论人大主导立法所涉若干重要关系及其立法权行使*

陈俊

(华东师范大学法学院，上海200241)

论人大主导立法所涉若干重要关系及其立法权行使*

陈俊

(华东师范大学法学院，上海200241)

发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是十八届四中全会提出的新要求，新修改的我国《立法法》将“人大主导立法”写入。人大主导立法是系统工程，需要处理好所涉若干重要关系，包括党的领导与人大主导立法、人大立法与政府立法、人大立法与其常委会立法、人大立法与“两高”司法解释的关系。在梳理这些关系的基础上，应当对人大主导立法过程中涉及的立法权限行使问题作反思。一是人大主导立法应当“用好用足”人大自身立法权，即在立法权限法定化且明确的情况下，人大及其常委会应当“用好用足自身立法权，特别是要激活人民代表大会的立法权限。二是人大主导立法应当“抓大放小”，即人大及其常委会应重在把握立项、审议等重要环节的立法主导，做好“抓大”，同时也要让政府在自身优势领域发挥配合作用，兼顾“放小”。三是人大主导立法应当“寓监督于服务之中”，即“寓人大的立法监督于服务人大主导立法乃至法治中国建设之中”，特别是要加强对政府立法的监督和对司法解释的监督，保障“人大主导立法”的实现。

人大主导立法;立法权限;立法法;司法解释

发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是党的十八届四中全会提出的新要求。与此相应，关于我国人大主导立法的研究开始起步，此前这样的提法及相关研究非常少见，党的十八届四中全会后其日益引起关注、受到重视，相关研究成果也逐渐问世。

党的十八届四中全会提出“人大主导立法”，其背后反映的是长期以来我国立法实践中的一个“二律背反”:我国人大立法取得了显著的成绩，但“人大主导立法”在很大程度上仍然是一个“应然”命题。我国立法中的“实然”状况是:多年来实际上是政府部门主导立法，立法中的行政色彩浓厚。基于此，党的十八届四中全会明确提出:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”2015年修改我国《立法法》时，全国人大常委会副委员长李建国在关于《中华人民共和国立法法修正案(草案)》的说明中指出，修改该法的指导思想之一就是“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，我国《立法法》于是将党的十八届四中全会提出的“人大主导立法”由政策转化为法律，使其成为能在全社会实施的法定要求。该法第51条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”

目前，学理和实践部门关于“人大主导立法”的界定不尽一致，但基本上都主张人大及其常委会应在立法活动中发挥主导作用。笔者认为，在我国，“人大主导立法”可以理解为:相对于其他立法主体，我国各级有立法权的人大及其常委会，在立法上具有应然和法定的地位和权限，在立法活动中定目标、把方向，居于主导性地位，发挥主导性作用。

我国立法工作应由人大来主导，是由我国人大的地位与性质以及立法权的属性等所决定的，也是完善中国特色社会主义法律体系和建设法治中国的需要。“人大主导立法”是一项系统工程。首先，需要处理好所涉的内部和外部若干重要关系。这些重要关系主要包括党的领导与“人大主导立法”的关系、人大立法与政府立法的关系、人大立法与其常委会立法的关系、人大立法与最高人民法院及最高人民检察院(以下简称:“两高”)司法解释的关系，等等。其次，在梳理以上这些人大主导立法所涉重要关系的基础上，笔者于本文中相应地对人大主导立法过程中涉及的立法权行使问题作一前沿性探讨。

一、党领导立法与人大主导立法的关系

在党的十八届四中全会提出人大主导立法之后，关于党领导立法与人大主导立法关系的研究，近年来受到了关注和重视，研究也得以活跃。从现有的一些研究成果及观点看，对党领导立法与人大主导立法关系的主张有以下几种情况:有学者对两者关系的认识较为模棱，没有提出明确的观点;有的观点认为强调人大主导立法将会冲击党的领导，主张少提人大主导;有的观点则认为党的领导在其他领域可强调，但在人大专属的立法领域，该提法应淡化;还有人认为两者不是一种并列关系，人大主导立法应和政府主导立法进行理论上的比较。如此等等，不一而足。以上关于党领导立法与人大主导立法之间关系的观点，各有侧重，为后续研究提供了有益参照。

笔者认为，党领导立法与人大主导立法都是需要坚持的，但两者并不是矛盾的关系，更不是相互排斥和冲突的关系，两者关系的定位可理解为“党领导下的人大主导立法”。也就是说，应该旗帜鲜明地讲党领导立法，这是政治方向和根本原则问题。同时，在人大依法履职过程中，人大主导立法也是必须的;党的领导是对大政方针、发展方向的领导并尊重人大依法依程序开展立法活动，从而实现人大主导立法。

首先，需要回答为什么是党领导下的立法，如果是其他主体领导下的立法行不行，或者是没有党的领导，人大主导立法是否能单独实现呢?

从历史唯物主义的角度看，历史和现实一再证明:“中国共产党的坚强领导是中国实现社会主义现代化的根本保证，是维护中国国家统一、社会和谐稳定的根本保证，是把亿万人民团结起来、共同建设美好未来的根本保证。这是中国各族人民在长期革命、建设、改革实践中形成的政治共识。”①中华人民共和国国务院新闻办公室:《中国的政党制度》，《人民日报》2007年11月16日，第15版。为此，习近平总书记总结指出:“党的领导地位不是自封的，是历史和人民的选择，也是由我国国体性质决定的。正是有了党的坚强领导，有了党的正确引领，中国人民从根本上改变了自己的命运，中国发展取得了举世瞩目的伟大成就，中华民族迎来了伟大复兴的光明前景。”②中共中央宣传部:《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社2016年版，第102页。同时，从宪法依据看，作为国家根本大法的我国现行宪法也确认了中国共产党在我国革命和建设事业中的领导地位。

坚持党的领导地位在立法上的体现，就是坚持党对立法的领导。这是基本前提。在此前提下，当然也要完善党对立法的领导方式，包括完善党领导下的人大主导立法。党的领导，对保障人大主导立法的开展和立法权的行使起到指明方向、协调矛盾、提供政治保障等重要作用。正如2016年《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》所指出的，党对立法工作的领导，包括党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题，以及有立法权地方的党委按照中央大政方针领导本地区立法工作。

具体地说，当立法过程中出现一些人大难以协调的矛盾和困难时，由人大报请同级党委来决策和决定更有助于解决问题;当人大立法涉及政府部门资源配置问题，人大难以协调政府部门之间利益关系时，报请党委来协调更能整合、平衡各种利益关系;当人大立法面临指导思想和方针路线选择，需要把关大局时，党的领导能为人大主导立法指引方向。因此，“人大常委会要增强党领导立法工作的政治自觉，把党的领导贯穿到立法工作的各主要环节。在编制立法规划环节，要把党委关于经济社会发展的重大立法决策部署，作为重点立法项目，编制到立法规划中”。③乔晓阳:《在新的起点上加强地方立法工作》，《地方立法研究》2016年第1期。

其次，党领导立法并不妨碍人大主导立法，前者是保驾护航，后者是履职尽责。易言之，党领导立法不是绕开人大立法，而是对人大依法依程序行使立法主导权的支持和保障。这是因为，党与作为国家权力机关的人大性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，两者在实质上不能相互代替。因此，党领导中央和地方立法是依法执政的体现，应积极支持和尊重国家权力机关履行职责，促使其依照法定程序，行使立法主导权。

彭真曾经总结指出:“虽然党是代表人民、全心全意为人民的，但党员在十亿人民中只占极少数，绝大多数是非党员。我们不仅有党，还有国家。党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策，并且要把实践中证明是正确的政策用法律的形式固定下来。有些同志对经过国家的形式不习惯，嫌麻烦。民主就不能怕麻烦。一言堂不行，几个人说了算不行。凡是关系国家和人民的大事，光是党内做出决定也不行，还要同人民商量，要通过国家的形式。”④《彭真传》编写组:《彭真传》(第四卷)，中央文献出版社2012年版，第1573页。据此，党领导立法，不等于党替代人民代表大会的职能，包办立法工作。党领导立法，也不等于弱化人大在立法过程中的主导作用。当然，为了避免党领导立法与人大主导立法之间可能有的冲突，防止党包办和代替人大依法履职，还需要规范党领导立法的工作程序。党对立法工作的领导，需要有科学、民主、法定的程序。对此，应当按照《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》的要求，做好党领导立法工作程序与人大立法程序的对接，坚持依法依规领导中央和地方立法，使党的主张通过法定程序、通过各级人大及其常委会主导的立法活动进入法律，并促进良法善治。

二、人大主导立法与政府主导立法的关系

从我国《宪法》、我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予人大及其常委会的各项职权看，立法权是处于第一位的。这项居于首位的权能，理应由人大及其常委会来主导行使。然而，长期以来，比较常见的情况是:以政府立法为主导，立法需求主要来源于政府部门管理工作的需要，即政府提出立法规划计划、起草立法、提出议案，同级人大常委会在程序上作出响应并最终予以通过。

因此，近年来倡导“人大主导立法”，其背后反映的是长期来我国立法实践中的一个突出问题，即我国“人大主导立法”在一定程度上被“政府主导立法”所消解。对此，有学者就指出:“讨论人大的立法主导问题，必须坚持规范不等于现实、应然不等于实然、个别不等于全部的立场。”⑤秦前红:《人大主导立法不能过于理想化》，《人大研究》2017年第2期。党的十八届四中全会决定则相应提出:“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”

由上可见，要发挥人大主导立法的应有作用，就要处理好人大主导立法与政府主导立法的关系，使人大主导立法从应然状态走向实然运行，同时也要使人大与政府立法能够和谐共处、相得益彰。

(一)为什么要人大主导立法而不应由政府主导立法

“为什么应该是人大来主导立法”而不是由政府来主导立法，以及“人大为什么要主导立法”，是倡导人大主导立法需要优先思考的问题。笔者认为，其依据有以下几方面。

一是立法权的人民主权属性使然。在立法权的属性问题上，由于我国是人民民主专政的社会主义国家，立法权属于人民。也因为立法权作为一种定分止争的公共权力，关系到公权力的设置及分配、关系到公共权力和私人权利的界限及划分，关系到各种社会关系主体的权利和义务的界定，所以由整体意义上的人民所拥有，进而由作为民意代表机构的人大来行使，最能与立法权的人民主权属性相一致。我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。因此，立法权作为人民享有的最重要的权力，由作为民意机构的人民代表大会及其常设机构掌握和主导行使，有其内在必然性。

二是我国人大的性质和地位使然。与西方国家三权分立、议会受制于行政机关和司法机关的权力运行模式不同，我国的人民代表大会是人民行使国家权力的机关，地位居于同级政府和司法机关之上，“一府两院”要向人大及其常设机关报告工作，要接受其监督，对其负责。因此，我国人大在监督“一府两院”、维护国家法制统一方面居于核心地位，由人大来主导立法，符合我国人大和“一府两院”之间的关系定位及它们的性质和地位。

三是人大主导立法有法律依据作为保障。2015年修改我国《立法法》的指导思想之一，就是将党的十八届四中全会提出的“人大主导立法”写入法律，改变人大不能主导立法的现状。修法后的条文也充分体现了这一指导思想。例如，我国《立法法》第51条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”据此，“人大主导立法”已经从政策主张转化为法定要求，人大主导立法具有了法律依据，它应该在立法实践中体现出来。

(二)政府主导立法的实际运作及弊端

为什么应该由人大来主导立法而不是由政府来主导立法呢?长期以来，政府主导立法所带来的弊端，有目共睹。习近平在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中专门指出:“我们在立法领域面临着一些突出问题，比如立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。”这是对此前立法工作状况的精确概括。

政府主导立法容易导致立法部门化、部门利益法制化，以及部门和地方保护主义干扰科学立法、民主立法的开展，使立法成为政府借以牟利的工具。“不仅在行政立法中，行政部门有渗入部门利益的可能;而且在人大立法中，行政部门也有塞入部门利益的途径。”⑥陈家刚:《人大主导、行政主导与党的领导》，《人大研究》2017年第2期。立法工作要历经立法规划、立项、起草、审议、完善等诸多环节，难免会受到政府部门利益的冲击和左右。长期来，在立法实践中，许多法律法规的立项、起草都由行政主管部门牵头和负责，使得立法工作很难摆脱部门利益的影响。

(三)人大与政府谁主导立法是一项原则性问题

党的十八届四中全会强调人大主导立法，其背后指向的是当前的“国家的权力部门化、部门的权力利益化、部门的利益法制化”等问题。因此，今后，由谁主导立法，是由政府主导立法还是由人大主导立法，将是一个关键问题。特别是，在对同一立法问题有不同意见的情况下，谁的意见能起到主导作用?对此，需要明确的是，在有不同立法意见的情况下，应是人大的意见占据主导地位，这是人大主导立法的题中应有之义。这是一个原则性问题。

(四)可以让政府在立法起草环节发挥基础性作用

人大主导立法，并不是不让政府立法继续发挥作用。政府立法仍然具有用武之地和空间。首先，从立法数量上看，“截至2016年9月，全国人大及其常委会共制定宪法和现行有效法律252部。截至2016年7月，有立法权的地方人大及其常委会共制定现行有效的地方性法规9915件”，⑦中华人民共和国国务院新闻办公室:《发展权:中国的理念、实践与贡献》，《人民日报》2016年12月2日，第10版。而从国务院及其所属部委到设区的市以上地方政府出台的行政法规、部门规章、地方政府规章的数量上看，保守估计都有几万件。由以上数据统计可以看出，在立法规模上，政府立法占据了绝对多数，政府立法在行政管理、调整经济社会关系的过程中发挥了积极和重要的作用。其次，即使是由全国人大及其常委会制定的法律，以及由地方人大及其常委会出台的地方性法规，大多数也是国务院部委或地方政府职能部门在承担起草工作，政府在立法起草环节中扮演重要角色已是不争的事实。一方面，政府部门在承担法律、法规起草任务过程中会直接或间接掺入部门利益、争权诿责，这是其中的弊端所在。另一方面，人大主导立法并不是说人大需要包办法律法规的起草工作，只是由于立法工作量大、人手少、任务重且时间紧，这些不利因素都需要发挥政府的作用加以克服。人大主导立法可以让政府在立法起草环节发挥基础性依托作用，为人大在此后的审议等环节发挥主导作用奠定前期基础。因此，倡导人大主导立法，既要尽量克服政府主导立法所带来的弊端，也要让政府参与立法，以使其能够与人大主导立法和谐共处、相得益彰。换言之，“国家在考虑行政机关的立法权限时，既要充分确认其法律地位和行政立法职权，又要有效限制和监督其行政立法职权的行使，实现授权与限权的统一”。⑧李林:《立法理论与制度》，中国法制出版社2005年版，第115页。

三、人大主导立法与“两高”司法解释的关系

近年来倡导“人大主导立法”，除了主要针对政府部门实际主导立法并带来争权诿责等弊端外，也有出于对司法解释行使“准立法”权能、冲击人大主导立法权威的担忧。长期以来，在人大立法之外，最高人民法院和最高人民检察院出台了大量的司法解释，甚至地方的法院和检察院也出台了诸多司法工作方面的法律法规解释性文件，这些司法解释和解释性文件起到了“准立法”的作用，它们作为调整权利义务关系的依据，在一定程度上实际代替了人大立法，影响了法制统一。特别是，最高人民法院的司法解释在我国各级人民法院的审判活动中，最高人民检察院的司法解释在我国各级检察机关的检察工作中，是应当得到贯彻执行的。如此一来，就需要对人大主导立法与“两高”司法解释的关系作一分析探讨，以便明确各自定位、维护法制统一、保证公正司法、推进科学立法。

(一)作为“准立法”的“两高”司法解释之作用

在中国特色社会主义法律体系形成之前，我国的立法相对滞后于改革开放和经济社会发展的需要，很多领域都存在着立法短缺甚至立法空白的情形。我国最高人民法院和最高人民检察院出台的大量具体指导法律应用的司法解释，一定程度上弥补了人大立法的不足和空白，起到了积极作用。

到2010年底，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法、商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家在经济、政治、文化、社会以及生态文明建设的各个方面实现了有法可依。

然而，法律总是相对滞后于经济社会发展的。因此，即便是中国特色社会主义法律体系已经形成，我国日新月异的经济社会发展还会使得现行法捉襟见肘，暴露出不足乃至空缺，这一挑战也将长期存在。从这个角度看，就不难理解为什么改革开放以来“两高”要出台大量的司法解释以指导司法实践，解决司法中无法可依或依据不明带来的紧迫问题。这也是因为，一定时期内出台的立法总是有其局限性的，而法官不能以法律没有明文规定为由而拒绝判案。如果法官都因法律缺失而拒绝判案，那么法官的作用就可有可无了，不仅社会纠纷解决不了，社会矛盾还会激化。从历史经验看，《法国民法典》曾规定:“任何法官不得以本法没有明文规定为由而拒绝审判。”由此而论，法官没有不能处理的民事纠纷。我国《物权法》第85条也规定:“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定;法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯。”由此可知，我国《物权法》的立法精神也是希望法官积极履行职责，即使在无法可依时，也不推诿责任，将纠纷拒之门外。

因此，作为“准立法”的“两高”司法解释，能够在审判工作和检察工作面临无法可依、依据不明、无所适从等难题时，及时弥补立法之不足，提供法律适用依据，统一标准，定分止争，解决社会纠纷，发挥其积极作用。

由此可见，弥补法制缺陷的“两高”司法解释，在中国特色社会主义法律体系业已形成，且倡导人大主导立法的时代背景下，仍有其积极功效，可以作为人大主导立法的有益补充，与人大主导立法相得益彰地发挥各自作用。

(二)作为“准立法”的司法解释之弊端

改革开放以来，在我国司法机关出台的文件中，最常见的类型是“两高”的司法解释。此外，还有一种类型，就是各地省级司法机关(如省高级人民法院和省人民检察院)出台的适用于该地方司法工作的地方司法解释性文件(如工作解释、内部规定)。当然，各地省级以下的司法机关也出台了不少“准司法解释”。总之，这些文件运用于司法活动后，带来了不少弊端，对我国的立法特别是人大立法带来了负面影响。

从“两高”的司法解释看，其弊端如下:一是有代行全国人大及其常委会制定法律职权的嫌疑，即本该由法律规范的事项往往由司法解释加以规范;二是有架空、抵消现行法的嫌疑，例如我国《民法通则》出台后，随后发布的司法解释条文数量明显超过前者，规定了诸多新内容，被称为第二部我国《民法通则》;⑨《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第200条规定:“最高人民法院以前的有关规定，与民法通则和本意见抵触的，各级人民法院今后在审理一、二审民事、经济纠纷案件中不再适用。”由此可见，最高人民法院关于我国《民法通则》的司法解释，在审判实践中的地位，与我国《民法通则》并列。三是“两高”对同类事项的司法解释缺少相互间的协调。

对地方司法机关的“准司法解释”加以观察，其弊端也很突出:大量文件属于司法机关的内部规定，通常不具有公开性，对它的内容也缺乏必要的监督、审查，影响法制统一。例如，前些年，某市的市人民法院、市人民检察院、市公安局、市国家安全局、市司法局联合制订下发的《关于律师会见在押犯罪嫌疑人、被告人有关问题的规定(试行)》，就作出了必须有两名律师才能会见犯罪嫌疑人、被告人的规定。对于律师而言，这些规定并无上位法依据，与我国《律师法》的原则和精神也有抵触。如此一来，不仅本地律师会见当事人要付出更多的成本，而且外地的律师还要专门请当地律师陪同才能完成会见程序。又如，一些地方司法机关出具了一些性质不明的“工作说明”。虽然，“工作说明”很难归入我国现行法规定的任何一种证据种类中，但地方法院基于与本地检察机关的工作关系，往往会对“工作说明”所指向的内容性文件予以采信，做法之一就是通过出台相关的司法解释性文件予以惯例化认可。

因此，对于以上这些“准立法”性质的司法解释或“准司法解释”所带来的弊端，在倡导人大主导立法的当下，应将其负面作用尽可能降低，竭力减少其不利影响。

(三)人大主导法律解释与“两高”司法解释的关系

我国人大及其常委会主导立法，除了主导法律制定，也应包括主导法律解释，这也是人大主导立法所需行使的权力。就全国人大常委会而言，它享有法定的法律解释权，应该审时度势地及时作出法律解释。然而，全国人大常委会很少对有关问题作出法律解释，而“两高”基于审理案件的需要，不断出台大量司法解释，从而也带来了“两高”司法解释代替法律、架空法律等弊端。

鉴于此，党的十八届四中全会对全国人大常委会主导法律解释明确提出了要求:“加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。”与此同时，党的十八届四中全会也对司法解释提出了要求:“加强和规范司法解释和案例指导，统一法律适用标准。”据此，可以从方向上对人大法律解释与“两高”司法解释的关系作一梳理:一方面，要加强全国人大常委会对法律解释的主导，及时出台法律解释;另一方面，也要规范“两高”的司法解释，力求对司法解释的主体、程序、备案等作出规范，使司法解释在法治的轨道上运作，发挥其积极作用。

四、人民代表大会主导立法与人大常委会主导立法的关系

人大主导立法所涉及的重要关系不仅包括人大与人大之外的有关主体之间的关系，也包括人民代表大会与其常委会在主导立法活动中的关系。人大主导立法是一种简称，主体上应包括人民代表大会与其常委会主导立法，两者间有分工，不能错位，不能相互替代，而又相辅相成。

(一)人大主导立法不等于人大常委会主导立法

人大主导立法是一个概括性的提法，主体上应包括人民代表大会与其常委会，两者不应混同，更不能把长期以来我国省级以上人大常委会在立法工作中起重要作用的事实状况视为理所当然，并当作人大主导立法的既定模式。它不能推导出人大主导立法就等于人大常委会主导立法这一结论。这一结论的产生，与长期以来具有立法权的人大常委会在立法工作中起重要作用直接相关，它给社会公众的印象就是:人大常委会一直在立法，而同级人民代表大会只是每年第一季度按部就班地审议几项工作报告，而基本不涉及立法工作。

就全国人大与其常委会之间的立法数量比较而言，除了每年召开的全国人民代表大会在近些年修改或制定我国《立法法》、我国《民法总则》等数量有限的若干基本法律以外，绝大多数法律(其中不少法律都属于基本法律)是由全国人大常委会来制定或修改的。由于全国人民代表大会每年召开一次会议且会期只有十几天，全国人大常委会事实上成为主导法律制定的立法主体。在全国人民代表大会闭会期间，全国人大常委会事实上也成为制定和修改基本法律的主体。

再就地方省级人大与其常委会之间的立法数量而言，绝大多数地方性法规是由地方人大常委会制定的，只有为数甚少的地方性法规是由同级人民代表大会制定的。在民意的代表性方面，地方人民代表大会制定的地方性法规，较之本地其他地方立法主体制定的规范性文件，在权威性上无疑是最高的;由地方人民代表大会对事关本地经济、政治、教科文卫、民族等重大事项作出立法，更有利于立法的权威性、严肃性和实施的稳定性。

因此，在我国省级以上地方权力机关与其常设机构立法权行使明显失衡的情况下，重视和倡导省级以上权力机关立法，强调省级以上有立法权的人民代表大会主导立法，也是人大主导立法的题中应有之义，有积极的时代价值。

(二)应加强省级以上人民代表大会对立法工作的主导

我国省级以上人民代表大会主导立法的应有地位和积极作用，在相当长的时期内，并未受到重视。一直以来，我国省级以上的人大常委会，除了在自身立法权限内积极行使立法权，事实上也代行了本应由同级人民代表大会行使的立法权，一定程度上消解了人民代表大会的立法主导权。

值得关注的是，近几年，我国一些地方的人民代表大会积极行使自身的立法权，初步改变了长期以来省级以上人民代表大会立法稀少、立法主导权弱化的状况。比如，近几年北京、上海、天津等地的地方立法实践探索，为人民代表大会主导立法提供了先行先试的有益样本。2014年1月16日召开的北京市第十四届人大第二次会议较之过去的一个创新做法是增加三项地方性法规审议的议程，这是时隔13年后北京市人民代表大会再度进行这方面的工作。在北京市十四届人大二次会议上，安排审议的是《北京市大气污染防治条例(草案)》、《北京市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法(草案)》、《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例(草案)》等三项地方性法规，它们经表决后都获得通过。⑩参见王斌:《北京人代会时隔1 3年再次行使立法权》，《法制时报》2 0 1 4年1月2 2日，第3版。2 0 1 5年1月召开的上海市第十四届人民代表大会第三次会议，较往年多了一项议程，即800多名市人大代表要对三项地方性法规草案进行审议和表决。这是时隔14年之后上海市人民代表大会再次审议地方性法规草案。会议闭幕前，《上海市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》、《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》、《上海市人民代表大会关于代表建议、批评和意见的规定》，由上海市十四届人民代表大会三次会议审议表决通过。①参见钱蓓:《时隔1 4年，人代会立法权“重启”》，《文汇报》2 0 1 5年1月2 7日，第2版。2 0 1 4年1月，天津市第十六届人民代表大会第二次会议通过了《天津市绿化条例》。这是三十多年来天津市人民代表大会通过的首部规范实体问题的地方性法规，“自1980年以来，天津市人民代表大会总共通过了5部地方性法规，80%是关于人民代表大会行权程序方面的”。②高绍林等:《在立良法立好法上迈出坚实步伐——天津充分发挥人民代表大会立法职能纪实》，《中国人大》2 0 1 7年第7期。

从立法权的人民主权性质和民意代表性看，人民代表大会和人大常委会的立法所体现的民主程度是不一样的。以省级地方人大为例，通常一个省级地方人大常委会是60多名组成人员讨论审议地方性法规，而省级人民代表大会有700多名到800多名代表参与讨论，更能广泛汇集和表达民意，更能集思广益和凝聚社会共识，增强地方性法规实施的全社会认同程度。

五、人大主导立法涉及的权限行使问题

在梳理以上人大主导立法所涉若干重要关系的基础上，笔者将以上述结论为分析依据，对人大主导立法过程中涉及的立法权限行使问题作一前沿性探讨，以期抛砖引玉、深化研究、服务依法治国。

(一)人大主导立法应“用好用足”人大自身立法权

自党的十八届四中全会倡导人大主导立法以来，来自社会各界的很多声音都不约而同地主张扩大人大的立法权，相应收缩政府的立法权，认为如此“一扩一限”，才能保障人大主导立法。这些主张有一定道理，如果人大的立法权不够大，甚至立法权限还不如政府，这当然会影响人大主导立法。与此同时，笔者认为，人大主导立法所依托的立法权限是否能够满足人大主导立法的需要，此问题固然很重要，但是，人大自身现有立法权的行使情况如何，也需要关注。换言之，一个值得反思的问题是:如果人大自身并没有“用好用足”法定的立法权，立法权的行使处于空转状态，那么脱离实际地谈给人大扩权和重申人大主导立法，意义又有多大呢?

正如周旺生教授所指出的:“从表现形式上说，立法权限范围，指通过立法权的行使，可以制定哪些规范性法文件，是可以立宪，还是可以立法，还是可以制定法规、规章或其他规范性法文件。从运作过程来说，立法权限范围，指能否就某事项或某种法的形式行使提案、审议、表决、公布权，或是能行使其中哪一方面的立法权。”③周旺生:《立法论》，北京大学出版社1 9 9 4年版，第3 4 2页。就我国人大主导立法所涉及的两大主要立法主体即人大及其常委会与同级政府而言，它们所享有和能够行使的立宪、制定法律、法规、规章的立法权以及具体行权过程中所能行使的提案、审议、表决权，基本上都是依据明确、有章可循的，关键是依法依程序贯彻落实的问题。换言之，确定立法权范围后，不去行使职权，立法权即使给得再多，也是没有意义的，而且是背离当初确定立法权限之初衷的。“之所以要确定立法权限范围，有助于使立法者尽职尽责，促使立法者对自己权限范围的事尽心尽力去做，也有防止不尽职守的作用。”④同上注，周旺生书，第3 4 2页。

鉴于此，笔者认为，人大主导立法，很重要的一点，就是在立法权限法定化且明确的情况下，人大及其常委会应发挥主动性积极性，“用好用足”自身的立法权，倘若有权而不作为，则本身就是对人大主导立法应有之义的背离。

就地方人大主导立法来说，如果有立法权的地方人大及其常委会在自身权限范围内没有“用足用好”立法权，没有发挥好地方立法的应有作用(例如忽视通过立法积极引领和促进改革开放以及保障本地经济社会发展，又如在地方性法规制定过程中不重视行使或怠于行使立项环节、起草环节、审议环节上的立法权)，不注意“用实用尽”立法权限，那就有立法权被闲置和立法不作为之嫌。

因此，“用好用足地方立法权乃地方所需，国家所望”。⑤李步云主编:《立法法研究》，湖南人民出版社1 9 9 8年版，第1 0 1页。如果结合“人大主导立法”提出的背景，就更能理解地方人大及其常委会“用好用足”自身立法权限、推进“人大主导立法”的现实意义了。因为，从时间上看，正是一些地方在立法实践中率先提出“人大主导立法”概念，受到全国人大常委会关注和重视，从而也被党的十八届四中全会决定所肯定，并最终被2015年修改的我国《立法法》吸纳。

在我国《立法法》将人大主导立法明确为法定要求之后，当前需要思考的一个问题是:如何让作为主导方的各级人大与其常委会齐头并进地发挥主导作用，而不是让长期以来人大常委会唱独角戏的模式得以继续?从应然上说，人大主导立法不等于人大常委会主导立法。从实然上看，之所以“人大主导立法=人大常委会主导立法”成为一种常态，与各级人民代表大会立法权的未充分行使，是直接相关的。因此，尽量激活人民代表大会的立法权，将是做实人大主导立法的一个努力方向。

从中央层面看，自2000年九届全国人大三次会议通过我国《立法法》以来，在每年一度的“两会”期间，全国人民代表大会都有立法任务安排，相继制定或修改了我国《宪法》、我国《选举法》、我国《物权法》、我国《企业所得税法》、我国《刑事诉讼法》等关乎经济社会发展全局、关系公民基本权利的基本法律。近年来，全国人民代表大会的立法成就有目共睹，先后修改了我国《立法法》和制定了我国《民法总则》。这些基本法律，因其特别重要，尽管数量不多，但由全国人民代表大会审议通过，充分落实了全国人大的法定立法权。因为，无论是根据2000年我国《立法法》的规定，还是根据2015年修改后的我国《立法法》的规定，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，是全国人民代表大会的立法权范围，正是通过制定和修改以上这些关乎全民利益的基本法律，全国人民代表大会“用好用足”了自身立法权。因此，就中央层面的人大主导立法而言，全国人民代表大会及其常务委员会在主导立法中齐头并进的局面已形成，需要解决的问题是如何明确基本法律和非基本法律(或称一般法律)的界限，即如何为全国人大和全国人大常委会制定法律可涉及的事项作一事先归类，属于基本法律的由全国人民代表大会依照自身权限制定，其他的则由全国人大常委会制定。

再从地方层面看，与中央层面形成鲜明对比的是，地方人大主导立法事实上已经等同于地方人大常委会立法。从过去几十年来我国绝大多数地方的人民代表大会立法权闲置空转的事实情况看，当前急需激活地方人民代表大会立法的活力，发挥其作用。要找出可与之前提到的北京、上海、天津市人民代表大会行使立法权相比拟的例子，确有难度，至少这样的例子在省级人大层面是屈指可数的。目前，所能找到的见诸于报端的典型例子是湖北省和安徽省人民代表大会的立法工作探索。

2013年初，通过广泛征集社会意见，湖北省人大常委会将《湖北省水污染防治条例》列入正式立法项目和全年重点工作计划。2013年9月，湖北省政府常务会议审议通过《湖北省水污染防治条例(草案)》送审稿，提交湖北省人大常委会审议。随后，湖北省人大常委会对草案进行了三次审议。2014年1月，湖北省人大常委会决定将草案提交湖北省十二届人大二次会议进行审议表决。为何该草案要提请“四审”，即经三次省人大常委会会议审议后还要提请代表大会审议表决?这是因为，该草案规定的水污染防治有关内容事关湖北经济社会发展的重大事项，而我国《立法法》已明确，规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会会议通过。因此，涉及湖北经济社会发展重大事项的地方性法规，其立法权限属于湖北省人民代表大会。随后，《湖北省水污染防治条例》由湖北省第十二届人民代表大会第二次会议于2014年1月22日通过，并于2014年7月1日起施行。《湖北省水污染防治条例》成为湖北省人民代表大会审议通过的该省首部地方性法规。⑥参见刘志月:《湖北人大“四审”地方水污染防治条例》，《法制日报》2 0 1 4年1月2 1日，第3版。

在2014年召开的安徽省人大会议上，该省14个代表团516名人大代表提出86件防治大气污染相关议案和建议，反映出全省人民群众对大气污染治理的迫切要求。《安徽省大气污染防治条例(草案)》从2014年3月开始起草，历经安徽省人大常委会三次审议，不断加以修改和完善。期间，向社会征求起草和修改意见400多条，吸纳300余条。经过四次审议修改，《安徽省大气污染防治条例》于2 0 1 5年2月在安徽省十二届人大四次会议上获得高票通过。⑦参见《〈安徽省大气污染防治条例〉高票表决通过》，h t t p://n ews．x i nmi n．c n，2 0 1 7年4月1 5日访问。《安徽省大气污染防治条例》的制定，是安徽省人民代表大会8年来首次行使地方性法规立法权，也是落实省人民代表大会立法主导权的一次有益探索。

以上所列举的北京市、上海市、天津市、湖北省、安徽省等省市的省级人民代表大会在行使人大主导立法权的过程中，将我国《立法法》所明确的“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会会议通过”的法定要求，转化为了现实。今后，需要常态化地激活各地人民代表大会立法，要求人大“用好用足”人大自身立法权。

(二)人大主导立法应“抓大放小”

党的十八届四中全会提出“人大主导立法”，主要针对的是长期以来政府部门主导立法所带来的部门利益法制化、争权诿责等弊端。基于此，从立法权行使角度看，有立法权的人大及其常委会主导立法，应重在把握几个重要立法环节或是阶段的主导，这是“抓大”;同时也要让政府在自身法定权限内发挥配合作用，这就是“放小”。也就是说，有立法权的人大及其常委会重在立项、审议等环节充分行使立法主导权，而放手让政府部门在立法起草等政府具有工作优势的环节发挥基础性依托作用，两者的权力行使相辅相成、和谐相处、各得其所，这样更有利于人大主导立法在各个阶段发挥其预期作用。以下从人大在立法准备阶段、立法起草阶段、从法案到法阶段主导立法活动、行使权限所需的机制完善角度作详细论述。

1．立法准备阶段的主导

立法准备阶段，是人大主导立法过程的开始环节。人大及其常委会要在立法过程中发挥主导作用，从立法准备阶段包括立法规划阶段开始，就要积极行使主导权。

2015年修改后的我国《立法法》第52条规定:“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。”该法第66条还明确规定:“国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和年度立法计划相衔接。”这些我国《立法法》修改后的新规定，一个重要作用就是将人大对制订立法规划、立法计划的主导权予以法律化、法定化了。

我国的立法规划、立法计划作为人大主导立法工作的一个体现，是与党对立法的领导分不开的，是党领导下人大主导立法过程中一个具有中国特色的成功探索。改革开放以来，我国之所以能分阶段制定出一大批法律法规，并最终形成中国特色社会主义法律体系，与在党的正确领导下由人大常委会主导编制立法规划、立法计划，是分不开的。而中国在共产党的领导下制定规划具有长远性、战略性，具有强大的社会整合功能，能集中力量办大事。在党的领导下通过人大主导立法规划，推动形成中国特色社会主义法律体系就是一个典型的例子。不像西方国家多党轮流执政所带来的执政党政策和计划的短期化，在中国共产党长期执政和领导下我国人大编制立法规划、立法计划，是一长期的战略性的安排，有利于在立法的起始阶段就有条不紊地作出统筹安排。我国人大通过主导编制立法规划和立法计划，也有助于在立法准备阶段把握立法的主导权，减少政府部门主导立法带来的弊端。总之，在我国《立法法》作出修改，将人大对立法规划、计划的主导权予以法律化后，人大的立法主导权应从立法规划阶段就要积极行使而不得懈怠。

2．立法起草阶段的主导

在立法起草阶段，人大主导立法涉及与政府部门的关系，需要辩证地看待两者的关系及主导权行使问题。

对于重要法律的起草，新修改的我国《立法法》第53条规定:“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作;综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。”该规定针对的是重要立法的起草，将立法草案起草的主导角色由政府部门转移到人大有关机构。

对于重要的地方性法规的起草，也应秉持我国《立法法》这一规定，由人大自身组织起草，行使好起草阶段的主导权。值得关注的是，近年来，一些地方人大积极探索“重要的法规由人大自己组织起草”，充分体现和保证人大对法规起草的主导。⑧例如，近年来，广东省人大及其常委会每年约出台1 5个地方性法规，其中有3部到5部重要的法规都是由省人大法工委、专门委员会起草的。该数据系2016年11月18日至11月20日，笔者赴广东省人大常委会走访调研所得。

对于为数众多、不是非由人大自己组织起草不可的地方性法规，可以积极发挥政府部门起草法规的基础性依托作用，人大主导权的行使可以相应“放小”，以便更好地“抓大”。因为，人大在立法起草阶段的主导，并不等于要事无巨细地包揽法规起草任务。反过来说，由政府职能部门来起草自身管理领域的地方性法规草案，在专业性、可操作性上更有优势，起草者也更了解实际情况。

因此，对于一般性地方性法规草案的起草，人大主导权的行使可在“放小”上积极探索，并且可以与政府部门起草活动形成互动。例如，人大常委会法工委及相关专委会通过跟踪了解法规起草进展、法规重要条款设计，指导政府部门开展起草和论证工作。人大主导立法可以在行权的空间上适当放权给政府部门。如果事无巨细地大包大揽，反而可能会弱化人大对立法的主导权。

3．从法案到法的阶段的主导

从法案到法的阶段，人大主导立法主要体现在立法项目推进和审议环节中立法权的行使上。

首先是立法项目推进环节的主导。在立法项目推进方面，此前人大的主导作用发挥得有限，对承担立法项目起草任务的政府部门的主导影响有限。并不少见的是，原预期作为年度立法计划项目的立法项目，因为政府部门起草工作的拖延，前一年度的立法项目拖到了下一年，甚至不了了之。从机制完善上看，对于每一立法项目的推进，人大主导权的行使应在流程和时间节点上得到体现，进而对政府立法起草形成倒逼态势。例如，由人大拟定立法项目推进年度工作计划、明确任务分工及相应时间节点，在这些时间节点结束之前政府部门要积极作为。这是人大行使主导权可以行使权能的空间。就具体立法项目推进而言，在落实政府部门履职的时间节点上，可以由人大根据该项目的重要性、轻重缓急而灵活调整。

其次是立法审议环节的主导。如果说发挥政府部门在立法起草环节的基础性依托作用是“放小”，发挥政府部门在立法论证、立法草案完善环节的作用也是“放小”，那么，人大对立法审议环节的主导就是“抓大”，应该牢牢把握，充分行使自身的立法主导权。因为，每一部法案审议质量的高低，都与人大的主导把关密切相关，它也决定了该法案将以什么样的品质和质量进入到法案表决阶段，影响到法案能否通过以及该法案实施后的效果和社会评价。毋庸讳言，当前，我国地方立法过程中的法案审议仍存在立法权行使不力等问题。

一是法案审议的重点不够明确具体。地方人大常委会虽然普遍采用“二审三表决”的程序，有时针对重要的法规案，也会适时采用“三审制”的审议程序，但并未明确每一次审议的重点和分工。有关法规或议事程序应该在机制上明确各个审议阶段的权限行使方式:在“一审”时，侧重审议法规草案的指导思想、主要原则和整体框架，并要求有关主体结合“一审”提出的意见，通过各种形式征求社会公众意见;在“二审”时，侧重听取有关专门委员会的审查意见和政府部门的报告，围绕重点和难点问题继续审议，形成草案修改稿，发给有关方面征求意见;在“三审”时，形成法规草案建议表决稿，审议后对草案建议表决稿进行表决。

二是法案审议的辩论程序和整体合议欠缺。在我国人大立法实践中，对于审议中遇到的重点难点问题，常见的是采用查阅书面材料审议法案的做法。因为立法涉及各种利益的博弈和平衡，需要不同意见的交锋，然后由人大择优采纳，化为法案中的相关规定。为此，可以探索引入审议法案的辩论程序和机制，这有助于通过商谈式民主，充分阐明利益相关方对重点难点问题的主张，最大限度地形成共识。因此，为使立法审议中能发挥好人大主导作用，应当完善审议的方式。例如，在法案审议过程中，引入辩论交锋环节，集思广益、以理服人、形成最大公约数。这是人大主导立法权今后可以探索的行权空间。

(三)人大主导立法应体现“寓监督于服务之中”

1．“寓监督于服务之中”的内涵

自从党的十八届四中全会提出人大主导立法概念以来，人大主导立法渐成各方热词，也在人大和政府及司法机关的关系磨合中逐渐扩大共识。但是，人大主导立法的预期效应并未立竿见影地显现，这是一个受综合因素影响的结果。对此，笔者认为，除了上文分析的有立法权的人大及其常委会需要“用好用足自身立法权”和“抓大放小”这两大保障，还需要“寓监督于服务之中”这一保障，在加强立法监督上有所为、推进和保障“人大主导立法”。

“人大主导立法”的实现，并不是仅仅通过拥有立法权的人大及其常委会依靠自身积极立法、并在立法准备、起草、审议、表决等重要环节发挥主导作用，就能顺理成章地实现的。这当然是很重要的，但人大也需要通过加强对政府立法、“两高”司法解释的监督，对违法越权的立法或“准立法”行为“说不”。这就是“寓监督于服务之中”，即“寓人大的立法监督于服务人大主导立法乃至法治中国建设之中”。在这一方面，人大立法监督主导权的权限和行权空间亟待得到激活与拓展。

人大的立法监督服务于人大主导立法，监督的目的是为了更好地保障人大主导立法。监督与服务是发挥人大主导作用这一目标相辅相成的两个方面。从某种程度上说，之所以长期以来政府立法“争权诿责”、“两高”司法解释演变为“准立法”，与人大及其常委会的疏于监督、监督不到位，是相关的。人大通过依法依职权开展监督，把人大立法监督和服务人大主导立法有机地结合在一起，有利于保障人大主导立法顺利推进，有助于更好地为法治中国建设服务。从这个角度说，人大主导立法监督之职权是否“用好用足”，也影响到人大主导立法的成效，因此今后应该充分激活人大主导立法监督的权能。

2．人大主导立法应加强对政府立法的监督

长期以来，之所以社会各界存在“政府实际上在主导立法、政府立法成为部门利益法制化的工具”等观感性结论，跟人大的立法监督职权闲置，对政府违规越权立法监督不力，是有直接关系的。孟德斯鸠曾说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”孟德斯鸠进而强调:“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”⑨［法］孟德斯鸠:《论法的精神》(上册)，张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。就政府立法争权诿责等滥用权力行为而言，要防止政府滥用立法权力，也必须以人大的立法监督权来约束政府立法权力的行使。

2015年修改的我国《立法法》对国务院及其所属部委、设区的市以上地方人民政府的规章制定权，作了一些约束性限制性的规定，这也是回应“人大主导立法”的一个体现。例如，我国《立法法》第80条规定:“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”又如，该法第82条规定:“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”这些新的规定，实际上赋予了人大面对政府违法越权滥用立法权时，开展立法监督所必需的“尚方宝剑”。这是我国《立法法》修改值得肯定的一面。与此同时，修改后的我国《立法法》也存在如下两点不足之处。

一是针对“税收法定”监督的不足。我国《立法法》修改后明确规定:“税收事项只能制定法律。”而在此前，绝大多数税收事项是国务院通过制定行政法规来调整的。这一做法的依据源于1985年出台的《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，该决定授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，包括税收方面的问题，必要时可以根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例。后来税收立法的发展状况是:全国有18个税种，除个人所得税、企业所得税、车船税外，其他15个税种都授权国务院来立法。换言之，在现行18个税种中，除个人所得税法、企业所得税法、车船税法已制定法律进行依法征收，加上我国《税收征收管理法》是人大制定的法律以外，其他税收都是依据国务院制定的条例或暂行条例加以征收。

在我国《立法法》将“税收法定”要求纳入后，落实税收法定有了计划和时间表:凡开征新税的，要由全国人大及其常委会制定税收法律;凡要对现行税收条例进行修改的，一般都要上升为法律;其他的税收条例，区别轻重缓急，逐步地上升为法律;总的目标是到2020年前全面落实税收法定原则。据此可见:到2020年前，全国人大在改革开放初期对国务院制定税收立法的授权决定仍然有效，国务院仍然可以制定暂行的税收规定或者条例。与此相应，如果到2020年前国务院制定了税收条例，虽然有违税收法定，也会冲击人大主导立法，但在立法监督上却存在一个盲区，主要需依靠国务院自律的方式接轨“税收法定”要求。

二是针对“红头文件”监督的不足。我国《立法法》规范的是“法”，包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院行政法规、国务院部门规章、地方立法机关制定的地方性法规、地方政府制定的规章。换言之，我国《立法法》只能管到“规章”层次，而政府制发的数量众多的“红头文件”，层次低于规章，只是政府部门发布的具有立法性质的规范性文件，其可以是省政府一级的，也可以是市县甚至乡镇一级的。政府“红头文件”不仅数量比较多，而且所规定的内容也比较乱。因为没有严格的法律程序限制，所以政府“红头文件”的制发，随意性很强，并且实际上还调整着公民的权利和义务关系，说它是“准立法”并不为过。“还有的地方长官意志变身为政府文件，随意侵犯公民合法权益，在当地造成尖锐的社会矛盾。”⑩信春鹰:《地方立法权与国家治理体系和治理能力建设》，《地方立法研究》2016年第1期。据此，党的十八届四中全会决定提出:“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”因此，如何落实党的十八届四中全会对政府“红头文件”的立法监督，人大在主导立法过程中通过有关专门委员会和常委会工作机构对“红头文件”进行主动审查的依据是否明确和充分，这些问题也是今后人大对政府立法或“准立法”进行监督所需解决的。

3．人大主导立法应加强对司法解释的监督

除了应当加强人大对政府立法的监督以外，我国以最高人民法院和最高人民检察院为代表的司法机关所出台的大量司法解释，起到了“准立法”的作用，在司法实践中得到广泛应用，在显示出自身必要性的同时，也带来不少令社会各界诟病的弊端，对其同样需要在人大主导立法过程中加强监督。

虽然全国人大常委会有法律解释的权力，但因某些原因自身很少行使该项权力，其他有法律解释请求权的主体一般也很少向全国人大提出释法要求，长期以往，就造成这样一种现状:“两高”为了司法办案的需要，进行着大量的解释。例如，各级法院将作出判决时，法律规定的具体含义并不明确，或者法律制定后出现新的情况，而人大主导立法或主导法律解释又姗姗来迟，就只好先通过司法解释这一“准立法”解决审判工作的现实所需。

规范“两高”司法解释、禁止“两高以外的主体”行使司法解释权，加强对这类“准立法”的监督，确有必要。从实践中已经产生的弊端看，一些司法解释越权规定本该由法律作出规范的事项，“两高”关于同类事项的司法解释曾因相互冲突而造成适用困惑，加上地方司法机关的“准司法解释”较杂乱且不公开，对这些司法解释所扮演的“准立法”角色，长期以来缺乏有效监督、影响法制统一。

有鉴于此，新修改的我国《立法法》加强了监督，明确规定:“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意;最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。”再从实际监督工作的加强情况看，以2016年为例，全国人大常委会法工委加大了立法监督力度，推出了新举措:“积极做好法规、司法解释主动审查研究工作，对32件新制定的行政法规、司法解释逐件进行审查。”①李适时:《牢固树立“四个意识”，坚决贯彻落实党中央决策部署，加快推进重点领域立法》，《中国人大》2017年第3期。

以上这些加强对司法解释监督的新规定和新举措，无疑为人大主导立法包括主导法律解释提供了积极保障，然而，为了更好地促进以法治思维和法治方式解决社会纠纷和矛盾，今后仍然有待全国人大常委会常态化地行使对法律解释的主导权，增强人大主导立法的“良法”保障，增强人大主导立法的及时性、系统性、针对性、有效性。

(责任编辑:姚魏)

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陈俊，华东师范大学法学院教授、博士研究生导师，华东师范大学立法与法治战略研究中心主任。

*本文系作者主持的教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国的立法体制研究”(项目编号:15JZD006)的阶段性成果。