建立健全我国监察委员会制度的思考

□毕鸿昌

（东南大学，江苏 南京 210096）

建立健全我国监察委员会制度的思考

□毕鸿昌

（东南大学，江苏 南京 210096）

我国现行的监察体制存在职能分散、独立性不强、覆盖不全和监察手段程序匮乏等问题。为进一步加强反腐工作效能，党的十八届六中全会通过了设立监察委员会的决定。新成立的监察委员会集中了原先分散的监察资源，实现了对全体公职人员的监督。作为国家监察体制的一次重大调整，监察委员会面临着新老监察体制核心关系处理、职能划分、人员配置和自身监督等问题。建立健全监察委员会制度需要从立法明确职能划分、增强监察委员会独立性、合理利用专业人才和实现机构内部分权与制衡等四个方面入手。

党的十八届六中全会；监察体制；监察委员会制度

2012年党的十八大以来，党和国家狠抓反腐工作，并取得了明显的成效，但反腐总体形势依旧不容乐观。为此，习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上强调指出：“要做到惩治腐败力度决不减弱、零容忍态度决不改变，要积极稳妥推进国家监察体制改革，加强统筹协调，做好政策把握和工作衔接。”［1］改革和创新现行的反腐制度体系，有助于规划好我国反腐倡廉建设的顶层设计，是落实和发展监察委员会制度的必要前提和基础［2］。对此，2016年11月召开的十二届全国人大常委会第二十五次会议，决定开展国家监察体制改革试点工作以下称为《监察体制改革决定》），并在北京市、浙江省和山西省三地开展试点相关工作，在体制机制、制度规范等方面积极探索，为后期建立健全这一制度积累经验。作为一次事关全局的重要改革，监察委员会的创设不仅是我国政治文明建设积极性和创造性的具体体现，而且在提高国家治理能力方面也具有十分重要的战略意义。

一、建立健全监察委员会制度的必要性

腐败作为权力不良运用的恶果，腐败的程度与权力受监督约束情况紧密相关。因此，对权力进行监督显得至关重要。法律、机构和战略作为评价一个国家反腐倡廉体制的三个重要指标，三者相互联系，紧密合作。其中，机构作为履行职能的主要载体，对法律执行、战略实施发挥着重要的组织保障作用［3］。虽然我国政府组织架构经过数次调整，但监察部门作为我国反腐工作的主要组织，始终是不可或缺的组成部分。具体来说，我国监察部门在不同时期做出了相应的改革调整，监察体制大致经历了：1949年中央人民政府人民监察委员会—1954年中华人民共和国监察部—1993年监察部与中国共产党中央纪律检查委员会的机关合署办公（机构列入国务院序列）三个历史阶段。

不可否认的是，我国现行的监察制度在我国政治文明建设中发挥了重要作用，为肃清党内不良风气和落实法规提供了强有力的制度保障与组织支撑。但随着时代和实践的发展，现行的监察体制已经难以适应社会发展和反腐工作的需要，必须对其进行改革，从而保证反腐工作的进一步开展。2016年《监察体制改革决定》让时隔多年的“监察委员会”再度进入官方表述，这次试点可以看成我国监察制度的又一次重大变革的开端，其必要性具体表现为以下两个方面。

一方面，是严峻的反腐形势和现行的反腐模式在客观上要求对现行监察体制作出变革。党的十八大以来，党和国家以壮士断腕的决心严厉打击腐败，共计150多只“老虎”落马，20多万只“苍蝇”被处分，超过800只“狐狸”归案［4］。截至2016年11月底，全国共查处违反中央八项规定精神问题35808起，给予党政纪处分37519人，总计处理50821人［5］。这表明我们党和国家取得了阶段性的反腐胜利，整肃了不良政治风气。但也应当看到，我国反腐工作形势依然不容乐观。值此关键时期，更迫切需要提高防腐、反腐、治腐的规范性和可持续性。此外，我国目前的权力型反腐模式存在诸多不足。我国现阶段反腐工作推进的主要动力来源于高层和群众的决心与意志，这种依靠领导权力意志（纪委主导）的反腐模式，的确能够快速聚拢反腐资源，通过“抓典型”“重打击”等方式发挥最大化震慑性作用，从而取得较为可观的反腐绩效［6］。但在权力型反腐模式下，由于领导的态度和意志具有随意性、滞后性和不稳定性，难以同新闻媒体、社会大众等协同性参与反腐主体有机对接，从而降低了从根源上遏制腐败的可能性。为了避免反腐工作陷入波浪式运动的窠臼，压缩权力的任性空间，建立健全权力运行制约和监督体系，形成制度型反腐模式刻不容缓。

另一方面，我国现行的监察体系也存在不足。首先，监察职能配置碎片化。当前，党内的纪委系统，政府的监察机构以及审计部门，司法体系的检察院的反贪、反渎职机构以及预防腐败局组成了我国现行的监察组织体系。多个国家机关都承担了部分反腐败职能，资源分散导致难以整合形成相对统一、独立的监察职能。其次，监察机构独立性弱。政府内部的监察机构和审计部门的人权、事权和财权由同级政府掌握，在监察工作过程中面临权力网的掣肘。党的纪委囿于双重领导体制，既要服从上级纪委的领导，又要在同级党委的指导下开展工作，故难以对同级党委领导进行有效监督。政府内部监察机关和党的纪委都存在同体监督困难的问题，而检察院等司法监察机关在我国目前行政职能占据主导地位的背景下，难以真正履行自身的职能。再次，监察手段与程序不完善。虽然各监察机构的工作条例对监察的权力与手段都进行了详细的阐述，但工作条例并未对权力的行使程序进行明确规定。比如，《行政监察法》第23条赋予“监察机关对人民政府做出违反法律、法规和国家政策的决定，拥有纠正和撤销建议权”［7］，但没有规定具体操作程序，这就给了监察机关较大的自由空间，也导致反腐监察工作面临程序不正当的质疑，监察机关的权威遭到挑战。

二、建立健全监察委员会制度面临的主要问题

建立健全监察委员会制度是我们党当前深化改革的一项重要任务，改革则意味着利益的再分配，注定会引起广泛的争议与讨论。尤其是我国正处于发展转型的关键时期，任何一个改革都有可能影响国家的未来走势。而本次改革在某种意义上是对国家权力体系的一次重组。国家监察委员会成为“一府两院”之外独立平等的国家权力机关，更是让本次改革站在了风口浪尖。根据《监察体制改革决定》的规划，设想监察委员会在试点过程中可能遇到的挑战与争议，无疑对本次改革的推进是大有裨益的。

（一）新老监察体系核心的关系如何处理问题

监察委员会作为未来主要的反腐机关，和过去处于反腐工作最前线的纪委之间的关系处理是本次改革需要特别注意的问题。根据《监察体制改革决定》要求，中央或国家级的监察委员会与中央纪委的关系在中央文件中明文规定两者“合署办公”，即两者之间在职能上有划分，而共用一班人马。中央纪委的主要职能包括依据纪律对党内的党员领导干部及各级党组织进行监督。而国家监察委员会的核心职能就是对所有公权力主体实施监察。可以看出，监察委员会的监察对象范围涵盖了纪委的范围，两者合署办公在一定程度上可以提高效率，降低成本。需要注意的是，党的十四大确立党的纪律检查机关和政府行政监察机关合署办公制度，也使得两者在过往的监察工作过程中呈现出明显的强弱对比。纪委作为过去反腐工作的核心，其地位和作用不断提升，而政府行政监察机关的影响力和关注度逐渐下降，政府行政监察机关和纪委在过去时期内立案率和侦办率有着显著的差距。同时，两者合署办公在一定程度上导致党的纪律和国家法规的界限模糊不清，纪委在对某些贪腐案件处理过程中以纪律处分代替行政处罚的现象屡见不鲜，在一定程度上损害了国家法规和政府行政监察机关的权威。鉴于之前政府行政监察机关和纪委合署办公的经验教训，不同性质的且不属于同一权力位阶的国家监察委员会和党的纪律检查机关之间的合署办公应该采用何种形式的合作、多大程度的合作及主要合作方式方法等问题值得深入研究。但需要厘清的是，监察委员会并非要与纪委完全对立，而应该在我国特有的政治大环境中，保持两者相对独立、互相合作，共同完善我国监察制度体系。

（二）监察委员会的领导机制和人员编制的问题

按照《监察体制改革决定》的要求，各级监察委员会由本级人民代表大会产生，接受人大监督并对人大负责。其中，本级人民代表大会选举产生监察委员会主任，而监察委员会副主任和委员则由监察委员会主任提名，再交由本级人民代表大会常务委员会决定任免。由于监察工作需要较高的专业能力与职业素养，目前北京、山西和浙江等试点省市）的监察委员会主任由同级纪委书记兼任，副主任和委员也多由同级纪委领导兼任。但是，现阶段地方纪委的工作任务已经十分繁重，由纪委领导干部兼任监察委员会的领导班子是否会导致两头落空仍有争议。在检察机关转隶人员中，反贪局长和反渎局长属于检察院党组成员的，转隶同级监察委员会担任监察委员会委员；转隶普通干部的安排情况，一般是按照原先工作职能安排到监察委员会内监察等相应的办案或综合部门工作；对检察机关所设局的中层正副职的安排，在这次试点中并未提出增加人员编制的方法，所以在未来全国范围内推行的监察委员会的普通转隶干部的编制问题，仍然是一个巨大的难题。此外，从目前的情况来看，试点地区基层监察委员会的法警、技术人员、控申或公诉部门人员的转隶被排除在基层人员转隶的范围之外。但在未来工作中，这些部门和人员都是不可或缺的。所以监察委员会中的技术人员、警用人员和法律人员等必备资源，是由监察委员会自行招募还是由其他监察机关人员兼职，则需要实践进一步验证。如果是由兼职人员担任，那么这部分工作人员的薪资待遇等问题就接踵而来。总之，监察委员会的领导机制和人员编制问题需要根据试点地区的具体实践情况，认真思考解决措施。

（三）监察委员会和现存的监察机关职能划分问题

监察委员会作为未来反腐倡廉的主要机构，它由各级人民代表大会选举产生，采用直接领导机制，接受人大监督。这就从根本上改变了我国的国家权力体系，“一府两院一委”的全新权力机构格局正在逐步形成。需要看到的是，监察委员会并非当下某一个监察机关权力扩大的产物，而是整合了以往监察机构诸多资源，必然会存在与过去的监察机关商榷职能、权限等内容的问题。根据《监察体制改革决定》的内容，各级监察委员会的工作对象覆盖了本辖区所有行使公权力的公职人员，职能履行可以分为事前监督、事中调查和事后移送三个部分。从中可以看出，监察委员会的职能范围贯穿了公职人员的工作流程，即初始对所有公职人员进行监督和警示，惩处其中腐败的公职人员，最后对涉嫌职务犯罪的，依法移送检察机关提起公诉。为履行上述职权，监察委员会有权采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验、鉴定、留置等措施。而这些职权与公安、检察院、纪委存在相当程度的重合，如果监察委员会的权力过小，意义和作用达不到预期；如果权力过大，则会加大机构关系处理的难度。而这一问题的主要争议在于监察委员会是否拥有侦查权与留置权等关键权力，如果监察委员会拥有侦查权和留置权等，那么同样拥有这种权力的监察机构，比如检查机关和纪委，它们的权力是否应该保留，在何种程度上保留成为一个现实难题。

（四）监察委员会如何有效监督自身问题

现阶段，学界对“谁来有效监督监督者”的问题缺乏系统深入的研究，监督权本身的缺陷和监督的困难为我国推进“监督权问责”制度的落实提出了新的挑战。监察委员会作为独立且与“一府两院”平级的国家权力部门，如果监察委员会的领导干部出现贪污腐败问题，无疑会对我国政治生态建设带来灾难。历史的经验表明，不受监督的监察机关也必然产生腐败，并造成巨大的破坏。东汉时期，为了防止地方州、县的长官贪污，中央政府设立刺史一职并按期巡查地方，对各地方州、县的长官进行监督。但因为制度设计的缺陷和权力来源对象的随意性，后期刺史取代州牧成为地方最高权力主体，最终造成了国家分裂、社会动荡的局面。同时，最近接连曝光的纪委领导干部贪腐问题也给监察委员会敲响了警钟。纪委主要的监察对象是掌握公权力的党员干部，尚未实现对公权力行使主体的全面监督，但即便如此也给了纪委的领导干部极大的寻租空间。监察委员会被赋予了监察全体公职人员的重大职责，如果未能对其进行有效的监督，所造成的后果是难以想象的。尤其是在目前我国人民代表大会的监督能力达不到对监察委员会进行有效监督的现实国情下，如何对监察委员会自身进行约束和监督成为亟需解决的课题。

三、建立健全监察委员会制度的路径

根据上文归纳分析的我国监察委员会制度在试点过程中遇到的问题和可能遇到的问题，建议从以下四个方面入手，推动我国监察委员会制度建设，以便在全国推广中减少风险与阻力。

（一）建立健全法律法规，明确划分工作职能

《监察体制改革决定》显示，在履行自身职权的过程中，监察委员会可以采取强制程度不一的诸多措施。而这些权力与措施和纪委、公安、检察院的职权范围存在一定的重合，未来由哪个机关行使职权的问题直接关系到我国反腐倡廉工作的效率和质量。以侦查权为例，笔者认为监察委员会必须拥有作为基本职权的侦查权。但这并不意味着它能代替检察院行使侦查权，相反在行使侦查权之前需要经过相关法定程序批准，当案件正式进入监察委员会工作流程中时，检察院将不再拥有案件的侦查权，这样也理顺了侦查、起诉和审判三个独立环节之间的关系。监察委员会作为一个整合的独立监察机构，只有通过完善相关法律法规，才能厘清不同监察机关的工作职能，构建一套行之有效、科学合理的反腐监察体系。尤其是在处理大案要案的过程中，完善可靠的监察体系可以保证查处的力度和速度。此外，由于监察委员会是新设立的国家最高权力机关之一，与我国的现行宪法规定的国家权力组织架构有所出入，所以应该通过修改宪法、增设专门法律等形式，巩固监察委员会的法律地位并加强其合法性支撑，尽快将其纳入国家发展正轨。值得关注的是，虽然监察委员会和纪委是合署办公，但必须通过相关法律或者工作条例等方式，严格规定监察委员会的职能范围与权力地位，明确界定两者的职能、关系和地位，避免再次出现强弱悬殊的不利格局。

（二）合理利用专业人才，提升监察人才队伍的专业水平

西方国家防治腐败的成功经验都强调了专业人才在反腐工作中的积极作用，我国香港特别行政区的廉政公署更是一个注重依靠专业人才反腐的典型。香港廉政公署作为一个“专业、强权、不受骚扰、独立运作”的机构，之所以能很好地发挥其有效打击和遏制腐败的功能，在很大程度上归功于其拥有一支训练有素的专业调查队伍和电脑专家、会计师、律师、公共教育专业人士等专家［8］。我国监察委员会在履行职能、打击腐败犯罪的过程中需要充分发挥专业人才的特长，而这离不开一套行之有效的制度保障。因此，监察委员会在吸收一些原有监察机构的编制人员的基础之上，还应考虑与体制外的NGO和专业组织合作，采取聘用制的形式将专业人才吸纳到工作中。一方面，有利于处理好体制内转职干部的工作任命问题，保证监察委员会内部组织架构的相对稳定，更好更快地投入腐败治理工作；另一方面，外部的专业人才对于监察委员会内部也能起到一定的监督作用。专业人才并不属于体制内人员，而工作的特殊性使得他们对监察委员会的工作内容有着准确客观的了解，可以有效预防体制内部腐败。同时，由于聘任制较于委任制具有更高的灵活性与可控性，各级监察委员会可以根据工作任务的具体情况以签订合同或工作协议的形式到专业机构聘请专业人才，在提高效率的同时也避免机构陷入组织膨胀的恶性循环，进一步保证监察委员会自身的纯洁与规模。而根据工作的效率来确定专业人才的去留，无疑也是对专业人才的有效制约，可以进一步推动人员融合和工作衔接。

（三）加强机构的独立性，确保工作独立开展

过往政府机构内部的监察机关独立性不强，在工作过程中面临诸多限制，难以完全发挥作用。在社会和政治环境快速变化的大背景下，反腐机构要履行好自己的职能，就必须大幅提高自身的独立性，中国香港廉政公署为此提供了良好的借鉴。“廉政公署之所以能保持独立性，关键在于人事管辖和任免上，从各级职员到廉政专员都不隶属于公务员系统，从而不受公务员叙用委员会及政府铨叙科管辖。”［9］一是人事方面，给予监察委员会充分的自主权，内部人员的调整变动不受外部组织的干涉。监察委员会作为独立于政府、法院和检察院的国家权力组织，只对最高权力机关，即人民代表大会负责。各级监察委员会的领导可以由同级纪委副书记兼任，保证工作能有效进行，并且实行垂直领导机制，即各级领导只需对其上级领导负责，接受其监督。同级的纪委和政府监察部门无权对其进行干涉。由省（市）人民代表大会产生监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，更能凸显国家监察委员会的法定效力。二是财务方面，充足的资金是保证监察工作顺利进行的物质基础，可以酌情加大对监察委员会工作的财政投入与物质支持。国境）外清廉程度较高的国家（地区）都给监察机关提供了大量的物质资源。譬如，中国香港廉政公署2000年的开销预算接近亿万美元，并且呈现出逐年递增的趋势［10］。因此，建议监察委员会的活动经费应该单独立项，直接报人大批准、审核，不再经由政府财政部门，从而保证监察委员会实现财权独立。

（四）完善内外监督机制，防止监督机构自身腐败

2016年党的十八届六中全会强调，“党内不允许存在不受制约的权力和不受监督的特殊组织”［11］。按照规定，监察委员会要自觉接受内外两方面的监督。其中外部监督主要来源于中国共产党、各级人民代表大会、社会群众和新闻媒体等，但这部分监督主体的监督行为具有滞后性和随机性。因此，还应有内部监督作为一道“保险”，在预防腐败方面发挥作用。针对监察委员会自身的监督问题，需要建立健全内部权力制约机制与成立内部监察机构，严格监督监察委员会领导干部的行为，对违法乱纪行为严惩不贷，确保监察委员会的自身清正廉洁、高效可靠。历史的经验表明，分权与制衡是防止权力滥用有效的措施之一。一方面，需要根据监察委员会的工作内容将权力进行合理划分，承担不同职能的主体之间要互相制约，从而形成科学合理的权力运行和监督机制。具体来说，监察委员会的工作可以分为收集信息、整理信息、调查案件和审理案件四个环节，其中收集信息需要做到对收集到的案件信息统一整理分类，然后交与相关部门查办，不再插手案件的具体审理；整理案件信息则负责具体归口信息，根据性质的不同，将案件交与相关部门，定期或不定期督促各案件的处理进程；调查案件的过程中，要严格依照法定程序，文明合理取证，自觉接受其他部门的监督；案件的审理作为最后一个也是最为重要的步骤，在某种意义上是监察委员会工作的有效性和合法性的最终体现，不仅要对案件最终的判罚进行界定，更需要审核调查过程中的行为和程序，真正做到公开、公正、透明。只有如此才能构建一个监督权运行的闭合循环，防止监督权自身出现问题。

总之，监察委员会制度的建立健全表明了党和国家对于打击腐败的决心和毅力，是我国政治文明建设过程中的一次有益尝试，监察委员会可以有效增强反腐败工作的整体效能。同时，监察委员会作为一个独立的国家权力组织，其本身也有利于推进我国国家治理体系优化升级。但是，我国腐败问题产生的原因非常复杂，要想从根源上解决我国的腐败问题，就必须结合中国现实国情和历史经验。当下，应该密切关注试点地区的监察委员会工作情况，归纳总结经验教训，再逐步推广到全国。只有这样才能保证我国反腐倡廉工作整体布局更加合理化与科学化，从国家权力体系层面上夯实国家治理现代化的基础。

［1］惩治腐败力度决不减弱 零容忍态度决不改变［EB/OL］.http：//news.cnr.cn/native/gd/20170107/ t20170107_523450212.shtml.

［2］欧阳媛.刍议纪检监察体制机制改革与创新［J］.中国党政干部论坛，2014（5）：52-55.

［3］过 勇.完善中国反腐体制与机制的几点建议［J］.经济社会体制比较，2010（4）：110-116.

［4］罗忠敏.十八大以来中共反腐败斗争取得重大 成 效［EB/OL］.http：//news.china.cn/2016-06/29/ content_38776487.htm.

［5］张 纪.反腐败斗争压倒性态势已经全面形成，从严治党的制度建设取得丰硕成果［J］.党建，2017（1）：29.

［6］倪明胜.新常态下反腐倡廉建设的四重逻辑转换［J］.中国党政干部论坛，2016（7）：58-61.

［7］中华人民共和国行政监察法［EB/OL］.http：// www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1115/2010-06/25/content_ 1579549.htm.

［8］李永洪，王瑞娟.反腐倡廉要重视发挥专业人才的积极作用［J］.理论探索，2012（1）：56-58.

［9］刘曼容.港英政府政治制度论（1841-1985）［M］.北京：社会科学文献出版社，2001：177.

［10］Patrick Meagher.Anti-corruption Agencies：Rhetoric Versus Reality［J］.The Journal of Policy Reform，2005（1）：87.

［11］不允许有不受监督的特殊党员［EB/OL］.http：// theory.people.com.cn/n1/2016/1209/c40531-28938131. html.

D630.9

A

1004-1494（2017）05-0051-05

2017-07-15

毕鸿昌，男，东南大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为城市治理和腐败问题。

责任编辑 何成学