地方政府创新发展的瓶颈与突破

□魏芙蓉，于新恒

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

地方政府创新发展的瓶颈与突破

□魏芙蓉，于新恒

（中共吉林省委党校，吉林 长春 130012）

创新发展是人类社会不断前进的不竭动力。在新的历史条件下，我国地方政府要推进创新发展往往不会一帆风顺，常常会遇到路径依赖等制约创新发展的瓶颈问题，即有些政府领导由于在老路上走惯了，喜欢墨守成规，形成了路径依赖，对创新发展总是感到格格不入。于是，选准突破口自然就成为当前地方政府创新发展的首要问题，这就要转变地方政府领导思维方式，克服墨守成规的陋习。同时要抓准创新发展的关节点，即提升政府推进供给侧结构性改革的能力，优化企业和社会的发展环境；运用大数据技术加快建设地方政府服务平台，进一步提高服务水平。更重要的是还必须不断完善地方政府创新发展的机制，才能保障创新发展持续、稳定地开展下去。

地方政府；创新发展；创新机制

创新发展是人类社会前进的不竭动力。当前，处在经济新常态下的各级地方政府要完成肩负的重任，需要坚持创新发展，进一步转变政府职能，打开经济和社会发展的新局面。正如李克强总理最近指出的：“我国发展到现在这个阶段，不靠改革创新没有出路。”实践证明，要把创新发展推向前进，关键要破除制约创新发展的瓶颈，探索创新发展的路径，不断完善创新发展机制建设，才能打开地方政府创新发展的新局面。

一、当前制约地方政府创新发展的瓶颈

地方政府创新发展是在我国全面深化改革进入深水区的背景下进行的，这就意味着这场创新发展必须要啃剩下的“硬骨头”，要打胜这一仗，各级政府及领导必须以“壮士断腕”的精神和气魄投身创新发展中，才能将创新发展推向前进，夺取全面深化改革的胜利。我国不少地方政府尚未做好这方面的准备，其根本原因是当前我国地方政府在创新发展中遇到了路径依赖等问题，这是制约地方政府创新发展的关键性问题。

（一）一些地方政府领导缺乏创新发展意识和坚强的斗志，跳不出旧发展理念的框框

地方政府领导者个体因素是政府创新发展非常重要的影响因素。因为领导干部的个体推动不仅是地方政府创新萌生的动力源泉，而且也是创新实践持续发展的影响要素。一般来说，在创新初期，创新者投入的成本和获取的收益都较大，但是当创新发展到一定程度时，常常会出现边际收益递减的情况。一旦出现收益递减，地方领导投入创新的精力就会削减。这就是人们经常看到的反常现象，有些地方政府领导虽然口头上大喊改革、创新，实际上却动作迟缓。例如，在东北地区，有的政府领导常常担心“出头椽子先烂”，意思是在创新发展方面步子迈得太快了，难免会跌跤。害怕为人先，主张随大流。按这种潜规则干事必然胸无大志，缩手缩脚，创新发展就很容易夭折。可见，只有树立创新之志，才会有创新之实。从某种意义上讲，当前我国在深化改革中的创新发展，难免会出现边际收益递减的情况，这正是对每个地方政府领导干部的考验。回溯历史可发现，凡是勇于创新的有效领导者无不是具有企业家精神的“政治企业家”，“他们对于创新具有敏锐的直觉、果断的判断力和睿智的决策，善于吸收新技术和新知识、利用新方法和新思维，对原有的资源进行创造性组合，从而找到解决实际问题的突破口，实现政府创新。”［1］

（二）一些地方政府领导班子选错突破点，打不开创新发展的局面

在地方政府创新发展中，各级地方政府及其领导者是领跑者和实践者，他们是否具有敢闯敢干的精神，特别是政府领导班子决策是否科学，直接决定着创新实践的起步和结果。在当前的创新发展中，有些决策者虽具有敢闯敢干的精神，但由于急于创造政绩，塑造个人或领导班子的良好形象，结果找不准创新的突破点，打不开创新发展的局面，却造出了一些“形象工程”“政绩工程”，可谓劳民伤财。可见，政府领导特别是主要负责人在创新发展中，不仅要敢作敢为，更要出以公心，实事求是，求真务实，善作善成。正如习近平总书记最近指出的：“各级主要负责同志要自觉从全局高度谋划改革，做到实事求是、求真务实，善始善终、善作善成，把准方向、敢于担当，亲力亲为、抓实工作。”［2］

（三）激励机制不健全，难以保障创新发展持续开展

进入经济新常态后，地方政府要创新发展可谓势在必行，但创新发展靠什么保障其持续性？这是人们在实践中渐渐遇到的一个难题。据陈朋介绍，从2000年至2015年3月，中央编译局、中央党校和北京大学共联合举办了七届“中国地方政府创新奖”。参与申报的项目近2500项，最终入围项目共计155项。有关部门曾长期关注“中国地方政府创新奖”项目，他们通过对已经获得入围奖的112个项目的回访研究发现，真正持续发展的仅有34个。这实际上意味着只有33.9%的案例是可持续的。在调查中还发现，在那些获得入围奖的项目中，差不多三分之一的项目已经名存实亡了［3］。这说明，长期以来，由于我国地方政府创新发展的激励机制缺失，使创新发展活动虽此起彼伏，但难以持久。因此，亟待健全和完善地方政府创新发展的法律法规和制度，以保障地方政府创新发展活动长盛不衰。

二、地方政府创新发展的突破口及关节点

（一）地方政府创新发展的突破口——转变地方政府领导的思维方式

2013年，习近平总书记在谈到研究新型国际关系的思维方式时指出：“要跟上时代前进步伐，就不能身体已进入21世纪，而脑袋还停留在过去。”党的十八届五中全会也明确提出，要把创新摆在国家发展全局的核心位置。同样，地方政府要尽快实现转型创新也必须首先转变领导者的思维方式，牢固树立创新理念。

1.从只为投资、立项向明确改革目标转变。长期以来，有些地方政府在创新改革中始终没有明确创新发展的目标，于是往往陷入路径依赖。以东北为例，以往一提振兴东北，有些领导就想到立多少项目，投多少资金。结果是老工业基地面目依旧，“老上加老”，固化了原有的旧结构。东北振兴发展需要明确改革的长远目标，摆脱结构固化和路径依赖。东北再度振兴的改革创新目标已经明确，即要从重工业为主向轻重工业结合转型；实现从传统重工业向现代工业、现代农业、现代服务业的产业结构转型。

2.从依靠行政力量配置资源向依靠大众创业、加大市场化改革力度转变。在一些地方，一谈发展，往往力图依靠行政力量配置资源，同时，又存在较为严重的关系文化。这不仅加大了发展的成本，束缚了人们的手脚，压抑了社会的积极性，而且阻碍了市场经济的发展，腐化了党风、民风。新常态下的改革创新，必须打破传统的惯性思维，发动大众创业，共同改革。就东北来说，尤其要重构东北文化，荡涤弄虚作假、主观主义等遗风，加大市场化改革的主观能动性，保证市场经济公平、公正地发展。

3.从依靠政府主导企业改革向加快破除市场体制机制障碍，激发市场活力和社会创造力转变。时至今日，一些地方仍是政府力量强，市场力量弱，要靠政府主导企业改革，结果一些企业名义上实现了转制，内部却没有实质改变。在“官本位”的惯性运作下，企业的市场主体地位被挤掉了。在新常态下，必须加快破除市场体制机制障碍，激发市场活力和社会创造力。

4.从因袭传统的按潜规则办事向改革旧行政文化的遗风，公平、公正施政转变。长期以来，一些地方政府行政效率低下的一个重要原因就是按潜规则办事。例如，“要当官找靠山，要出政绩靠数字忽悠”，等等。地方政府要创新发展，必须加快破除这些嵌在人们头脑中的陈规陋习。否则，创新发展的目标将会大打折扣。最近，辽宁省政府带头整治数字出官、官出数字的“忽悠”文化，决心挤出数据造假”泡沫，进而为地方发展提供风清气正的环境，为经济转型提供正确“政绩观”的支点［4］，确实为地方政府带了个好头。

（二）地方政府创新发展的关节点

地方政府抓住创新发展的突破口还不够，还必须掌握创新发展的关节点。当前主要是提升政府深入推进供给侧结构性改革的能力和运用大数据技术建设政府服务平台的能力。这是地方政府和现代领导者带领人民创新发展的主要路径。

1.提升政府推进供给侧结构性改革的能力，优化企业和社会的发展环境。长期以来，一些地方政府只重视抓消费侧，却忽略了供给侧的问题。进入经济新常态，人们深感供给侧已很难适应社会需求的要求。在党中央的领导下，地方政府纷纷开展供给侧结构性改革，建设创新型政府，优化企业和社会的创新发展环境，推动经济朝着更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的方向发展。

（1）提升地方政府深化供给侧结构性改革的能力是实现政府创新发展的关键。“供给侧结构性改革最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革。供给侧结构性改革成效如何，政府是关键。”［5］从政府的角度讲，供给侧结构性改革主要就是改革公共政策的产生、输出、执行以及修正和调整方式，以达到保障市场在资源配置中的决定性作用。因此，地方政府要推进供给侧结构性改革，必须为市场主体——企业营造良好的市场环境。推进各地经济发展，关键是要解决结构性问题。要解决结构性问题，必须加快地方政府创新发展，加快政府职能转变。当务之急是通过深化改革解决供需错配的问题，减少无效控制，扩大有效供给，从根本上提升整个供给体系质量，提高供给结构对需求结构的适应性，实现供求关系新的动态均衡，不断推进经济结构调整和经济发展方式转变。

（2）地方政府要在深入推进供给侧结构性改革中，实现供求关系动态均衡。第一，从供给端入手，实现供求关系动态均衡。从供给端看，关键是要从市场端入手，重点是要大幅度提升生产要素的资源配置效率，促进产能过剩有效化解，促进产业化重组，降低企业成本，发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和服务供给。用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给。简言之，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。这里需要强调指出的是，从政府角度看，要实现供求关系动态均衡，政府要以精准公共服务为原则，保障供给。这就要求各级政府要“从人民最关心最直接最现实的利益问题入手，以人民群众迫切需要满足且政府有义务也有能力提供的公共服务为重点，通过对公共服务需求的精确识别、公共服务规划的精心制定、公共服务产品的精益生产、公共服务内容的精细提供、公共服务过程的精细管理，切实提高公共服务的的精准化水平，增加有效供给。”［6］不断提高公共服务的共享、共建水平。第二，催生市场主体的创造力，发挥市场在资源配置中的决定性作用。首先，要深化国有企业的改革。在准确界定不同国企的功能定位基础上，加快推进国有资本有进有退，促进国有资本合理流动。要下大力气推进法人治理结构改革，建立健全与市场相适应的劳动、人事、分配制度，不断完善决策、激励、约束、退出登记制，充分调动企业领导人员的积极性。其次，要大力发展民营经济。我国一些地区民营经济总量小，龙头企业少，带动能力不强。当前，在供给侧结构性改革中要进一步落实民间资本的市场主体地位，落实非禁即入的市场准入负面清单制度。“要让市场历练成熟、经营管理先进、具有核心竞争力的民营企业来参股、控股和经营管理，形成实实在在的混合所有制，充分发挥体制与机制在市场中的活力和竞争力。”［7］尤其要大力扶植小微企业的发展，加大小微企业的注册、经营和税收等方面的优惠政策。另外，要结合推进“一带一路”建设，强化市场在全球科技资源配置和创新中的决定性作用，提高产业创新能力和国际竞争能力。

（3）调整政府和社会关系，积极推进科技、教育和金融等领域的供给侧结构性改革。我国的供给侧结构性改革不仅要解决政府和企业的关系，还要解决政府和社会的关系，为社会发展创造良好环境。要积极推进科技、教育和金融等领域的供给侧结构性改革，关键是加快破除体制机制障碍，进一步激发社会创造力。第一，深化科技制度改革，发挥科技在经济发展中的引领作用。科学技术是现代市场经济中最重要、最活跃的要素之一，是经济发展的引擎。发挥科技在经济发展中的引领作用，就要转换经济发展方式，把经济增长从依靠要素投入向依靠全要素生产率提升转变。全要素生产率提升意味着科技创新的发展，没有科技创新，就不会有全要素生产率的提升。政府必须为科技发展铺路开道，充分发挥科技在经济发展中的引领作用。首先，要深化科技管理制度改革。要完善地方政府领导科技进步目标责任制，建立健全以科技进步与创新为主要内容的干部考核评价体系。其次，建立有效的科技创新激励机制。政府要为科技成果资本化、产业化和市场化铺设高速公路，大力加强基础性研究，促进科研成果的转化。再次，努力营造开放、协调、高效的科技创新生态环境。第二，实施教育改革，大力培育创新人才。面对新一轮生产力的革命，以改造应试教育和去行政化为重点的教育改革势在必行，以利于培养造就大批创新人才。首先，要全面规划高层人才培养计划。要以高层次人才和高技术人才为重点，培养造就一批推动科技创新和产业发展的高端人才。其次，用结构性改革促进教育发展方式转变。中国要成为世界强国，必须始终把教育摆在优先发展的战略位置，加快推进教育结构性调整和综合性改革，全面提升各级各类教育的质量。落实立德树人的根本要求，把促进人的全面发展和适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准。第三，优化财税、金融等宏观政策，有效支持实体经济。要充分发挥财税、金融政策的引导激励经济发展的作用，注重完善创新激励机制。首先，积极的财政政策要精准发力。逐步完善激励相容机制，调动地方政府的积极性和主动性。其次，全面实施金融改革，积极解除金融抑制，有效支持实体经济。要把金融多样化改革进程与支持实体经济的升级换代相对接。再次，要为企业减负，促进企业转型创新。在深化改革中，要降低制度性交易成本，真正为企业减负，为企业转型提供宽松环境，提升全要素生产率。

2.运用大数据技术加快建设地方政府服务平台，进一步提高服务水平。大数据技术是对网络数据痕迹进行捕捉、挖掘、分析的一种技术，能用可视化的分析结果反映出海量信息背后的规律，在问题和对策间建立逻辑关系，使人类活动行为越来越多地以一定的数据形式表现出来，社会系统中的数据与政府公共服务越来越形成紧密的内在关联性。因此，“在新的数字世界当中，个人如何生存、企业如何竞争、政府如何提供公共服务、国家如何创新治理体系，都需要重新进行思量和考量。”［8］要适应新形势，地方政府必须进一步提升政府的服务能力和监督管理能力。这就要加快建设以大数据技术和互联网为基础的政府服务平台。所谓地方政府服务平台建设，是指以大数据技术和互联网为基础的政府在网上与企业和非政府组织等社会公众沟通交往、为社会服务的纽带和桥梁。丁元竹将地方政府服务平台概括为“通过该平台建立起‘协调治理、服务公众、官民互评’模式，实现分布式和点对点等基于互联网的政府治理与创新，以此来推动市场发育，激发社会活力，形成合理和良好的经济发展环境。”［9］可见，地方政府服务平台有利于实现政府的职能。

（1）运用大数据技术合理配置公共服务资源。在大数据时代，大数据技术倒逼地方政府必须善于运用大数据技术提升公共服务能力，逐步做到政府管理创新、服务模式创新、公共管理技术创新。当前尤其要重视打破信息平台分割，发挥互联网效应。部门分割下的互联网技术不易产生互联网效果，只有打破分割，才会推动简政放权站在一个新的起点。因此，地方政府要善于运用大数据技术合理配置公共服务资源，并对公共服务流程进行再造。

（2）运用大数据技术实现政府决策议程的主动性变革。要运用大数据技术推进协商民主决策，必须对政府决策议程进行主动性变革。首先，运用大数据检测系统，准确定位决策动议的输入内涵和决策动议的触发。其次，借助大数据信息，及时启动决策流程。再次，借助大数据信息，完善公共决策中的协商机制，使公众的利益得到尽量的表达，推进地方政府决策的科学化。

（3）运用大数据技术建设透明、参与、合作型政府。在大数据时代，政府要充分发挥大数据技术在经济和社会中的作用，政府必须建立、健全专门组织负责政府服务平台建设。政府服务平台建设意味着政府要在一个扁平系统进行合作与沟通，它要求生成最大产出，并最终动员最广大的社会成员参与治理与服务——努力建设透明、参与、合作型政府。在这方面，地方政府可以借鉴美国联邦政府和国内贵州等省的经验，即“互联网+政务”，集众智、汇众力的乘数效应。打造众创、众包、众扶、众筹平台，构建大中小企业、高校、科研机构、创客多方协同的新型创业创新机制。建设一批“双创”示范基地，培育创业服务业，发展天使、创业、产业等投资。真正借助互联网聚合众智，实现大众奋发创新，协力创业。

三、不断完善地方政府创新发展的机制

如何使政府在市场经济中更好地发挥作用？习近平总书记指出：“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。”［10］要把这一思想落到实处，关键要完善地方政府创新发展的机制。地方政府创新发展的机制，主要应包括约束机制、运行机制和动力机制。当前，要打破地方政府创新发展的瓶颈，主要应建立健全地方政府创新发展激励机制、行政协商民主决策机制和公共服务回应监管新机制。

（一）建立健全地方政府创新发展激励和监管机制

完善的地方政府创新发展激励和监管机制不仅有利于推进地方政府创新发展，而且可以保障这一活动持续不断地开展。

1.要建立健全支持各级地方政府大力开展创新发展活动的法律、法规及制度。与此同时，对于消极抵制，甚至干扰、损害创新发展活动的行为要制定惩戒纪律和相关的法规、条例。

2.要健全推进地方政府创新发展的监督管理体制。要保障创新发展活动有人抓，问题有人管，促使创新发展活动逐步走向法律化、制度化和规范化。

（二）完善地方政府行政协商民主决策机制

行政协商民主决策是实现政府对关系公众切身利益的重大决策达到科学化、公正化和透明化的重要保障。要实现这一目标，当前最关键的是要完善地方政府行政协商民主决策机制。

1.要完善参与机制，扩大社会参与面。行政协商民主的前提是保证协商主体的广泛代表性。地方政府要充分发挥在行政协商民主中的主导作用，在行政协商民主活动中，要全面了解和把握公民和社会组织的根本利益诉求，然后，通过行政协商民主等协商形式和严格的程序规范，形成科学的决策并全面落实。

2.建立健全平等对话、议事机制，制衡滥用权力。首先，要健全开展对话的运作规则、制度。其次，要建立健全保证平等对话、平等讨论的机制。再次，要构建官民互动的平台和机制。

3.建立健全引导机制，充分发挥政府在协商中的主导作用。引导机制是保证政府在协商活动中充分发挥主导作用的法规、制度及相关的组织结构。首先，要完善发挥政府主导作用的制度和法规。其次，要完善行政协商民主活动的组织安排机制。再次，要完善政府的信息发布制度，保证公民的知情权。

（三）构建以政府为主导的公共服务回应监管新机制

政府创新发展是现代社会的永恒主题。然而，政府创新发展绝不是靠政府一家单打独斗，政府要推动企业、公民和社会组织合作、互动，共同推进创新发展。正如陈家刚所指出的：“在复杂多样的地方创新活动中，地方政府是第一推动集团。”［11］由此可见，政府和公众等多元主体都可以看作地方政府创新实践的推动者，不过，政府居于更重要的位置。

近年来，随着全面深化改革的不断推进，我国公众的民主法治意识和参与意愿都得到了显著提升，它在无形之中推动了地方政府创新的萌生、发展和持续。当前，地方政府在创新发展中，只有将社会力量与社会公众纳入创新的设计与实施中才能促进政府与社会的和谐互动，从而为地方政府的创新提供持续动力。要尽快建立健全回应性监管机制。政府要把社会多元主体统一起来，并充分调动其积极性，政府及社会的监管作用就显得尤为重要。党的十八届六中全会强调指出：“监督是权力正确运行的根本保证”“要完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。”［12］各级地方政府必须贯彻这一原则，深化政府监管的转型与改革。当前构建回应性监管机制是深化政府监管的转型与改革的突破点。1992年美国学者伊恩·艾尔斯和澳大利亚学者约翰·布雷斯威特首先提出了回应性监管理论，在这一理论指导下，西方逐步形成了混合政府监管和非政府干预手段的第三条道路，这是一种行之有效的监管方式［13］。回应性监管格局摒弃了政府一元监管的模式，构建政府与其它社会主体合作的监管治理新模式。回应性监管体系包括三方面：一是政府总体监管；二是行业或企业自行监管；三是第三方负责监管。在这种监管模式中，政府把很大一部分监督权让渡给社会与企业，政府以外的其他社会主体不仅仅是履行责任，还要成为“监督主体”。这种监管模式创造了多元共治的监管新格局。

当前中国要促进回应性监管格局的形成与发展，应抓好以下两项工作。

1.要制定和完善保障回应性监管的法律、法规和制度。2014年6月，国务院发布了《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》，“被视为新时期中国监管型国家建设的新纲领，其中的一些思想与西方回应性监管理论有着类似性。”［14］这是中国推进回应性监管方式的法律基础。但是，当前还缺乏具体的法规、条例及完善的制度。各地还要结合本地的实际，进一步制定、健全回应性监管的法规、条例和制度。特别是要完善对违规、违约的惩罚、处置条例等，对心怀不轨的被监督者形成足够的威慑力。同时，也要制定严格约束不当监管者的法律规范，真正实现“不塞不流，不止不行。”

2.政府要转变对公共服务的监管方式。随着市场经济的发展，由政府包打天下“单打一”的监管方式已走到了尽头，亟待深化改革。首先，要从根本上转变监管方式。即要从政府“单打一”监管转变为政府主导下的多元化监管方式。其次，让社会各主体享有对公共服务进行监管的权力。例如，公民、社会群团组织都应享有对公共服务进行监管的权力，尤其群团组织要把监督公共服务纳入重要议事日程。再次，要发挥政府在回应性监管中的作用。政府监管的主要作用是提供战略威慑和对其他监督主体自我监管行为进行监管。政府要切实提高监管能力，把监管落到实处，真正形成在政府主导下的各方共同监管的局面。

［1］包国宪，孙 斐.演化范式下中国地方政府创新可持续性研究［J］.公共管理学报，2011（1）：106.

［2］习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十三次会议［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/ 2017-03/24/content_5180471.htm.

［3］陈 朋.地方政府创新的三个基本命题［J］.行政管理改革，2015（3）：22.

［4］张 平.辽宁承认GDP注水 也要让“忽悠者”没前途［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/comments/ 2017-01/18/c_1120332125.htm.

［5］闫书华，范 伟.坚持以供给侧结构性改革为主线——国家发展和改革委员会党组书记、主任徐绍史答本报记者问［N］.学习时报，2017-01-20（1）.

［6］张贵群.以公共服务精准供给保障和改善民生［N］.学习时报，2017-03-22（3）.

［7］周洪双.促进东北老工业基地创新发展［N］.光明日报，2016-08-29（11）.

［8］本书编写组.大数据领导干部读本［M］.北京：人民出版社，2015：3.

［9］丁元竹.推动振兴需加快政府平台建设［N］.辽宁日报，2016-12-13（5）.

［10］杨英杰.不搞改革创新没有出路［N］.学习时报，2017-04-14（1）.

［11］陈家刚.地方政府创新与治理变迁——中国地方政府创新案例的比较研究［J］.公共管理学报，2004（4）：23.

［12］任仲文.学习贯彻十八届六中全会精神：人民日报重要言论汇编［G］.北京：人民日报出版社，2016：63.

［13］徐 鸣.构建回应性监管格局［N］.学习时报，2016-11-21（5）.

［14］刘 鹏，王 力.回应性监管理论及其本土适应性分析［J］.中国人民大学学报，2016（1）：1.

D67

A

1004-1494（2017）05-0077-06

2017-06-20

魏芙蓉，女，博士，中共吉林省委党校、吉林省行政科学研究所所长，教授，硕士生导师，研究方向：行政管理、政治学与中国的现实问题；于新恒，男，中共吉林省委党校、吉林省行政学院教授，研究方向：政府管理、政治学与中国现实问题。

责任编辑 李建良