切实加强项目建设的事中事后监管

□浙江省发展和改革委员会稽察特派员 陶国胜

切实加强项目建设的事中事后监管

□浙江省发展和改革委员会稽察特派员 陶国胜

发改部门作为政府投资主管部门，应按照“最多跑一次”改革理念和要求，改革创新、顺时应势，要在创新政府管理上破难题,善于做加强监管的“加法”，切实加大对政府投资行为的监督力度，不断提高浙江政府投资项目管理水平和效率

深化行政审批制度改革、加快政府职能转变是党的十八大和十八届二中、三中全会部署全面深化改革的重要内容之一，就是要在简政放权上做“减法”，在加强监管上做“加法”，在优化服务上做“乘法”。其中，深化投资审批制度改革是推进行政审批制度改革的重中之重，主要内容就是取消和下放投资审批事项，同时加强事中事后监管和优化服务。浙江在省委省政府的统一领导下，加大步伐全力推进“最多跑一次”改革，这是对深化行政审批制度的浙江探索，是对“放管服”改革的浙江实践，改革工作大范围大力度简化了投资项目的审批，同时对项目建设的事中事后监管也提出了更高的标准和更严的要求。

浙江政府投资项目监管存在的主要问题

近年来，浙江政府投资项目管理制度不断完善，监管队伍不断加强，监管方式不断改进，监管力度不断加大，取得了较为明显的监管成效。但与深化投资审批制度改革的背景下加强事中事后监管的新任务、新要求相比，尤其是与浙江“最多跑一次”改革新理念、新实践相比，仍存在一些问题：

“多头跑”——监管体制不够顺畅。浙江政府投资项目监管主体众多，既有发展改革委（稽察办）、监察、财政和审计等政府行政综合监管机构，也有建设、档案、环保、消防、国土、质检等专业职能监管机构，还有交通、水利、公路、铁路、电力等行业主管部门监管机构，部门之间职能交叉、缺乏配合，重复监管和监管缺位现象依然存在，在监管中各跑各的，“多头跑”“分散跑”等问题较为突出，缺少牵头部门抓总协调，且基层监管力量较为薄弱，省市县三级政府部门监管机构上下联动有待加强。

“线下跑”——监管手段相对滞后。浙江信息化监管尽管取得了长足的进步，但信息化应用还不够广泛，项目监管仍以线下为主。以稽察监管信息系统为例，目前还只是对中央预算内投资项目和省级资金资环类项目实施信息化监管，省级资金项目的监管范围有待拓展，监管范围仍然较窄。另外，监管功能未充分发挥，信息系统在问题预警处理和项目规范管理方面的功能未充分利用和发挥，在线监管和现场监管尚未完全做到无缝对接、有机结合。

“政府跑”——监管体系比较封闭。目前，浙江政府投资项目监管主要由政府内部监督唱“独角戏”，处于内部循环的状态，容易产生监督不到位、处理难和流于形式等问题，导致“监管失灵”。虽然社会中介机构已经在一定程度参与到了浙江政府投资项目监管之中，但主要是委托-代理关系，总体上社会力量参与监管渠道不畅通、信息不对称，难以发挥外部监督的有效作用，外部监管体系建设仍比较薄弱。

“效率低”——监管重点不够突出。对政府投资项目的监管工作还比较粗放，未根据政府投资项目和政府投资补助企业项目的差别，实施明晰的分类监管，往往套用对政府投资项目的监管标准去检查企业项目，存在眉毛胡子一把抓的现象。

“不规范”——监管制度不够完备。现阶段，专门的政府投资项目监督法律尚未完全建立，投资监管相关的法规和制度的系统性、权威性和关联性尚有不足。《浙江省政府投资项目管理办法》（省政府令第185号）出台于2005年，部分内容已不适应当前的项目管理需要。在重大项目稽察上，浙江虽然出台了《浙江省重大建设项目稽察办法》（省政府令第338号），但仍属于政府规章，法律层级仍不够高。政府投资项目管理的配套制度如决策责任追究、后评价等监管制度也尚未建立。

按照“最多跑一次”改革理念和要求，加强浙江政府投资项目监管

政府投资活动是政府履行职能的重要内容，在资金来源上不同于社会投资，具有特殊性，在投资内容和投资目的上也具有特殊要求和特定目的，在政府投资项目监管上应坚持从严从紧、规范管理的原则，确保政府资金都能用在刀刃上，规范投资行为、提高投资效率。发改部门作为政府投资主管部门，应按照“最多跑一次”改革理念和要求，改革创新、顺时应势，要在创新政府管理上破难题,善于做加强监管的“加法”，切实加大对政府投资行为的监督力度，不断提高浙江政府投资项目管理水平和效率。

进一步提高信息化监管水平，最大限度发挥“数据跑”在监管中的作用。当前，浙江正在加快推进企业投资项目“最多跑一次”改革，建设推广了省市县纵向一体化、横向协同化的2.0版投资项目在线审批监管平台，切实提高了项目监管效率。在政府投资项目监管上，应按照“最多跑一次”改革理念和要求，充分利用大数据、云计算等现代技术为监管装上“火眼金睛”。一是加强项目全过程全方位监管。加快投资项目相关信息系统整合，将浙江省投资项目信息管理系统、重点建设项目管理信息系统、“411”重大项目监测系统等各类与投资项目相关的信息系统，都纳入2.0版在线平台，做到实时监控、处处留痕、环环透明、全程可追溯。二是注重线上线下互动，提高监管效能。充分依托信息系统，加强数据分析处理和成果运用，为重大项目监测、投资项目管理和宏观调控、领导决策提供重要的信息依据，做到线上“全面跟踪”和线下“解剖麻雀”相结合，“点”和“面”相结合，实现项目监管从“随机抽查”向“有的放矢”转变。

完善纵横联动协同监管机制，最大限度凝聚监管合力。建立透明规范高效的投资项目纵横联动协同监管机制是投资审批制度改革的客观要求。发改部门要在权力清单和责任清单的基础上，善于发挥牵头协调作用，建立纵横协同监管机制，形成政府投资监管合力。一是加强部门之间的横向联动。建立由发改部门牵头，财政、审计、建设、监察等综合监管部门各司其职，交通、水利等专业监管部门分工协作的监管机制，互相报送年度监管计划、适时开展联合监管、共享互用监管成果，以综合监管提高行政效能，克服“多顶大盖帽管一顶小草帽”、“多龙治水、无人负责”的现象。注重职能互补，充分发挥各部门的业务优势，通过各司其职、各取所长、优势互补，把监督贯穿于政府投资项目的全过程。二是加强省市县三级的纵向联动。继续推动市、县（市、区）稽察机构的设立和人员的配备，明确省市县三级监管机构的职责，建立“分级负责”“一级查一级”的工作机制，形成三级联动的监管模式，加强省市县三级发改部门的有效协同，形成纵向到底、上下联动的政府投资监督网。

提升监管的针对性和有效性，最大限度提高监管效率。国办发〔2015〕12号文件明确要求，要重点围绕开工建设环节和竣工投产环节，加强项目建设全过程监管，对不同类型项目实施分类监管。发改部门要坚持目标导向、问题导向，抓住重点精准发力，把握关键精准施策，不断提升监管的针对性和有效性，确保投资项目“最多跑一次”改革任务取得最终实效。一是强化“双随机、一公开”。要进一步建立健全随机抽查系统，完善相关细则，适当增加对高风险企业的抽查概率和频次，确保监管公平公正、不留死角。二是实施分类监管。对不同实施主体承担的政府投资项目开展分类监管模式。对民营企业承担的政府资金补助项目，以“成果论成败”，重点关注财政资金使用情况和投资效益。对政府全额投资项目，采取以过程监管为主的全面监管。三是抓住关键环节。立足发改职能，突出抓好事前招标投标、事中概算调整和事后竣工验收这三个关键环节的监管。四是注重宏观管理。不仅要立足微观、解剖麻雀，更要着眼宏观、源头治理。在微观上，要通过稽察监管，及时发现项目决策和实施中存在的违纪违规问题，提出针对性的措施和建议；在宏观上，要充分运用稽察成果，通过综合分析，发现项目决策和项目管理中存在的共性问题，并从体制、机制上作出客观分析，提出政策建议，为领导和相关部门决策提供参考依据。

建立开放互动的监管体系，最大限度发挥社会力量在监管中的作用。解决好政府与市场、政府与社会的关系问题是投资审批制度改革的根本立足点。作为发改部门，要在职责范围内畅通社会力量参与政府投资项目监督的渠道，着力建设政府内部监督与社会外部监督互动的工作格局，打造政府投资“阳光工程”。一是推动中介机构参与监管。发改部门要借鉴和深化财政、审计等部门的做法，让社会组织更多地参与到政府投资项目监管中来。二是加强信用监管。推动省公共信用信息服务平台与在线平台对接，将项目主体信用状况作为必要环节嵌入投资项目在线审批流程，并利用公共信息服务平台的综合信用分析能力，提高对投资项目主体的信用预警力度。建立完善信用联合奖惩机制，在投资项目领域建立红黑名单，将投资项目领域的守信或失信主体纳入公共信用监管体系。三是加强信息公开和公众参与。切实加强信息公开工作，可依托省发改委门户网站、《浙江经济》等载体发布政府投资项目监管信息。畅通社会公众沟通交流渠道，鼓励和支持社会公众向监管部门投诉或提出意见建议，并落实责任，及时反馈投诉处理情况和意见建议采纳情况，扩大公众参与度。

健全政府投资项目监管制度体系，推动监管工作步入法制化轨道。加强法制建设、夯实法律基础是新常态下开展政府投资监管的基本要求，是确保依法行政、依法监管的根本前提。发改部门要深入贯彻落实党的十八届四中全会精神，按照依法行政的要求开展政府投资项目监管，进一步推进政府投资项目监管立法工作。一是助推国家层面的立法工作。及时追踪国家层面的投资立法情况，密切关注《政府投资条例》《国家重大建设项目稽察办法》等法规、规章出台情况，积极呼吁并助推上述法规、规章尽早出台。二是提升省级层面立法层次。要学习借鉴河北、陕西、重庆等省、市出台地方性法规的做法，适时推动《浙江省政府投资项目管理办法》《浙江省重大建设项目稽察办法》升格为地方性法规。三是完善项目监管制度体系。尽快研究制订《浙江省政府投资项目决策责任追究办法》和《浙江省政府投资项目后评价管理办法》等规章制度，形成对政府投资项目从决策、审批、实施到监督问责的完整制度链。