构建城乡协调发展的体制机制

□张叶

构建城乡协调发展的体制机制

□张叶

城乡关系既是城乡居民相对的经济与社会地位变动的关系，是城乡经济社会发展程度变化的体现，也是城乡对立统一运动的关系。这种关系是以分工为前提，并且随着分工的深化而深化。由分工导致的技术进步和劳动生产率的提高，促使城乡分离与对立。但是，在商品经济和分工不发达的年代，城乡关系相对比较简单，大部分人从事农业劳动、少部分人从事非农业劳动。从世界范围看，工业革命以前的大部分时间里占据社会主流价值观地位的是重农主义，少部分时间是重商主义。中国古代“民以食为天”的思想是重农主义价值观的体现。在“士农工商”社会分层等级中，农民的地位仅次于士大夫和读书人，而高于工匠和商人。所以，在封建时代，没有人看轻农民的职业和身份地位。农民的利益主要不是与城市商人和手工业者的矛盾，而是与统治者的矛盾，以及农民内部等级差异产生的矛盾。对广大贫苦农民而言，往往在经济上与政治上受到地主乡绅的剥削与束缚。

工业革命后，技术进步和生产关系的变革既导致了城市和工业的发展，也使农民的利益受到侵害，例如被迫失去土地，成为城市无产者，或者被迫接受不平等的利益交换关系。城乡关系表现为城市工商业与农村农业的对立与矛盾。工业化、城市化的初中期，这种对立与矛盾是逐步加深的，城乡发展差距是逐步加大的。工业化后期，城市的工商业已经有了相当的基础，城市集聚效应向扩散效应转变，城市要素流向农村农业，城乡发展差距逐步缩小。从世界范围看，当今发达国家的城乡居民收入差距已基本消除。例如，美国的农村居民家庭人均收入已稳定超过城镇居民家庭人均收入。

概括起来看，在前工业化时期也就是在农业社会，城乡关系是简单的，是在城乡发展水平都较低的基础上的相对协调。在工业化、城市化初中期，城乡关系突出表现为矛盾与对立的方面，城乡发展差距加大，城乡关系处于相对不协调。在工业化后期，城乡关系又处于协调，这种协调是城乡各自发展水平都比较高的基础上的协调。这种协调性体现了城乡异质性、均等性发展的格局，即城乡发展以各自的特质在机会均等的基础上得到了均衡发展。

浙江城乡协调发展的成因

改革开放以来，浙江经济取得了令人瞩目的成绩，经济总量与人均收入均位居全国前列，尤其是农民人均纯收入连续多年位居全国各省区第一。研究显示，浙江在城乡一体化发展方面走在全国前列，尤其是经济发展、人民生活与生态保护等方面的成绩更为显著。统计资料也表明，尽管浙江与全国一样，城乡居民人均收入差距呈现先扩大后缩小的发展轨迹，但差距低于全国平均水平，是全国城乡居民收入比最小的省市区之一。为什么浙江在经济较快发展的同时，又能保持城乡较为均衡协调发展呢？以下几点是可能的原因：

农业基础较好。从历史看，浙江农业经济在宋朝时期就已经达到了较高水平。从那时起，浙江农业经济一直处于全国领先地位。无论是在以农业为主的近代还是在以工业为主的当今，无论是在计划经济时代的集体经营，还是在现在的家庭经营中，这一格局都未曾改变。需要指出的是，在计划经济时期，浙江农业以粮棉油麻等农产品生产经营为主，结构较单一，但单产水平高，位居全国前列。因此，农民收入相对较高。得益于农业经营体制改革和农业自然条件的多样性，浙江农业多种经营全面发展尤其是水果、蔬菜、茶叶等经济作物发展得更为迅速，农林牧渔业结构得到了调整与优化，一部分农民成为专业户或专业大户，极大地提高了农民收入。

起步于农村的民营经济和专业市场发达，农民收入中工资等非农收入占比高。上世纪80年代国家允许农民自理口粮进城镇从事非农产业的政策，有力地促进了浙江区域乡镇企业和专业市场的发展。乡镇企业进一步转制为民营企业则是浙江农村经济乃至整个浙江经济发展的一个里程碑。而民营企业吸纳了大量农业剩余劳动力就业，增加了农民非农业收入。据统计，仅2007-2012年，浙江农民家庭人均纯收入中工资性收入的比重就从49.5%提高到55.9%。

城市产业结构特点有利于吸纳来自于农村的农业剩余劳动力。由于历史的原因，改革开放之初的浙江产业结构呈现“轻、小、集、加”的特征。从要素特征看则是劳动密集产业而非资本或技术密集产业占主导。这样的产业结构有利于吸纳农业剩余劳动力，从而提高农民的工资性收入。从体制改革角度看，“轻小集加”的产业结构有利于企业转制和转型升级。与国有大中型企业占比高的省份比较，浙江的改革成本较低，成效较明显。浙江民营企业除了农民创办的企业之外，还有部分来自于城市公有制企业转制成产权清晰、经营自主权大的民营企业。而农民工在城市的就业主要由非公有的民营企业所吸纳。

浙江政府顺势而为也有力促进了城乡协调发展。尽管经济体制改革的权限在中央，但浙江各级地方党委政府对于改革的态度是积极的，对于中央的大政方针执行是有力的。而且能与浙江地方特点较好结合，创造性地展开工作，尤其在机制创新上的成绩有目共睹。近些年来，历届省委均提出改革发展的战略设想与政策举措。例如，“八八战略”“创业富民、创新强省”“五水共治”“最多跑一次”改革等。并且进行了一系列体制机制和政策创新，如专门制定了《浙江省统筹城乡发展，推进城乡一体化纲要》《关于全面推进社会主义新农村建设的决定》等，实施“千村示范、万村整治”“千镇连锁超市、万村放心店”等工程，有力促进了农村经济持续发展。与此同时，还探索出了城乡一体化发展的实现形式，如嘉善县域科学发展示范点要求建设城乡统筹发展先行区。这些改革发展的战略设想和政策举措目标明确、内容全面、重点突出。

完善城乡协调发展的体制机制

新中国成立后特别是改革开放以来的城乡关系发展，大体上会经历三个阶段：第一阶段是农村支持城市发展的阶段，通常是工业化、城市化发展初期的特征状态。第二阶段是城市带动农村发展的阶段，通常是工业化城市化中后期的特征状态。在这一阶段，城市工商业等产业基础有了相当的积累，技术有了显著进步。第三阶段是城乡互促共进、新型城乡关系建立的新阶段，突出的表现是阻碍城乡融合发展的藩篱得到进一步清除，建立起城乡要素自由流动、高效配置的体制机制。

目前，浙江城乡发展正处于从第二阶段向第三阶段过渡的时期。就城乡居民收入水平差距来说，在经历了显著扩大之后已呈缩小态势。拐点出现在2006年和2007年，收入比均为2.49。之后逐年缩小，2014年为2.09。虽然城乡发展呈现积极的态势，但仍然存在一些急待解决的问题，主要是城乡要素流动和配置的体制机制有待完善。为此，要着力构建城乡要素流动和高效配置的体制机制。

建立农业劳动力优化利用机制。一是从优化农业劳动力存量利用入手，在转移传统农民进入城镇非农业产业的同时改造传统农民。即培训现有农业经营主体的主要代表，包括普通农户、家庭农场主、专业大户、农业企业的法人代表和技术业务骨干。为此，要健全各级农业技术研发推广组织，建立有关科研服务组织对于农户需求的响应机制。二是从农业劳动力增量利用入手，关键在于培育年轻一代职业农民。培育有知识有技术会经营的年轻职业农民是应对农业劳动力老龄化、实现农业可持续发展的有效举措。支持鼓励城市有志于农业的年轻一代投入农业是优化农业劳动力结构的必然选择。这当中，专业为农科等与农业有关的大中专毕业生、家庭背景为农业户的大中专毕业生、农业科技人员是优先考虑的对象。培养职业农民首先要进行职业资格认定可，条件包括年龄、专业知识、家庭背景、经营规模、经营资金等，其中可考虑前二项为必要条件。经过农业等有关职能部门培训考核之后颁发资格证书。持有资格证书者可以优先和优惠获得土地供应与资金贷款。

深化农村土地利用制度改革。三权分置之后，集体所有权与农户承包权、经营权分离。农户承包权与经营权的分离是在不触动农户承包权的前提下为利于土地规模经营而做出的制度安排。由于进城落户的传统农民在脱离土地生产后，承包权迟早要做出新的安排。因此，上述安排实际上是一种短期性的安排。考虑到进城落户的传统转移农民不再从事农业生产，但其土地承包权是农村土地制度改革后长期形成的一种权利，因此不能被无偿收回。可考虑对长期没有被有效利用包括农户自己利用或租给别人利用的承包土地，首先由村集体组织有偿回购。当集体组织无力回购时再由政府农业行政部门回购。回购价格可以在当事人之间商谈，也可以通过第三方机构评估后确认。但是，由政府部门回购的土地承包权同时还包括了土地所有权，所以由政府部门回购后的土地所有权性质发生改变，即由集体所有转变为国家所有，后者由各级地方政府行使所有权。推而广之，对于长期闲置不用的农村集体土地，包括承包地、宅基地、房屋建筑物，政府都可以考虑购买、并进行必要的整理复垦。由此，农村土地的所有权性质将以集体为主演变为集体所有与国家所有并存的格局。这样的土地制度的改变将为新型职业农民提供必要的土地供应储备，前提是要确保农业经营用地的性质一般不发生改变。由于公有土地不能被私人购买，所以新的土地利用方式会以租赁方式进行，而这种方式也是国外农业发达国家农业土地利用的主要方式。

作者单位：浙江省社会科学院