十年砥砺磨一剑 凝心聚力助发展——杭州市土地测绘市场化管理1 0年记

□杭州市国土资源局 肖 枫

十年砥砺磨一剑 凝心聚力助发展
——杭州市土地测绘市场化管理1 0年记

□杭州市国土资源局 肖 枫

2 007年3月1日，杭州市国土资源局出台了《杭州市区日常土地测绘业务市场化若干规定》，同年，31家具备相应测绘资质的企业通过杭州市国土资源局的土地测绘业务条件审核，正式进入杭州市区日常土地测绘市场。这标志着杭州市区日常土地测绘市场全面向社会放开。弹指一挥间，这10年来，通过严格的管理、规范的运作，杭州市区日常土地测绘市场化管理模式已经成为全市乃至全省测绘管理、中介服务管理中的一块招牌一个标杆，也为杭州这十年来飞速的城市化建设奠定了坚实的测绘基础。

一、发展历程

杭州市区日常土地测绘在2005年以前均由杭州市国土资源局下属的土地勘测规划设计院实施。2005年，随着土地勘测规划设计院的改制，杭州市国土资源局开始了日常土地测绘市场化运作的积极探索，通过对测绘单位资质核查、综合考评等程序，选择了12家综合实力较强的测绘单位向社会公开推荐。这一做法，在提高测绘成果质量，规范土地测绘市场秩序方面取得了明显成效。但随着杭州城市化建设迅速推进，测绘业务量大幅增加，原来仅仅推荐12家测绘单位的做法，在实际业务需求、充分发挥市场公平竞争机制等方面已存在较大局限性。为此，杭州市国土资源局于2007年3月出台了《杭州市区日常土地测绘业务市场化若干规定》，从2007年3月1日开始，只要有相应的测绘资质，登记住所在杭州市区的独立法人单位都可进入杭州土地测绘市场承揽日常土地测绘业务，从而将杭州市区日常土地测绘业务全面推向市场，公开推荐的测绘单位达到了31家。2007年还出台了《杭州市区日常土地测绘成果检查验收规定及质量评定标准》和《杭州市区日常土地测绘技术要求》，对测绘成果技术要求及质量缺陷处置标准予以明确，做到“有规可依，有错必究”。

2009年底，为了进一步规范日常土地测绘行为，提高日常土地测绘成果质量，全面提升市区日常土地测绘业务的市场化运作水平，提高工作效率，杭州市国土资源局修订了《杭州市区日常土地测绘业务市场化若干规定》，将三个开发区纳入了市场化范围，并将质量缺陷处理方法改为了记分制，即记分达到24分者暂停公开推荐1年，12分暂停半年。同时细化了《杭州市区日常土地测绘成果检查验收规定及质量评定标准》和《杭州市区日常土地测绘技术要求》，让测绘单位有了更全更易执行的技术标准，质量缺陷的处置也更趋规范合理。

2011年6月，根据全面市场化，消除地方保护，宽进严出的要求，市区日常土地市场进一步降低准入门槛，凡符合资质条件的测绘单位，在杭有工商登记的办事处等条件的都可申请从事市区日常土地测绘工作。市场全面开放后，截至到2017年上半年已有50多家单位申请并获得准入，目前杭州市区日常土地测绘从业单位名单中共有85家测绘中介机构。同年杭州市区国土资源系统全面启用了杭州市区日常土地测绘项目管理系统，将所有日常土地项目成果通过该系统进行衔接、下载、审核、入库、结案等流程化管理，成果数据的管理更趋规范高效。

2014年为了响应市政府关于加强中介服务的管理，杭州市国土资源局下发了《关于进一步规范中介服务行为加强中介机构管理的通知》，明确了市区日常土地测绘中介服务监管工作制度，将记分制与市政府不良行为记录和黑名单制度相挂钩，并将记分周期从原来的无限期改为以一年为周期予以清零，从而进一步改善了市场环境，提高了测绘中介的积极性。

二、主要举措

1.严把成果质量关

杭州市区日常土地测绘市场对测绘单位的政策是宽进，但是对测绘成果的政策是严出。测绘单位按照要求完成“二级检查一级验收”后将成果提交市国土资源局接收成果。市局相关部门通过窗口进件、初检、复核、成果入库等步骤对测绘成果进行多级检查，另外对存在异议的项目进行外业抽查。通过严格细致的检查把质量缺陷扼杀在摇篮里，避免对后期用地报批造成不可估量的影响。同时对发现的质量缺陷按照严重缺陷、重缺陷等程度进行暂停公布名单的处罚。暂停公布名单期内，测绘单位将不能承接杭州市区日常土地测绘的各类业务。从市场化至今，共发现各类质量缺陷178个，其中严重缺陷12个，重缺陷12个，次重缺陷35个，轻缺陷119个。共有37家次测绘单位进行了累计273个月的暂停公布名单处罚。

2.建立监督约束机制

杭州市国土资源局成立了土地测绘监督管理办公室和质量鉴定小组，对测绘单位的公开推荐、质量缺陷处置等重大事项进行集体决策、多级审核，建立健全监管制约机制。同时将符合公开推荐要求的测绘单位名单及质量缺陷处罚情况等信息在杭州市国土资源局门户网站等公共媒介上向社会公布，并设立监督举报电话，接收社会公开监督。再是设立测绘服务窗口，负责土地测绘项目衔接、数据下载、成果收件、项目结案等业务，将中介机构人员与成果审核、数据入库等重要岗位的人员相隔离，做到管办分离，全过程监督，建立了公开、公平、公正的管理平台。

3.发挥信息化管理优势

日常土地测绘市场化伊始，杭州市国土资源局已经做好了充分的信息化准备，自行开发了杭州市土地测绘成果电子数据管理系统、杭州市土地勘测定界办公系统等成果检查及项目管理系统，为市场化的规范运行、测绘成果的质量管理奠定了坚实的信息化基础。2011年市局又委托软件公司开发了杭州市区日常土地测绘项目管理系统，通过该系统可以一体化地进行测绘项目的数据下载、项目衔接、质量检查、成果入库的全流程操作，并且将质量缺陷处置、测绘单位管理以及项目统计查询等功能纳入该系统，提高了办事效率，强化了成果质量审核机制，提升了市场化管理的高效性、规范性及可靠性。

4.抓好业务培训和指导

因为日常土地测绘业务政策性强，相关要求多且变化快，为了使从业单位及时掌握新要求同时也为新进测绘单位能尽快熟悉掌握相关政策和业务知识，适应日常土地测绘工作需要，杭州市国土资源局每年都组织一期培训班，免费邀请测绘单位及相关基层分局参加。通过细致的文件解读、政策宣讲、业务指导以及对质量缺陷的分析，提高测绘单位的业务水平，从而提升测绘成果质量，更好地为城市建设用地报批服务。同时市局不定期地以座谈、会议等形式邀请测绘单位、建设主体以及基层分局等相关部门单位，听取他们对于日常土地测绘市场化管理的意见和建议，提高市场化管理的合理性、可行性。

三、实施成效

1.激发市场活力，提升工作效率

市场化运作后，日常土地测绘从业单位从最初的12家到31家，再到现在的85家，市场得到了充分竞争，打破了原先卖方市场的格局，建设单位再也不用追着测绘中介机构求便宜点、求快点。相反各测绘单位为确保在竞争中占得先机，不被淘汰，在工作效率和服务水平上狠下功夫，项目周期明显缩短，测绘成果完成周期由当初的15-20天缩短至目前10天左右，服务质量明显提高，现在测绘单位不仅提供测绘技术服务，还附带了项目前期的相关沟通、协调等工作，另外市场价格也更趋透明、合理。

2.保持管理压力，提升成果质量

杭州市国土资源局通过严密的审核机制以及严格公正的处罚手段，迫使测绘单位不断提升自身的业务水平以及内部管理机制，加强生产、质检等环节的管理，提高测绘成果的质量。从市场化伊始到2009年底，共发现各类质量缺陷107个，其中严重缺陷9个，重缺陷5个，较重缺陷6个，轻缺陷87个。自2010年实行记分制至今的7年里，发现质量缺陷71个，其中严重缺陷3个，重缺陷7个，次重缺陷29个，轻缺陷32个，测绘成果的缺陷率明显降低。10年来杭州市区城市建设用地报批没有出现过一期因测绘成果问题引起的重大诉讼、信访或者报批事故。相反因为测绘中介机构细致到位的调查、查档等前期工作，为土地权利人、建设单位等解决了诸多历史遗留难题、土地权属争议等问题。

3.树立业界榜样，驱动行业变革

10年来杭州市区日常土地测绘市场化管理模式引起了全市乃至全省测绘行业的瞩目，也受到了社会各界的认可和好评，相关的测绘领域也纷纷学习借鉴。2016年，为进一步提升测绘类中介机构服务效能，加强测绘类中介机构体系管理，杭州市政府参考土地测绘市场化的经验，开展了杭州市建设工程项目“多测合一”试点工作，要求开放市场、加强监管、提高效率，促使全市的测绘中介机构在一个公开、公正、公平的市场化环境下，齐心协力为建设单位服务、为城市化建设服务，助力杭州后G20时代的发展之路。