加强耕地保护 推动绿色发展

□杭州市国土资源局党委书记、局长 谢建华

加强耕地保护 推动绿色发展

□杭州市国土资源局党委书记、局长 谢建华

从“西湖时代”到“钱塘江时代”，从“后峰会”到“前亚运”，杭州的产业转型与城市发展史无前例、快速推进。在这重要的战略机遇期，如何正确处理保护耕地和保障发展的关系，考验着杭州国土资源治理的智慧和能力。为此，我们始终遵循习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的发展理念，深入贯彻《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》精神，念好“保、用、补”三字经，努力实现经济社会发展和耕地保护协同共进，为人民群众创造良好生产生活环境，推动杭州绿色高效发展。

一、保：建立“五保三并重”耕保新体系

杭州市在耕地保护实践中建立了“五保三并重”新体系，即坚持保护耕地和集约用地并重，坚持农业建设和城乡统筹并举，坚持三线划定和城市布局共谋，着力推动耕地保护机制改革创新，形成了“优化生态保良田、集约用地保良田、多规融合保良田、都市农业保良田、农耕传承保良田”的杭州特色，并取得了一系列创新成效。

打造永久基本农田划定的“杭州样板”。杭州市按照“保耕地就是保发展”的新理念，强化“土地规划、城乡规划、生态规划”等多规融合，科学合理安排好“生产、生活、生态、居住、产业、交通、教育、医疗卫生”等“八块地”的需求，全市科学划定永久基本农田254.5万亩，划定城市周边永久基本农田25.2万亩，做到“该保护的耕地严格保护”“该保障的发展空间应保尽保”，为城市绿色高效发展夯实基础。

“田长制”建设全国首开先河。参照“河长制”的做法，杭州开展并推广了耕地保护“田长制”试点，创新实施永久基本农田网格化管理，设立了“县、乡、村、组、户”5级田长分级负责制，通过末端延伸，把村民小组和规模经营主体纳入保护体系，将保护责任从村级延伸到村民小组，从村民小组延伸到流转大户，完善了“横向到边、纵向到底”的耕地保护体系，实现了基本农田保护责任全覆盖。为将责任落到实处，杭州市将“田长制”建设情况纳入地方耕地保护责任目标考核，管理成效作为考核评优的重要依据，并与耕地保护补偿金的发放相挂钩。

耕保补偿机制“全覆盖”。2016年起，杭州市全面建立并实施了耕地保护补偿机制，市本级和下辖三区四县出台配套政策，着力加大对村集体经济组织保护耕地以奖代补力度，补偿范围覆盖全部耕地，实现了真正意义上的“全覆盖”。主城区补偿标准高达每年每亩600元，目前属于全国最高。萧山、余杭、富阳等区和各县（市）的以奖代补资金，则按照永久基本农田和其他一般耕地综合平均后每年每亩不低于100元。

耕保共同责任再深化。近年来，杭州市将耕地保护责任目标考核重点调整到耕地保护机制创新、永久基本农田保护、高标准农田建设、耕地占补平衡落实等方面，实现聚焦中心、精准考核。重新梳理、优化、分解、压实各项耕地保护责任目标，将考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容。

二、用：树立“四量五要”土地利用新理念

杭州深化土地要素市场化配置改革，树立“四量五要”土地利用新理念，确定“锁定总量、优用增量、盘活存量、提高质量”目标思路，开辟“向空中要土地、向地下要土地、向存量要土地、向集约要土地、向创新要土地”土地要素保障渠道，倒逼发展方式从“新增依赖”向“内涵挖潜”深入转变。

转方式、盘存量，增量减总量不减。从2015年开始，杭州启动存量土地盘活攻坚战，搭建存量土地大数据管理工作平台，深挖“批而未供、供而未用、低效利用”土地的潜力。2016年全市存量建设用地的使用占供地规模的60%左右。全市GDP增幅为10%，建设用地总规模仅增加1.03%，单位建设用地GDP增加7.9%，基本实现了“增产不增地”的预期目标，保障了各类项目的用地需求，缓解了重大项目用地难题。

优配置、促转型，产能增用地不增。2014年以来，杭州实施了“空间换地”“亩产倍增”行动，率先就工业用地进行供给侧结构性改革，有力促进了工业领域的去产能、降成本、补短板。全市国土资源系统构建了“1+X”的土地利用政策体系，实行了差别化供地、修正地价、弹性年期、产业评价、合同创新等改革措施，通过差别化的供地政策、灵活的供地方式、绩效化的评价考核以及精准化的管理服务，既有效降低了实体经济企业的用地成本，又精准补上了“重审批、轻监管”“重招商、轻产出”的短板。

三、补：探索“3+1”耕地占补平衡新机制

杭州紧紧围绕“减少占用优质耕地、大力推进土地整治、完善指标保障体系”三个着力点，牢牢扣住“探索农村土地全域整治”这一创新点，加强耕地占补平衡管理，为城市建设、重大产业、民生项目以及城乡统筹发展提供要素保障。

加强管控，减少占用优质耕地。一是科学规划，加强引导。对土地利用规划局部调整水田面积5亩以上的，需实地踏勘、从严审查。二是有保有压，强化管控。在项目选址论证过程中，对建设项目占用耕地情况进行论证分析，除省市重点项目、基础设施项目、民生类项目以及确有必要且已落实“占优补优、占水田补水田”方案的经营性用地项目外，其他项目原则上不得占用水田。三是多措并举，避占耕地。积极探索低丘缓坡开发利用等不占耕地的新型开发模式。在重大项目规划设计上，积极采取高架、隧道、下穿等工程技术，切实提高线性基础设施工程“桥隧比”。四是以补定占，精准投放。在土地利用年度计划分配过程中，充分考虑各地补充耕地的潜力，严格实施“以补定占”。

加大力度，着力推进土地整治。首先，加大力度，提升改造。大力推进“旱地改水田”和耕地质量等级提升工程，结合高标准基本农田建设等土地整治工程，统筹规划、落实资金，开展了“611”耕地保护工程，启动垦造水田五年行动，落实补充耕地任务。其次，强化标准，提质改造。切实提高垦造耕地项目建设标准，全面实施耕作层剥离与再利用、中低产田的提质改造、新增耕地后期培肥改良等工作，加强垦造耕地项目管理，切实提高新垦造耕地质量等级。

明确责任，完善指标保障体系。一是明确责任。通过落实好建设单位“补地义务”和属地政府“补地任务”，厘清“市、县、用地主体”之间的职责关系，发挥用地主体和属地政府的主观能动性。二是差别管理。按照“占优地代价高、占劣地代价低，造好地补助高、造劣地补助低”原则，制定差别化的耕地开垦费标准和垦造耕地项目补助政策，发挥价格杠杆作用，引导建设项目优化选址，避占优质耕地。三是鼓励协作。建立完善耕地占补平衡指标调剂平台，鼓励各县（市、区）按照“政府主导、自愿协商、互惠互利”的原则，采取“货币、发展用地、物业”等多种形式，开展补充耕地指标互补协作，推动全市城乡区域统筹发展。

探索全域整治，保障一、二、三产业融合发展。一是编制全域整治专项规划，实现规划期的宏观控制和统一管理。二是打造现代农业产业园，将“农地流转、农居集聚、耕地保护”三项措施有机结合起来，打造若干现代农业产业园区。三是有序实施村庄有机更新，结合城中村改造工作，采取“村庄改造、新区集聚”的办法，通过增减挂钩途径，有序推进农村居民点集聚，为城市保留绿色生态空间。四是盘活存量建设用地资源。按照“总量锁定、流量弹性”的原则，对现状农村建设用地进行统筹整治利用，实现建设用地减量化目标。五是全面提升农村地区环境面貌。按照“阶段保护、阶段开发”的思路，以时间换空间，通过整村搬迁、土地整治、农用地流转，促进统筹城乡发展、现代农业园区规模经营、全面提升改变区域环境面貌。