新形势下国有建设用地供应计划编制研究

■ 刘 昉/詹希平

（湖南万源评估咨询有限公司，长沙 410000）

新形势下国有建设用地供应计划编制研究

■ 刘 昉/詹希平

（湖南万源评估咨询有限公司，长沙 410000）

在总结以往国有建设用地供应计划编制和实施中存在问题的基础上，从响应“供给侧结构性改革”和“新型城镇化建设”的角度，提出了新形势下完善供应计划编制的建议。包括：定量评价分析以往供应计划实施情况、明确审核国有建设用地需求的原则、理顺供应计划与其他规划计划的关系、进一步突出住房供地计划的地位；同时提出了供应计划实施的建议，包括加强国有建设用地供应计划管理，适当提高计划调整的门槛，加强土地供应计划执行的监管制度。

国有建设用地；土地供给；供应计划；计划编制

进入“十三五”以来，在经济发展新常态下中央适时提出了“推进供给侧结构性改革”和“深入推进新型城镇化建设”的发展目标，该两项目标均与国土资源管理领域的土地供应关系密切，由此也对国土资源管理工作提出了新的要求。通过加强土地供给侧结构性改革、管理和调控，平衡供需关系，逐步缓解区域性、结构性矛盾，促进土地市场健康发展。在推进新型城镇化的过程中，大力加强集镇建设，需要保障完善集镇各项功能的各类建设用地需求。近年来，国内学者开展了关于土地供应制度以及土地供应计划编制现状、问题及建议等相关研究。如曲波对北京市2005—2007年土地供应计划的编制和执行情况进行了分析，指出了存在的问题和改进的方法[1]；高星等在归纳以往土地供应计划编制和实施中存在问题的基础上，提出了开展供应计划实施监测与评价、制定制图规范、理顺与其他规划的关系等建议[2]；张占录等对北京市土地供应计划与土地市场交易现状进行了分析，指出了未来的土地供应方向[3]；李春艳以双辽市国有建设用地供应计划编制研究为例，提出了国有建设用地供应的途径与策略[4]；杨铄利用Excel数据分析处理技术，实证研究了预测国有建设用地供应量的方法[5]。上述研究均完成于“十二五”期间，研究过程更多地针对技术规范中存在的各种问题，并提出了相应的改进方法。本文拟在总结现有国有建设用地供地计划编制中存在问题的基础上，从响应“供给侧结构性改革”和“新型城镇化建设”的角度，提出完善计划编制的建议及保证计划实施的措施，以使国有建设用地供应计划能更好地服务于“十三五”期间国土资源管理的需要。

1 现有供应计划编制与实施中存在的问题

1.1 计划在规划管理中的定位和法定作用模糊

虽然国土资源部在《关于印发<国有建设用地供应计划编制规范>（试行）的通知》（国土资发〔2010〕117号）中提出了县级国土资源管理部门应编制国有建设用地供应计划，并报同级人民政府审批，但未明确其在国土规划管理、城乡建设中的定位与法定效力，亦未对计划合理性的评判、计划的审批程序、计划指标管理与具体地块实施管理的联系与差别予以明确，由此很大程度上影响了计划的影响力和调控作用。

1.2 计划内容单一，与相关规划的衔接不够

目前大多数国有建设用地供应计划由当地国土资源管理部门组织编制，其他相关部门参与度不够，与其他部门规划、计划的协调难以全面到位，容易陷入“就地论地”的局面。此外，由于地方国内生产总值、固定资产投资总额、人口总数、财政、企业、居民收入等经济数据以及各部门规划计划公布时间基本与供应计划公布时间一致，导致编制供地计划时缺乏分析预测当地经济社会发展水平、土地市场预期以及政府财政资金情况的数据，严重影响到计划编制的预见性和准确性。

1.3 计划结构不尽合理，影响计划执行效果

由于缺乏对经济社会发展水平以及土地市场的深度分析预测，同时囿于上级国土资源管理部门对计划总规模的限制，各地在编制计划时将指标更多地分配给拟出让地块，盲目将招拍挂地块做大做全。从湖南省历年供地计划执行情况来看，商服用地、住宅用地、工矿仓储用地三类用地计划执行率在50%～80%之间，经营性用地普遍存在“宽打窄用”的现象。另一方面，公共管理与服务用地、交通运输用地、水域及水利设施用地等划拨用地计划执行率均在150%以上，尤其是水域及水利设施用地，个别年份的实际供应规模是计划规模的10倍多。计划供应结构偏离实际，极大地削减了计划的宏观调控作用，计划执行效果大打折扣。

2 完善供应计划编制的建议

国有建设用地供应计划编制的思路是在全面调查区域全部可供应的国有建设用地潜力的基础上，结合当地经济发展情况及土地市场状况，科学预测计划期内国有建设用地需求总量和结构。在此基础上，结合国有建设用地需求，现场核实各地块的情况，筛选出在计划期内能满足供应条件的地块。在遵循国土资源部2010年发布的《国有建设用地供应计划编制规范》（以下简称《编制规范》）的基础上，可从以下几方面着重完善供应计划的编制工作。

2.1 定量评价分析供应计划实施情况

以往供应计划的实施情况应作为编制本年度供应计划的重要依据。在《编制规范》中，并未对上年度供应计划的实施情况作强制要求。现有供应计划成果中，对供应计划的实施情况亦侧重于寥寥数语的定性分析，而定量评价基本未涉及。定量化评价可采用多因素综合评价法，通过建立评价指标体系，对照指标体系对每宗地的供应规模、用途、方式分别进行赋分，将三项分值相加即为每宗地的计划实施度分值，最后汇总每宗地的分值得到总的计划实施度分值。从微观层面逐宗地块汇总而来的实施度分值，不仅可以整体反映计划供应总量的实施情况，还可反映各用途、各供地方式的计划执行效果，从各实施度分值分析中可以找出计划编制中存在的问题，从而在编制本年度计划时予以规避，以此逐步提高计划的科学性。

2.2 明确审核国有建设用地需求的原则

需求审核是计划编制过程中关键一环，其必须在国有建设用地需求预测的基础上进行。应充分坚持以供制需、以供引需，统筹兼顾，合理安排和平衡各业用地，积极盘活存量建设用地，实现资源充分利用。在审核过程中，需准确把握国家、省级层面的大政方针，结合当地宏观经济政策环境，统一明确审核标准。在经济发展“新常态”下，尤其需要考虑以下几项:

(1)城乡统筹发展。为更好地落实“深入推进新型城镇化建设”的战略，在编制供地计划时，除考虑城市的用地需求外，还应考虑重点乡镇的建设用地实际需求。结合各地发展特点，城乡统筹考虑，合理布局计划地块。

(2)重点项目优先。优先安排已列入国民经济和社会发展计划的水利、能源、交通等重点建设项目用地；优先保证保障性住房用地指标落地；在保证当年供地率前提下，优先安排批而未供的地块。

(3)存量潜力挖潜。在确定计划供应地块时，积极响应“供给侧结构性改革”的要求，将“去库存、挖存量”作为筛选地块的原则，优先将收购收回地块、批而未供地块、储备库存地块纳入供应计划。

2.3 理顺与其他规划计划的关系

国有建设用地供应计划编制和实施是政府加强土地管理的一项具体措施，其不仅仅是国土资源管理部门的计划，还与发改部门、住建部门、城市规划等各职能部门关系密切。计划编制成果除与国土资源管理部门的土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地储备计划等一脉相承外，还需与其他各部门的国民经济与社会发展计划、重大工程项目计划、住房建设规划、棚改计划、保障房计划等充分融合，充分衔接；另一方面，供应计划的实施直接影响到各类规划的落实效果。因此编制供应计划时，在形势判断、供应量预测、地块筛选等各个环节都应尽可能充分利用各类规划计划的成果，逐步提高计划的准确性和科学性。

2.4 突出住房供应计划地位

住房是最重要的民生问题，促进房地产市场平稳健康发展关系到经济社会发展全局。中央提出的“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，以及“推进供给侧结构性改革”和“深入推进新型城镇化建设”都与住房用地供应密不可分。因此，科学合理、弹性适度的住房用地供应计划是编制国有建设用地供应计划的重要组成部分。随着城市化水平的逐年提高，各地为满足经营城市的需要，在编制计划时有意将指标偏重于经营性用地，以提高计划在满足经营性用地供应方面的弹性，其中以住房用地表现最甚。从近几年湖南省十三个市、州供地计划执行情况来看，住房用地供应计划的执行率仅仅为20%左右。住房用地供应计划的“宽打窄用”将直接影响国有建设用地供应计划结构，考虑到其在供应计划编制中的举足轻重作用，建议住房用地供应计划应在今后的成果中予以单列，各类住宅用地计划供应量的确定过程应在编制说明中详细论证，具体可从以下几方面入手：

(1)分析住房用地供应计划的执行情况是编制计划的依据。对上年度住房供地计划执行情况进行评价分析，发现存在的问题，总结好的做法，以指导本年度计划的编制。住房供地计划应具有一定的弹性，但弹性应适度，通过对历年供地计划执行情况进行梳理总结，摸索出影响当地住宅用地供应量的因素，逐步掌握编制适度弹性计划规律，提高计划的执行效果。

(2)研判当地经济政策形势与房地产市场是编制计划的基础。因经济水平和城市发展存在地区差异，各地房地产市场和土地市场形势各异。在编制住房供地计划之前，有必要对当地的经济发展形势进行研判，从宏观上把握当地土地市场走势，为编制供应计划打下基础。在中央“去杠杆、去库存”的要求下，从平衡供需关系，缓解区域性、结构性矛盾出发，突出体现住房供地计划在稳定当地房地产市场和土地市场的积极作用。

(3)多部门衔接、多数据融合是提高计划合理性的有效途径。相对于其他用地而言，住房用地供应计划所涉及的部门最多，除国土资源部门外，还与发改、住建、规划等部门关系密切。在编制住房用地规划时尤其应与住建部门的住房建设规划、年度计划、棚改计划充分对接，从土地供应上保证上述部门计划中的重点项目能顺利实施。此外，还应充分结合人均住房面积、商品房累计可售总量、未开工房地产用地总量、商品房库存总量、上级下达的保障房任务等指标，综合确定各类住房用地计划供应指标，以确保“有保有压”的供地原则落到实处。

3 供应计划实施的建议

3.1 加强国有建设用地供应计划管理

针对目前供应计划总体执行情况欠佳的情况，上级国土资源管理部门应统筹加强对供应计划的管理。在计划编制时，上级国土资源管理部门应对所辖各地上轮供地计划根据实施度分值进行排序，充分体现各地编制计划和实施计划之间的差距，并将结果进行公示，以此督促各地重视本年度的计划编制工作。在计划上报后，上级国土资源管理部门应积极介入，履行平衡各地计划指标的责任，在全省层面、全市层面统筹考虑，确保计划结构合理可行。

3.2 适当提高计划调整的门槛

宏观调控政策及土地市场的变化使得供地计划有调整的可能性。但在计划执行的过程中，随意调整计划必然会影响计划的严肃性，使社会缺乏对计划的信任。需要适当提高计划调整的门槛，明确调整频率等并严格执行，以提高计划的严肃性。根据计划调整程度，规定不同的计划调整程序。如可规定计划调整规模在20%以内时，可走简易调整程序，调整结果只需在上级国土资源管理部门备案即可。若计划调整规模超过20%，则需在评估现有计划执行情况的基础上，重点论证调整的必要性和可行性，调整方案需经上级国土资源管理部门审查符合调整要求后方能正式生效。

3.3 加强土地供应计划执行的监管制度

加强对国有建设用地供应计划实施、执行等情况的监督检查，确保各类用地供应计划落实到位。积极引入社会监督机制，建立用地公示制度，方便社会监督，形成有效的信息反馈机制，及时发现新情况、解决新问题，确保用地计划落实到位。加强规划实施的监督管理，相关部门按照各自职责，共同做好各类用地供应相关工作，并作为年度评比的重点考核内容。

[1] 曲波.北京市土地供应计划编制及执行:问题与对策[J].中国土地科学,2008,22(6):51-56．

[2] 高星,王晓燕,朱永明,等.国有建设用地供应计划编制的思考与建议[J].中国农学通报,2012,28(35):123-12.

[3] 张占录,张远索.北京市土地供应计划与土地市场交易现状分析[J].北京社会科学,2010(1):27-32．

[4] 李春艳.浅议国有建设用地供应的途径与策略[J].今日中国论坛,2012(10):33.

[5] 杨铄.基于Excel分析技术的国有建设用地供应计划编制——以福建省福清市为例[J].山东国土资源,2012(2):41-44.

Planning for the Supply of State-Owned Land for Construction Purposes under the New Situation

LIU Fang, ZHAN Xiping
(Hunan Wanyuan Evaluation and Consultation CO., LTD, Changsha 410000, China)

In response to the formulation of “supply-side structural reforms” and “new-type urbanization construction”, this paper makes some suggestions for improving supply planning in the new circumstances. The specif i c methods are as follows: analyzing and assessing quantitatively how the previous supply plan were put into force, clearly def i ning the principle that we must remain committed to for the work of reviewing the demand of state-owned construction land, straightening out the relationship between supply plan and other program plan, laying emphasis on the plan of land supply for housing building; furthermore, enhancing efforts to manage the supply plan for state-owned construction land, appropriately raise the threshold of planning adjustment, and enhancing efforts to monitor the implementation of land supply plan.

state-owned construction land; land supply; supply plan; planning

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）02-0023-03

2016-09-13；

2016-11-01

刘昉（1982-），女，湖南省常德市人，湖南万源评估咨询有限公司工程师，管理学硕士，主要从事土地利用规划、集约利用评价方面的研究工作。