国有性质矿业权价款折股管理工作的思考

■ 储 瑶

（国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100037）

国有性质矿业权价款折股管理工作的思考

■ 储 瑶

（国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100037）

文章归纳总结了国有性质矿业权折股股权管理沿革以及折股管理工作进展，针对矿业权折股股权管理中权益分配、折股时点及企业运营、矿业权评估问题，提出矿业权折股股权管理工作的建议：(1)做好中央与地方、中央各部门之间的利益平衡，重视调动地方的积极性；(2)在折股流程切入点选择上，中央地勘基金应选择在折股工作前期；(3)从账务处理、经营绩效考核、采矿权价款摊销等方面全面完善有利于折股企业生产经营的对冲性政策；(4)鉴于距制度规定的评估基准日过久，在折股时宜以拟折股企业最接近评估备案的日期来确定矿业权及资产评估基准日。

矿业权；折股股权管理；中央地质勘查基金；建议

0 引言

从2005年起，财政部、国土资源部等部门积极推动矿产资源有偿使用制度改革，其核心目标之一就是建立起矿业权有偿取得和矿产资源合理成本负担制度，将矿业权无偿和有偿取得“双轨制”改为有偿取得“单轨制”，并研究提出了妥善处理各类企业和事业单位无偿占有矿业权的具体措施，评价改革前无偿占有矿业权的事业单位和各类企业，需要缴纳一定款项方可占有其采矿权和矿业权。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调提出“实行资源有偿使用制度”，“健全自然资源资产产权制度”。国家出台了矿产资源有偿使用改革的相关规定，要求无偿取得矿业权的企业应向国家缴纳矿业权价款，如果企业资金周转确实存在障碍，在一定条件允许范围内，可以申请以折股的形式缴纳。对以资金方式向国家缴纳价款确有困难的，在符合相关条件的情况下，遵循探矿权人、采矿权人自愿原则，可以申请将应缴纳的探矿权、采矿权价款全部或部分折股，划归国土资源部中央地质勘查基金管理中心持有。

但受各种因素制约，上述折股政策出台后并未得到有效的执行，国家在2014年对此实行了暂停。由于近年来矿业经济不景气，多数矿企无法足额缴纳矿业权价款，国务院正在研究恢复折股政策的执行，以保证国有矿产资源资产的安全性与完整性。折股政策涉及到诸多问题，包括：中央与地方两级政府在折股权益中的利益分配；折股对企业的生产经营管理可能存在负面影响；矿业权价值的评估方案是否公允；国有矿产资源资产的安全性是否能得到保障等。本文希望通过梳理有关政策、分析遇到的问题，能够完善折股和股权管理的工作流程，为矿业权价款折股股权管理工作的重新恢复做出有益地探索。

1 矿业权折股股权管理现状

1.1 折股股权管理沿革

财政部、国土资源部在2000年发布了《探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法》(财建〔2000〕439号)，提出矿山企业可申请将应缴的探矿权、采矿权价款部分或全部转增国家资本，明确国有企业采矿权价款如经批准转增为国家资本金，转增的资本金由现采矿权持有人的国有出资人持有。自2005年10月1日起，财政部、国土资源部暂停受理国有矿山企业探矿权、采矿权价款转增国家资本金，并按财建〔2006〕694号《通知》要求，对《通知》发布之前价款已转增国家资本金的，还应补缴价款，缴纳方式首先以资金形式，对资金困难的企业，可以折股方式缴纳。

2006年7月，财政部、国土资源部发布的《中央地质勘查基金（周转金）管理暂行办法》（财建〔2006〕342号）中，明确中央地质勘查基金的来源之一为探矿权、采矿权价款以折股形式上缴所形成的股权。

2006年9月、10月，《国务院关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案的批复》（国阅〔2006〕102号），财政部、国土资源部《关于深化探矿权采矿权价款有偿取得制度有关问题的通知》（财建〔2006〕694号）及《以折股方式缴纳探矿权采矿权价款管理办法》（财建〔2006〕695号）中，规定以折股形式上缴中央财政的探矿权、采矿权价款划归中央地勘基金持有，明确了折股管理的主要程序，明确了以折股方式缴纳两权价款及所形成股权划归中央地质勘查基金。

2008年2月，财政部、国土资源部《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》（财建〔2008〕22号）中，对财建〔2006〕694号文及财建〔2006〕695号文进行了细化，提出对于资源储量大、服务年限长的矿山企业，可采取“资源一次划定、分期分段出让”的方式缴纳价款，为以折股方式分段缴纳价款提供了新的思路。

2014年12月，在《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》中，国家决定停止“以折股方式缴纳探矿权采矿权价款审批”事项。

由于近年来国内经济增速减缓，矿产勘探行业发展不景气，多数矿业企业的盈利能力较以往年度有较大下降，现金流转难以得到正常维持，无法以资金形式足额缴纳矿业权价款。据了解，国务院近期正在研究考虑重新恢复折股政策的执行，以保证国有矿产资源资产的安全性与完整性。

1.2 折股管理工作进展

在笔者经手的折股管理工作中，接触的管理对象全部为按照财政部、国土资源部《探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法》(财建〔2000〕439号)，曾被批准将矿业权价款转增国家资本金的矿业企业。经统计，财政部、国土资源部共批准了51项矿业权价款转增为国家资本金的申请，价款总计118亿元。

转增国家资本金有两个主要特点：一是煤矿企业及其价款占到绝大多数。在获批转增国家资本金的51项申请中，有28项为煤矿企业的探矿权或采矿权，价款合计103亿元，占转增国家资本金总价款的87.3%。二是企业转增价款不均衡。在获批转增国家资本金的51项申请中，有49项转增国家资本金的企业，数量占总转增申请的96%，但这49项共转增的金额仅有总转增国家资本金金额的47%，平均每项申请金额仅为1.12亿元，单项最高转增金额都不足10亿元。

财政部、国土资源部在2006年下发了《以折股方式缴纳探矿权采矿权价款管理办法》（财建〔2006〕695号），对于上述已经将矿业权价款转增国家资本金的企业，要求还应以资金的方式向国家补缴价款。如果资金周转确实存在困难，可以申请以折股的方式缴纳。但是此文件出台后，折股工作并没有得到顺利开展。

从部分省份提交的煤炭资源有偿使用制度改革试点工作情况来看，地方政府的工作集中在矿业权价款的缴费工作，包括明确价款收取、省级和省以下政府分成比例、使用范围等问题，都没有把矿业权价款折股工作纳入工作的日程表。一些地方政府甚至有意阻碍矿业权价款折股管理改革。

2 矿业权折股股权管理的有关问题

针对折股工作未能得到有效开展的问题，我们对一些代表性矿业企业和当地政府进行了实地调研，倾听企业和政府对折股工作反映的实际顾虑和困难，并对其进行相应地分析研究，总结了折股管理工作中存在的主要问题。

2.1 权益分配、折股时点

政府方面多数认为矿产资源有偿使用是改革的基本方向，折股制度本身是好的，但在实际折股工作中遇到以下几类问题：

一是中央与地方两级政府在折股后的权益分配问题。按目前文件规定，矿产企业的价值款金折股之后的股权将会移交到中央地勘基金，由中央地勘基金持有股份。也就是说，部分矿产企业折股后将出现中央地勘基金控股的情况，也改变了原企业省属的隶属关系，改变了企业现有的管理及利益根本格局。这一矛盾如果解决不好，将不利于矿产资源有偿使用制度的改革，增加折股操作和管理的难度。建议比照矿业权价款收入分成比例，国家出资勘查形成的矿业权价款折股也实行中央财政20%、地方财政80%的比例持股。

二是省与市、县之间折股后权益分配问题。道理同上，省级财政分成的矿业权价款收入按一定比例与市、县分成，若国家出资勘查形成的矿业权价款折股后，也存在省级财政与市、县两级分成持股的问题。如果各级政府都分成持股，需充分研究股东行使股权参与管理的问题。

三是申请折股与更换矿业权证的衔接问题。财政部和国土资源部共同制定并且颁布了《关于印发〈以折股方式缴纳探矿权采矿权价款管理办法（试行）〉的通知》（财建〔2006〕695号），该管理办法颁布之后，企业可以申请折股，但有些企业在申请折股后同时面临矿业权证到期换证的问题。如果相关部门没有在企业矿业证到期之前办理折股批复，那么该企业很可能会被强制停产，或者被认为是无证生产。

2.2 企业运营、矿业权评估

被调研企业普遍赞同矿产资源有偿使用政策，但在折股的操作及折股后的股权管理方面，遇到了以下几类问题：

一是矿业企业政策上的区别对待问题。企业提出对国家出资勘查形成的矿业权价款折股，应区分大矿与小矿、国企与其他企业，并根据矿业权取得时间的不同，区别对待。对社会负担重、抗风险能力弱的国有企业应予以政策上的倾斜。有的国有老企业认为，矿产资源有偿使用应充分考虑国有企业对社会的历史贡献和承担的现实社会责任，应与股份制企业、个体矿业企业区别对待，不能一刀切。

二是矿业权价值评估是否公允的问题。过去无偿占有的矿业权没有价值量的记载，但现在无论是上缴价款还是进行折股都需进行矿业权价款评估，一旦评定并折股后，对企业影响深远。企业认为，前几年矿产品价格不断攀升，将会影响矿业权价款的评估。另外，横向不同地域，不同评估机构评价标准掌握是否统一，都会影响矿业权价款的评估值。

三是国家出资勘查形成的矿业权价款折股后，是否会对地勘基金参与企业的生产经营管理带来负面影响。企业认为，市场经济条件下市场行情变化较快，矿业权折股后的股东若参与生产经营决策，可能会拉长决策的时间，延误商机。

3 矿业权折股股权管理工作的建议

前十几年国家经济发展速度较快，对矿产品的市场需求量也处于增长趋势，大多数矿业企业由于利润充足，可以拿出足够的现金来缴纳矿业权价款，国家因此在2014年停止了以折股方式缴纳矿业权价款。但最近几年，经济增长速度明显减缓，矿业经济也呈现不景气的局面，对大多数矿业企业而言，拿出足够的现金流来缴纳矿业权价款已经面临很大困难。因此，重新启动以折股方式缴纳矿业权价款，对于矿业企业、两级政府和相关利益方都存在较大的必要性。

通过对资源性资产管理政策的梳理、对不同省份矿业资源管理和有偿使用现状问题的研究，根据部委文件对中央地勘基金的职责界定, 如果折股工作得以重新启动，笔者对于相关管理流程和政策建议如下。

3.1 中央与地方、中央各部门之间的利益平衡

在推动折股工作时，有必要兼顾地方利益诉求，重视调动地方的积极性：

(1)对于由中央财政出资勘查形成的矿业权，鉴于评估后投资溢价程度较大，建议比照矿产资源补偿费的中央与地方分享办法，折股股权由中央和地方按1∶1的比例平等持有。

(2)对中央和地方财政共同出资勘查形成的矿业权，省级相关部门进行审核，在确定中央、地方出资比例的基础上，分别由中央地勘基金与地方国土资源部门按比例持有折股股份，如地方国土资源部门已设立地方地勘基金管理机构，则可由其持有；若无地方相关机构，鉴于地方国土行政管理机关直接持股可能存在障碍，可以考虑由地方政府委托中央地勘基金持有管理，或者由地方国有资产管理部门持有管理。

(3)对于完全由地方政府出资形成的探矿权、采矿权，建议由地方政府采用折股的方式进行管理，这样可以提高管理运行的效率。

3.2 中央地勘基金在折股过程中的介入时点

在折股实施环节，中央地勘基金存在两个切入点：一是在企业申报环节即着手组织有关实施工作；二是企业自行向国土资源部、财政部等有关部委申报，在收到批复后，根据部委指派负责实施折股工作。

为更好地完成政策赋予的使命，建议中央地勘基金应选择在折股工作前期，即在收到企业申请后，与企业申报阶段并行介入流程，全过程主导、协调企业的有关工作，最终完成折股流程。

有些企业在申请折股时面临矿业权证的到期换证问题。若有关部门在企业矿业权证到期前未进行折股批复，则会出现矿业企业停产或无证生产的问题。建议拟折股企业若所持探矿权证和采矿权证到期，可由责任部门换发临时探矿权、采矿权证，有效期一年。获财政部和国土资源部批准并办理完成工商变更登记后，准予换发正式的探矿权、采矿权证。

3.3 完善有利于折股企业生产经营的对冲性政策

从会计角度来看，对于矿业权评估价值大的矿产企业，将矿业权价款折股，将使得企业的实收资本和资产账面价值大幅增加，资产通过折旧和摊销进入成本费用，导致一定时期内企业会计利润的下降，进而引发税务征收、经营管理层业绩考核等方面的一系列影响。对于在资本市场上市的矿业企业来说，折股操作将使得公司股本（实收资本）和资产账面价值的增加，并会产生两方面效应，一是会使股权、股东结构产生变化，二是会稀释每股收益，由此可能使得公司股价在二级市场上发生非正常波动。

这里对折股企业提出以下政策建议：一是在账务处理上，对矿业权折股对企业经营利润的影响在表外予以反映，适当过滤这种非正常经营因素对企业利润的影响；二是应积极协调主管部门对因折股引起的企业经营利润的波动，不作为经营绩效考核内容；三是可以允许企业选择以“优先股”的形式来实施国家矿业权折股，优先股股份享受固定的股息分红，但不参与矿业企业的经营管理。

针对企业由于折股带来的无形资产过高问题，根据会计准则及企业实践，建议以折股方式获取的探矿权、采矿权，在取得时，增加实收资本，同时增加企业无形资产。采矿权价款摊销可采用两种方式，一是逐年按实际产量摊销，二是按剩余可采年限直线平均进行摊销，增加制造成本，减少无形资产。另外，还应推进矿企的重组与改革、减少折股工作给企业带来的副作用、建立公允的价款折股机制。

3.4 矿业权评估及资产评估基准日选择

在折股工作中，最关键的是要分别对矿业权价款及拟折股企业的净资产进行评估，以确定折股比例。

由于企业无偿占有的矿业权缺少储量核实、价值记载和会计入账管理，无论是上缴价款还是折股，都需要对矿业权的资产价值进行评估确权。根据《财政部 国土资源部关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》（财建〔2008〕22号），对无偿取得且尚未进行有偿处置的采矿权，剩余资源储量估算的基准日，各省已有规定的从其规定；没有规定的以2006年9月30日为准，按照现行规定进行核实、评审和备案。但这一规定在现实中存在操作的困境，由于时间的推移，目前已距离制度规定2006年9月30日的核实、评估的基准日10年多时间，剩余矿产资源储量及其价值在此期间都已发生了巨大的变化，而资产评估是很难回溯到对某项资产10年前的价值进行评估并确权折股的，即使根据相关资料可以进行大致估算，但很难作为法律依据。

针对此问题，建议有必要考虑统一调整矿业权剩余资源储量的核算和价值评估基准日，并做全套的综合配套政策设计。在折股时宜以拟折股企业最接近评估备案的日期来确定矿业权及资产评估基准日，并且为公平起见，两者要一致。

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[13] 财政部,国税总局.关于企业资产评估有关所得税处理问题的通知[Z].北京:财政部,国税总局,1997.

Converting State-Owned Mining Rights Price into Shares

CHU Yao
(Administration Center of Central Geological Exploration Fund, Ministry of Land and Resources, Beijing 100037, China)

In light of the issues such as the allocation of equity, the share exchange time and the enterprise operation, mining rights assessment, this paper makes some suggestions for improving the work of stock equity management regarding mining rights evaluated in terms of shares. For example, we should perform well in our initiatives to balance the interests between central and local governments, as well as the interests among the central government's various departments; devote much attention to unleash the creativity and enthusiasm of the local government. The central geological exploration fund should be entered into the early stage of the process of share exchange. At the same time, we should comprehensively develop policies to help the enterprise who converts its mining right into shares to run their production and business from a range of accounts processing, executive performance appraisal, and cost amortization of mineral exploitation right. This paper also proposes that the base date of mining rights and assets evaluation should be determined according to the nearest date of the assessment and fi ling of the enterprise who intends to convert its mining right into shares.

mining rights; stock equity management for the share exchange; central geological exploration fund; suggestions

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）02-0037-04

2016-10-17；

2016-10-26

中央地勘基金组织实施费项目（1211311439185）

储瑶（1986-），女，安徽省合肥市人，国土资源部中央地质勘查基金管理中心经济师，公共管理硕士，主要从事矿产资源经济研究工作。