深入推进经济发达镇行政管理体制改革政策解读

● 魏 刚

深入推进经济发达镇行政管理体制改革政策解读

● 魏 刚

一、改革试点基本情况

（一）试点省份主要做法

1.大力推进扩权放权。各地按照“能放则放、依法下放”的原则，把试点镇政府迫切需要且能够承担的如城镇建设、市场监管、社会管理、公共服务等方面事权下放给镇里，逐步扩大试点镇管理权限。29个试点镇平均承接经济社会管理权200项左右，扩大了决策自主权。同时，注重建立健全权力监督机制，明确权力下放后的程序、规则和权责关系，确保“接得住、用得好”。

2.探索建立新型基层政府组织架构。各地结合基层实际，以扁平化管理为导向，探索创新基层政府组织架构。很多试点镇探索建立“前台+后台”的有效模式。将市县部门派驻的机构全部下放给镇里，条块结合，以块为主。经过改革，试点镇行政和事业机构更加综合、运转更加高效。

3.推进集中审批服务和综合执法。将审批和服务事项向便民服务中心集中，减少办事程序和环节，实行“一站式”服务，企业和群众办事更加方便快捷。积极探索开展综合执法，将一些现场执法和简易执法权限赋予镇政府集中行使，解决了过去乡镇无权执法、无人执法以及“看得见、管不着”等突出问题，取得了很好的成效。

4.灵活用编用人，推行政府购买服务。立足基层实际，采用“竞争上岗、双向选择”等形式，统筹使用人员编制，解决了基层相关制度碎片化、身份和待遇不一、同工不同酬等问题。对事务性、辅助性岗位和具备条件交由社会组织和企业承担的事务，采取聘用制、服务外包、政府购买等方式，由“花钱养人”向“花钱办事”转变，有效解决了基层社会管理和公共服务对人员的迫切需求。

5.积极给予政策扶持。建立财政超收激励机制，对试点镇新增财力实行全额或大部分返还。大多数试点镇公共财政收入逐年稳步递增并高于当地平均水平。在基础设施建设、城镇规划、环境保护、特色产业、民生项目等方面给予重点支持。在土地出让金留成、用地指标等方面出台政策措施，重点向试点镇倾斜。

6.创新社会治理方式。试点镇不断创新基层社会治理机制，提高公共服务专业化、社会化水平，促进社会和谐稳定。许多试点镇建立了治安巡逻网、调解工作网、流动人口服务网等“多网合一、一网多格、一格多员、全员参与”的基层治理新模式。大力推进基层社区建设，积极探索网格化管理，实现政府行政管理和社区自我管理有效衔接、政府依法行政和村民依法自治良性互动。

（二）改革试点主要成效

1.打造了一批新型特色小城镇。各试点镇充分发挥区位、资源优势，在准确定位自身功能和特色的基础上实现了主导产业的快速发展。一批宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜旅则旅、具有特色的小城镇已初具规模，吸纳汇聚了大量外来人口，有效辐射带动周边经济社会发展。29个试点镇常住人口平均达到17.6万人，多数达到小城市规模，部分达到中等城市规模。

2.发展质量明显提升。通过改革，试点镇发展潜能全面激发，相关经济指标大幅度增长，经济总量实现突破，推动了片区协同、城乡联动、产城融合、产业结构优化和生态环境改善，促进了经济社会转型升级。试点以来，试点镇的生产总值和城镇居民收入均快速增长。

3.公共服务更加优质。试点改革下移了重心，前移了服务，呼应了需求，有效降低了投资创业的门槛和成本，提高了行政效率，大量发展成果全面惠及群众，干群关系大为改善，得到了群众的充分肯定。

4.行政成本优势进一步显现。各地在扩大试点镇经济社会管理权限的同时，注重发挥镇政府体制机制灵活的优势，在事权大幅增加的情况下，通过优化机构设置、创新用人机制、政府购买服务等方式，实现了有限行政资源的集约利用，保持低成本优势，大大提升了行政效能。不少试点镇的常住人口和GDP规模与一些县（市）相当，但行政成本远远低于县级政府（约为10%左右）。

二、《指导意见》主要政策考虑及改革任务

（一）起草文件的总体考虑

《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）起草过程中，我们对地方试点情况进行了认真总结和评估，广泛听取了部门和地方的意见，着重把握了四点：一是认真贯彻落实党的十八大和三中、四中、五中、六中全会精神，立足新型城镇化和“三农”工作全局，统筹研究有关改革措施，增强经济发达镇发展内生动力，发挥其对周边乡镇的辐射带动作用。二是充分借鉴前期改革试点成果，对试点中形成的可复制可推广经验进行了全面梳理、总结和吸收，增强《指导意见》的实践性和可操作性。三是坚持正确改革方向，在不提升机构规格、不进行区划调整、不大规模增加人员编制的前提下，通过扩大权限、创新体制机制，解决城镇化发展过程中面临的行政体制问题。四是充分考虑东中西部地区差异，因地制宜确定经济发达镇认定标准和改革重点，由省级党委政府根据《指导意见》精神，统筹研究推进改革。

（二）关于扩大经济社会管理权限

赋予经济发达镇与其规模相适应的经济社会管理权限，是经济发达镇行政管理体制改革的关键所在，也是难点所在。试点中，各地将一些经济社会管理权限下放给经济发达镇，取得了很好成效。《指导意见》将地方经验做法在制度层面确定下来，并明确省级政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限赋予经济发达镇，制成目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。

坚持问题导向和需求导向，具体放哪些权，应尽量充分听取经济发达镇意见。要充分考虑经济发达镇的实际需求和承接能力，避免出现经济发达镇“想要的权力”要不到,“不想要的权力”硬往下塞的现象。同步研究经济发达镇承接有关权力的具体措施，明确权力下放后的运行程序、规则和权责关系，健全权力监督机制，确保下放权力接得住、用得好。

（三）关于构建简约精干组织架构

经济发达镇经济总量和人口规模比较大，其面临的形势任务已经和一般乡镇特别是传统意义上的农业乡镇有很大的区别。在新型城镇化背景下，经济发达镇的组织架构必须体现自身的特点。根据中央文件精神，经济发达镇机构设置应遵循精简、统一、效能原则，以扁平化管理为导向，结合经济发达镇的特点和实际工作需要，创新基层政府组织架构，统筹党委和政府机构设置，不能照搬县或县级市组织机构模式，更不能把深化改革试点简单等同于设立“镇级市”或进行区划调整。

（四）关于推行集中审批服务和综合行政执法

行政审批、公共服务和行政执法是基层政府与群众直接打交道的“窗口”环节，工作是否高效、服务是否到位、行为是否规范，直接关乎党和政府在人民群众心目中的形象，直接影响企业群众生产生活和经济社会发展。从地方试点效果看，推行集中审批服务和综合行政执法，既能较好解决扩大经济社会管理权限的承接和规范运行问题，又很好地回应了基层需求、方便群众办事，符合中央推进“放管服”改革和加强基层政权建设的精神，也为构建简约精干组织架构奠定基础，是经济发达镇行政管理体制改革的亮点之一。《指导意见》在总结试点经验基础上明确了相关改革要求。

（五）关于建立务实高效的用编用人制度

经济发达镇处于经济社会快速发展期，城镇建设、经济建设和社会管理任务十分繁重，人力资源需求量大，各地可制定相应管理办法，加强创新探索，将行政、事业人员等统筹使用，完善政府购买服务的措施办法，破解基层相关制度碎片化和待遇不一、同工不同酬问题。要完善人才引进机制，落实基层干部待遇政策，确保基层需要的人才进得来、留得住、干得好。

（六）关于探索适应经济发达镇实际的财政管理模式

经济发达镇集聚人口多、城市发展快，基础设施建设和公共服务对公共财政的需求很大，现行财政管理体制还不完全适应经济发达镇持续健康发展的需要。各地在试点中通过专项扶持资金、新增财力返还等办法对经济发达镇给予了一定倾斜，对这些镇发展起到了推动和促进作用，取得很好的成效，积累了一些好的经验做法。《指导意见》在经济发达镇政府事权和支出责任、财力支持、财政分成办法等多个方面明确了相关的政策。

（七）关于加强基层党建和组织政权建设

经济发达镇行政管理体制改革在落实各项改革措施的同时，要同步加强和改善基层党建和组织政权建设，落实党建工作责任制，深入研究加强党的建设的具体措施。要立足基层政权的基本定位和实际，加强改革创新，探索与经济发达镇实际需求相适应、与城镇化发展方向相适应的政府管理方式，提高运用法治思维和法治方式的能力，构建党政主导、多种主体共同参与的社会建设和社会管理新格局，推进基层治理体系和治理能力现代化。

（八）关于经济发达镇认定标准

考虑到东中西部地区情况存在一定差异，为了给各地提供指导和遵循，《指导意见》区分情况明确了经济发达镇在人口、经济和城镇化率等方面的指导性标准，具体由省级党委政府研究确定。同时提出，对落实国家重大战略、完善区域城镇体系和促进区域协调发展具有特殊地位和作用的镇，以及历史文化名镇等特色小镇，应予重点考虑。各省（区、市）要在此基础上，结合实际研究制定经济发达镇具体认定标准和程序，确保所认定的经济发达镇符合本地社会经济发展实际。建立年度评估考核制度和能进能出动态淘汰机制，促进经济发达镇更好更快发展。

在选取经济发达镇时，要严格标准、控制总量、合理布局、滚动推进，成熟一批，推进一批，防止一哄而上。各省（区、市）确定的第一批经济发达镇总数原则上控制在10个以内，前期开展试点且改革成效突出的省份可适当放宽。要围绕促进区域协调发展，引导推动人口和产业在区域空间上合理布局，防止经济发达镇集中扎堆。要综合考虑各方面因素，一时拿不准的，可以分批确定和报备，逐步扩大改革范围。

（作者系中央编办三司巡视员、副司长）