以全域土地整治为抓手探索耕地保护新模式

□嘉兴市国土资源局党委书记、局长 沈金德

以全域土地整治为抓手探索耕地保护新模式

□嘉兴市国土资源局党委书记、局长 沈金德

《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（以下简称中央4号文件），是习近平总书记治国理政新理念新思想新战略在土地管理领域的集中体现，对新时期耕地保护工作提出了新的更高要求。我们将深入贯彻中央4号文件精神，全面落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，继续坚持“四措并举”，打好耕地保护攻坚战，重点以全域土地整治为抓手，在探索耕地保护新模式上求深化、求突破。

一、以更新的理念来谋划全域土地整治

全域土地整治概念的提出已有一段时间，但从全国范围来看，真正实施的项目还很少，对全域土地整治也存在不同的理解和认识。我们认为，全域土地整治至少应体现两方面内容：一是区域的全域性。全域土地整治不是整村、整镇实施土地整治，必须从全县域来谋划全域土地整治，编制全域土地整治规划。全域土地整治规划要与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡建设规划、生态环境保护规划等“多规合一”成果有效衔接。在全域规划基础上，要制定全域土地整治工作推进计划，选准选好突破口，分批分阶段分项目实施，以点带面，成熟一片实施一片，达到全域整治效果。有条件的地方可以以镇、村为单元整体推进，也可选择一些各种土地资源要素丰富的区域编制全域土地整治项目来实施。二是整治内容的全面性。全域土地整治不管项目范围大小，从整治内容来说，必须全面考虑区域范围内所有的农用地整治、农村建设用地整治、低效工矿用地整治、土地复垦和未利用地开发等各类土地资源要素的综合开发利用，还应包括该区域范围内的高标准农田建设、耕地质量提升、“旱改水”、表土剥离、农田水利建设、生态环境整治、传统历史文化村落的保护等内容，需进行系统谋划，全面实施。

二、以更高的目标来推进全域土地整治

以往农村土地整治的目标主要集中在建设用地增减挂钩指标上，而全域土地整治的目标至少包括四点。一是要把优化土地开发利用空间格局作为首要任务。按照人口资源环境相协调、经济社会生态效益相统一原则，把资源禀赋和环境容量作为土地开发利用的前提条件，严控土地开发建设强度和建设用地总规模，统筹土地资源要素配置，整体谋划国土空间开发，科学布局生产、生活、生态空间，分区实施全域土地整治。二是要把实行耕地数量质量生态“三位一体”管护作为核心内容。以全域土地整治为平台，大力实施耕地质量提升、旱地改水田、表土剥离、污染耕地治理等工程，协同推进永久基本农田、粮食生产功能区、标准农田、高标准农田建设，严守耕地红线，实现耕地占补平衡，提升耕地质量。三是要把创新推进高标准农田建设作为关键举措。嘉兴共划定永久基本农田面积259.77万亩，图斑数20.75万个，平均每个图斑面积只有12.5亩，耕地破碎化问题已成为制约嘉兴市推进农业机械化、规模化经营的瓶颈。“十三五”期间，嘉兴将再建高标准农田100万亩。因此，今年嘉兴市提出要选择一批区域面积大、土地已经流转的区域，结合美丽乡村、美丽农业和高标准农田建设要求，打破原有道路、田埂、排灌体系，进行重新规划改造建设，破解耕地破碎化问题，推进农业机械化、规模化经营，提高农业生产效率。经测算，按“十三五”期间再建100万亩高标准农田中的50%（嘉兴目前的土地流转率在50%左右）实行田坎整治，将可增加有效种植面积5000亩左右。但按现行政策，通过田坎整治增加的有效耕作面积中，有相当一部分已属于耕地，虽然通过整理后增加了有效种植面积，但不能算作新增耕地，造成地方政府实施田坎整治的积极性不高。中央4号文件对耕地占补平衡提出了“控占用、调方式、算大账、差别化”的改革思路，并明确提出“拓展补充耕地途径，统筹实施土地整治、高标准农田建设、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。”我们要上下配合，加强政策研究，释放政策活力，激发地方积极性，确保改革政策落地生根。四是要把改善生态环境放到更加突出的位置。牢固树立保护耕地就是保护生态的理念，紧密结合当前开展的“三改一拆”“五水共治”“退散进集”、小城镇环境综合整治、美丽村镇建设等重点工作，充分发挥全域土地整治作用，推进生态环境改善。

三、以更实的管控政策来落实全域土地整治

在全域土地整治项目实施过程中，从项目的立项、实施、监理、验收到上图入库，会碰到许多新情况新问题，需要通过实践来探索、创新、验证，也需要得到部、省和地方政府的支持。一是要注重政策机制创新。重点要探索全域土地整治项目立项审批管理验收办法、“先复垦后挂钩”办法、增减挂钩节余指标跨县市交易制度、节余耕地用于占补平衡、新增耕地“三调优”机制、市场化运作机制、全域土地整治推进机构设置等制度创新，确保全域土地整治有序高效推进。二是要强化涉农项目、涉农资金整合。按照“部门协同、优势互补、整体推进”的原则，创新工作机制，高效利用资源，凝聚建设合力，加快完成高标准基本农田、粮食生产功能区、农业综合开发和小型农田水利规划建设任务。全面落实“四个统一”“四个同步”“四个一”要求，即：统一建设规划、统一年度计划、统一项目管理、统一资金管理；同步编制计划、同步申报项目、同步组织实施、同步市级验收，实现数据信息共享。真正做到“规划一张图、资金一本账、土地一统用、政策一盘棋”，有效整合涉农项目和资金，协同推进农田基础设施建设，达到集中连片千亩方、万亩方的高标准农田新要求。

嘉兴是“浙北粮仓”，保护耕地有着悠久的历史传承，也是我们义不容辞的职责所在。我们将深刻领会中央4号文件精神，按照市委“干好十三五、奋勇当标尖”的总体要求，切实担当起保护耕地的历史责任，以改革创新为动力，严守耕地红线，正确处理好保护与保障的关系，“以建促保”，积极探索出一条保护耕地的嘉兴新路子。