特色社会主义体系的控烟法。

(一)明确政府经济干预权

政府与市场的关系，经济自由与政府干预经历了此消彼长的斗争，政府的角色定位，对于经济的发展起着决定性的作用。我们认为，在当前市场经济的大背景下，计划经济中的全能政府已经不能适应社会发展的需要，对于目前的烟草行业而言，政府扮演着“裁判员”和“经济人”两种角色，一方面政府需要通过对烟草行业的监管从而达到维护市场自由竞争的目的，另一方面，政府需要通过对烟草行业进行经营和管理，因为烟草作为国家垄断行业，政府作为其唯一合法拥有者必须对其进行良好的经营方能维持政府收入。政府所有的经济干预权，从其根源而言，是由人民让渡其自身权利，与国家签订契约而赋予国家代表人民所执行的一种公权力。这样的一种经济干预权，对于政府而言，必然存在一定的边界和合理利用的程度。就控烟立法而言，立法应有的层级顺序被颠倒，授权立法即先制定行政法规等对于法律层级的规范，等条件成熟后再制定法律的逆运用，是一种不正常的现象，而这样的一种现象，在控烟立法上得到了体现。因此，政府经济干预权的边界所在，决定着控烟立法的深度和广度。

(二)烟草行业的自律监管

烟草这样一种资源，根据其所属性，我们可以认为烟草市场是一种特殊的市场。理论上而言，政府在市场资源配置方面应当是中立的，政府在制定政策的过程中，其价值取向会因为利益集团的导向而有所偏向，但总体而言，其利益分配应当考虑所有公民的利益，偏重于弱势群体的保护和社会公共利益。国家的开支主要来源于税收，而烟草行业对于国家税收的贡献，是不言而喻的。因此，烟草行业一方面需要国家的管理，另一方面，也需要其行业内部的自律监管。虽然说烟草所带来的利润是巨大的，但是在社会公共利益，具体而言是公众的健康面前，我们应当更倾向于后者。行业协会的监管，应当配合国家监管的同时，形成自己的一套管理体系，目的在于为控烟立法提供一个很好的环境。控烟并不意味着禁烟，控烟所需要达到的目的，并不是减少烟草行业的市场交易，而是基于社会公众的公共利益，在某些场地进行限制吸烟，因此，烟草行业的在保证烟草透明交易的前提下，为国家营造一个良好的控烟环境。

(三)国家的立法规范

面对目前各个城市的地方性控烟立法，在本文前已经阐述了其程序的不合法性。因此我们迫切需要针对各个地方的地方性立法，整合出一部全国性的控烟法律。在充分考虑地区发展不平衡的前提下，制通过国家层次的立法对于整个国家的控烟立法确定总的发展方向，并以法律的形式而赋予地方以一定的自由制定适合其发展的控烟条例，在充分尊重市场机制的前提下，平衡国家的烟草税收利益和社会公众的健康权益的同时，制定一部符合国情的法律。虽然说我国目前立法尚且存在诸多的问题，仍然还有很长的路需要我们去走，但我们相信，只要扎根于现状，符合大多数人的利益而制定的法律，必将是高效、有力的法律。

综合全文，要在全国的范围内制定一部控烟的法律，首先需要国家从法律制度上进行保证，同时也应当明确政府在市场中的地位和权力，保证烟草行业的健康发展；再次，烟草行业的自律监管，对于控烟立法的发展，制造社会舆论，提高公民的控烟意识，只有多方面共同发展，才会能真正促成控烟法的出台。

[1]刘宇.国内外公共场所禁止吸烟立法分析[J].江苏预防医学，2015.

[2]余蒋敏.拱墅区室内公共场所PM2.5与控烟相关性研究[D].浙江大学硕士论文，2015.

[3]张田勘.烟草在中国为何难禁？[J].记者观察，2005.

* 江西财经大学大学生创新创业训练计划项目(编号：201710421187)。

D922.294

A

2095-4379-(2017)33-0022-02

凌尧帆(1998-)，男，安徽黄山人，江西财经大学法学院，本科在读，研究方向：法学(法务会计)方向。