征地拆迁中的突出问题与对策研究

■ 曾建发

（武汉市江岸区土地整理储备中心，湖北 武汉 430012）

征地拆迁中的突出问题与对策研究

■ 曾建发

（武汉市江岸区土地整理储备中心，湖北 武汉 430012）

文章从征地拆迁工作中存在的法律法规不够健全、博弈的原则和标准缺位、操作的变态与舆情危机三个方面出发，分析了征地拆迁中在国家政策价值导向、地方政府完成政绩、征地拆迁法规实施、被征地拆迁户过度逐利等四个层面存在的问题。并针对问题提出依法确保公平公正公开，健全法律法规和保障；政府应该积极作为，加大协调力度，敢于兜底；完善征地拆迁补偿机制，还利于民；建立健全责任分担和追责机制等应对策略和办法。

征地拆迁；突出问题；对策

征地拆迁是城市建设、经济发展、改善生活和社会进步的客观需要。要确保征地拆迁工作的平稳顺利进行，实现经济效益、社会效益和土地资源的开发与利用效益和谐共进，这就需要在制定征地拆迁政策和实施细则上充分考虑到广大人民群众的合法利益，维护被征地拆迁者的合法权益，在此基础上来满足发展用地需求。而房屋是城市居民赖以生存的“唯一私人空间”，土地是农民赖以生存的“命根子”，征地拆迁工作牵涉面广，社会关注度高，事关被征地群众根本利益，被喻为新的“天下第一难事”。

1 问题的提出

1.1 概念厘清中的法规透视

中国现行的征地制度是在1953年12月5日中央政府通过的《政务院关于国家建设征用土地办法》基础上形成的。该办法在征地范围、征地原则、补偿标准、审批权限以及征地的一般程序都做出了相关规定，重点对补偿标准进行了调整，大幅度提高。但是，即便是调整后的现行制度，仍然存在着征地范围超出公益性质、征地补偿偏低、对农民土地权益保障不足等问题。

中国是根据法定标准而非市场价值来确定征地补偿的。现行法规之下的征地补偿难以让失地农民充分分享土地用途变更中产生的增值收益。这样的制度安排在以非公益性用途为目的的土地征收中尤为容易引起失地农民的不满[1]。

城市建设项目的规划范围涉及国有土地征收的同时，不可避免地有少量的集体土地被纳入范围中，按照2011年颁布的中华人民共和国国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条明确规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例”，这就意味着征收集体土地不在此范围之列，而集体土地的征收办法又没有明确的方案和操作细则，直接导致了征收拆迁安置过程中的复杂局面：公共利益的界定不明确，征收程序和流程多、耗时长，集体土地的征用办法缺乏具体细则。目前无论是“旧城改造”项目、城市重点建设项目（道路、桥梁、地铁等项目）还是城中村改造项目，征地拆迁工作往往都推进得缓慢和艰难。

土地征收在美国称为“最高土地权的行使”，在英国称“强制取得”，在德、法、日等国则称土地征收，在我国台湾地区土地征收习称“区段征收”，香港特别行政区称“收回官地”[2]。而我国现行的“征收”主要是指国有土地上的房屋征收与补偿，在城市不断圈地扩张的过程中，征用集体土地的情况也大量存在，目前从国家层面上看，只有《国有土地上房屋征收与补偿条例》，没有《集体土地上房屋征收与补偿条例》，而本文所研究的内容既包括集体土地的征收，也包括城市房屋的拆除，因此，本文暂不使用“征收”这一名词，而更多的是从现实出发，使用“征地拆迁”这一名词，更为符合项目的性质和实际情况。

1.2 博弈的原则和标准缺位

由于参与征地拆迁的单位和部门较多，每个行业和部门都有各自的规范和要求，同时，各部门掌握的资源和权限不一，各自的责任和范围有限。一般而言，政府按照经济社会发展的要求和配套提出项目建议和需求，发展改革部门按照政府的指令制定规划和年度项目计划，并按规定的程序进行项目审批，规划部门按照规划的原则进行论证和调整，征地拆迁管理部门按照政府下达的任务和工作流程与各部门签订相关协议，组织部门（街道办事处）作为实施主体负责组织和协调相关单位，就征收拆迁过程的难点问题征求相关单位的意见，并负责制定职责范围内的相关补偿政策，实施部门（代办单位）负责与被征收人进行具体的宣传与补偿协议的签订，房地产评估机构负责根据测绘结果、房屋结构和土地区位价进行评估，测绘部门根据勘测部门提供的红线范围进行房屋面积的勘测，土地面积由勘测部门提供的依据进行核算，审计公司根据审计局和国家相关规定对补偿程序和资料进行核查和核实，被征收主体往往按照自己的测算和心理需求提出补偿要求而不顾政策的规定，征地拆迁的目的是为土地使用单位提供施工断面，但是，使用单位往往不顾征地拆迁的困难，一味地要求尽快将土地交付使用。部门之间有时为了规避风险往往各自为阵，互相之间的协调比较困难，原则难以把握。在整个博弈过程中，部门与部门之间各顾各的主体责任和利益诉求，导致征地拆迁工作进展缓慢。

2 征地拆迁中的突出问题

2.1 国家政策价值导向的有待整合

国家政策是把经济发展放在第一位，“我国社会主义建设的根本任务，是进一步解放生产力，发展生产力”“发展是我们党执政兴国的第一要务”“中国共产党在领导社会主义事业中，必须坚持以经济建设为中心，其他各项工作都服从和服务于这个中心”[3]，也可以说，没有经济上的发展，就没有人民的幸福。征地拆迁能有效利用土地资源，极大地改善人居环境，更好地提高人民群众的幸福指数。然而，每年7%左右的经济增速，对于一个基数较大的经济体来说，犹如高速行驶的列车，越开越快，而稳定又是压倒一切，绝不允许随之而来的隐患也越来越多，简单地说，拆迁工作要加快进度、保质保量完成的前提下，又不能出现稳定风险，这就导致了政策层面的价值导向有待整合。

2.2 地方政府政绩目标压力重重

一般各级政府均有各自的征收拆迁年度目标，并且根据目标制定了相应的考核和通报机制。各级政府和部门层层下发考核指标和考核办法，定期进行通报，并将考核结果与单位所有员工的奖励和干部的奖惩、晋升挂钩，于是，各级部门层层签订责任状，逐级传导压力，决策层、管理层、执行层和操作层，层层开会，想办法、动脑筋，只能“火烧眉毛——顾眼前”，也就是既要做到“决策民主、程序正当、补偿公平、结果公开”，又要按时完成任务，还不能出现非访和恶意上访等事件的发生，也不能在事后的审计中出现问题。这使得拆迁目标、任务的刚性和老百姓对拆迁的补偿诉求之间形成了不可调和的矛盾，既要按时顺利完成拆迁任务的项目，还要担心在事后的审计过程中被追责，不同主体之间的矛盾和利益诉求使得参与的各级行政主体压力重重。

2.3 征地拆迁相关法规政策难以全面落实

仅就2011年通过、目前正在执行的中华人民共和国国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》的内容而言，在实际执行的过程中，很多项目都涉及集体土地的征收，而该办法又不适合集体土地的征收，因此，在执行过程中，如果碰到涉及到有关集体土地的征收，就显得非常艰难；《条例》还规定市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，导致各级地方政府在执行涉及上级投资的各类项目中，尽可能地采取本位主义做法，想方设法用上级项目的相关资金来填补本区域项目资金的不足；在实际实施过程中，经过“科学论证和广泛征求意见”的国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划有时形同虚设（必要的改进和完善是应该的），换一任领导就会有新的指示，在项目实施过程中，出现随意变更规划的情况；由于征地拆迁中对“公共利益”没有明确的法律界定，导致有些地方政府常常以“公共利益”的名义，违规征用、出让土地进行商业开发，赚取土地出让差价。开发商也以“公共利益”为借口，对征地拆迁中产生的纠纷借助政府力量进行干预和强制执行[5]。

征地拆迁项目本是在政府主导下的一项惠民利民工程，但是，由于一些地方政府和相关部门的功利主义以及政绩思想严重，很难做到“决策民主、程序正当、补偿公平、结果公开”，而相关权利人又专钻政策的漏洞，这些复杂的社会因素渗透到征地拆迁项目中。

2.4 被征地拆迁户过度逐利

由于房产和土地权属纠纷，以及使用人、权属人变更和各种历史原因，导致在征地拆迁过程中出现了很多棘手的问题，最突出的是被征地拆迁户过分追求额外利益，阻挠征地拆迁，甚至不惜采用违法手段。这个问题如不及时有效地解决，会导致整个项目无法及时完成，用地不能按时提交，直接或间接影响新建项目的开工。常见的有：①拒不配合入户调查，提出无理要求的，或者过渡索要拆迁补偿款而做“钉子户”和“上访户”的；②抢建搭盖，要求补偿的；③私自分户，提出满足最低补偿标准的；④强权势力以私人名义抢建（栽树、挖塘、堆土、建房），以组织名义进行抵制的；⑤以征地拆迁为借口进行抵制，强索后期工程施工的砂石料供应和土方运输工程的；⑥通过权力寻租，提高补偿额度的；⑦通过一定途径，获得额外面积认证提高补偿额度的；⑧为解决疑难杂症，通过会议纪要的形式提高补偿额度的；⑨为解决特殊困难，借征地拆迁之机给予特殊政策进行补偿的；⑩变通房屋使用性质，获得额外补偿的；利用政策漏洞，提高评估价格的；利用项目时间紧、任务重的压力，故意抵制以获得额外补偿的；利用司法程序耗时长的特点，故意索要更多补偿，游走在司法程序中进行软磨硬泡的。

拆迁户都期盼拆迁的到来，但是真正开始拆迁的时候，拆迁户总体上的过度谋利行为又直接导致了征地拆迁工作的“公地悲剧”现象。

3 征地拆迁突出问题的解决对策

3.1 国家依法确保公平公正公开，健全法律法规和保障

做任何事情，先要有规矩、有制度，目前征地拆迁之所以出现乱象，很大程度上是制度不健全造成的，对于征地拆迁这种标准意义上的行政行为，大多数西方国家都出台了特殊法律来调整规范。如德国制定了《土地征购法》，韩国制定《土地开发法》《补偿法》和《土地收用法》等，这些法律具有较高的立法层级，更具有权威性和严肃性。而我国目前仅《宪法》和《土地管理法》中做了原则性规定，缺乏可操作性，更注重管理的约束[7]。为保证征地拆迁公平、公正、公开。首先，各级政府要敢于担当，中央政府要制定征地拆迁的相关政策法规，确定相关领域的大政方针和导向。目前只有《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号），要尽快出台《集体土地上房屋征收与补偿条例》，不能让集体土地上房屋征收与补偿在我国的法律上成为一个盲点，更不能让地方各部门各自为阵。2005年10月广东省在缺乏上位法支持的情况下颁布实施的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，规定农村集体建设用地可以入市流通，开启了地方立法突破国家宪法、法律的先例[8]。其二，以区、县等地方政府应该建立项目网络公示平台，对征收拆迁方案、待拆迁主体的房产信息、评估价位、详细补偿测算、补偿金额进行公示，特殊情况的要以听证会的形式在一定范围内进行公开听证、开展集体议事和决策，使征地拆迁的各个环节暴露在阳光下。三是，要严厉打击“钉子户”和恶意阻扰征地拆迁的不法行为，强调法律法规的严肃性和强制性，一手抓“公平公正公开”，一手抓“打击不法行为”，两手抓，两手都要硬，这样还可以有效地“把权力关进制度的笼子”，使得部分企图寻租者不敢插手和干扰，强调司法部门的强力介入，做到有法可依、执法必严、违法必究。

3.2 地方政府应该积极作为，加大协调力度，敢于兜底

各级政府每年都会对各部门下达经济指标和考核要求，但征地拆迁是一件很棘手的事情，特别是涉及城中村的征地拆迁，尤为艰难，这就让承担责任的街道办面临成为悖论的“三难”：一方面，政府不断强调征地拆迁的进度——“快”“拆”，以便尽快实现土地挂牌招拍，加快城市建设的实施，存在加快进度与解决现实矛盾之难；另一方面，党委要求征地拆迁必须——“平”“稳”，“稳定压倒一切”政策助长了谋利型行为的再生，党委又要求辖区街道办不断接待接访，做好“钉子户”或者“上访专业户”的工作，存在加快进度与化解矛盾、维护稳定之难；第三，征地拆迁补偿还要面临审计、纪委甚至是检察院的——“审”“查”，为了尽快实现拆迁而对“钉子户”进行超标补偿的，在后期审计中又存在被移送纪检部门或者检察院查处的风险之难。

“三难”之下，少有勇夫。地方政府的敢于作为在于，要能既实事求是，又解决困难，坚决打击“钉子户”和漫天要价的违法违规行为，不要用“你不做有人做”的霸道说法来混淆“应然”和“实然”之间的价值取向，要敢于“硬碰硬”，敢于兜底，敢于出手，利用法律手段坚决维护国家利益，通过法院判决，该强制拆除的坚决进行强制拆除，对恶意上访的，要调查清楚，予以坚决打击。

3.3 完善征地拆迁补偿机制，还利于民

在征地拆迁工作中，政府既是征地拆迁的政策制定者，同时也是征地拆迁实践的推动者和直接的参与者，向来都有着进行城市改造的雄心和蓝图，并且通过市容市貌的改变，城市功能的完善，将更加有利于体现整个社会的公共利益。但是，政府作为市场经济中的一个利益主体，与开发商一样，也有着获取经济利益的目标[9]。在政府扮演的多种角色中，如果过度追求经济利益，将导致拆迁户和社会公众利益受损。因此要正确协调好公共利益与商业利益矛盾、公共利益与合法个人利益矛盾、正当商业利益与合法个人利益矛盾[10]。

发展经济是为了提高人的生活水平，而老百姓配合拆迁、离开故土、邻里分离、环境变迁、习惯更迭，这些都是一种牺牲，不论是土地征收还是房屋拆除，我国现行的补偿制度都是存在着不合理性的，很多学者在这方面进行了大量的研究，普遍认为补偿标准过低[11]。政府应该建立合理的拆迁补偿机制，全面提高补偿标准，按照同地段新房购房价1.2～1.5倍的标准进行补偿，同时应该扩大补偿范围，把土地使用权及土地增值纳入补偿范围，对由于历史原因造成的特困居民，应由街道、社区、居民代表等进行确认并按公开听证的形式进行界定，确保还利于民。对失地农民尤应关注，不仅应该考虑他们因缺少教育和培训的机会、没有一技之长而加大对他们的社会保障力度，而且还要考虑到城市化进程给他们带来的后顾之忧：停车费、物业管理费、卫生费、收入来源和新增支出项目等等，“对于被征地人员的安置补偿，应根据安置人口、被征地前后的农民生活成本变化和规定的过渡年限计算”[12]。否则，就容易出现被征收拆迁主体在弱者化、合法化、媒介化、利益化和极端化等引起社会同情情形下的抵制行为发生。

我国台湾地区的“区段征收”，实际上是一种具有强制性又兼具合作性的整体开发模式——类似于旧城改造征收。这种方式相当于土地所有权人与政府进行的“合作开发”，即由土地所有权人提供土地，政府提供开发费用。区段土地开发后，土地所有权人领回抵价地作为补偿，土地所有人享受到了土地增值、公共设施完善及生活品质提升等多重利益；政府则通过这种方式无偿取得了公共设施用地、国宅用地及其他可供建筑用地，也节省了庞大建设经费支出，促进了城市发展建设。可见我国台湾地区的区段征收是一种政府与民众双赢的征地模式[13]，是值得借鉴的。

3.4 建立健全责任分担和追责机制

征地拆迁工作涉及面广、问题复杂、矛盾尖锐、博弈激烈。如果没有严格的程序和规则意识，就很难保证工作的顺利进行，也容易引发甚至是引爆更为激烈的社会矛盾，严重影响社会的稳定以及党和政府在群众中形象与威信。因此，政府相关部门和社会服务机构的有效参与、监管与协调就显得更为重要，为了防止这些部门出现失职、渎职甚至是弄虚作假的行为，就必须建立相应的责任分担和追责机制。从目前实践工作中暴露出的问题来看，需要严格防控的风险点主要集中在：

(1)房屋面积的核定与核准。测绘委托由第三方专业测绘服务机构来进行的，应该对征地拆迁红线范围内的所有建筑物、构筑物和附着物出具勘合图，利于事后核实、比对和指认，如果没有勘合图，就容易导致事后无法核实。此外，在测绘前后，一定要保留卫星航拍图，这为核查房屋的建设年限和控制违章建筑能起到有效的监控作用，附着物的测绘以往以签证确认来核实体量，存在一定的潜在操作风险。

(2)评估价格的确定。评估也是委托由第三方房地产专业评估机构来进行的，被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋评估价值的因素，被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产、停业损失等补偿，在委托房地产价格评估机构进行评估定价时，都有可以弹性评估的余地，有时对正常征地拆迁有积极的作用，但也可能成为征地拆迁工作中滋生腐败的风险点。

(3)还建房的购置与安置。还建安置房屋一般都是购买的团购商品房或者“城中村”自建安置房，从购买的团购商品房来看，大多数是开发商卖不出去的通风、采光、朝向、楼层不好的房屋，价格也是由买卖双方商议，此外，在团购商品房的安置上，也存在因人而异、唯朋唯亲的现象。

(4)政策的制定。在制定补偿标准的过程中，为了化解某一方面的矛盾，有时人为提高或者降低标准，开具分户证明材料。

(5)疏忽大意，重复补偿。有的项目，拆迁量大，参与人员多，分片工作上存在疏忽大意，造成重复补偿的。

(6)互相勾结。有些地方，政府相关部门、拆迁代办公司、测绘单位、评估单位、审计单位互相勾结，凭空拿出测绘图、评估价、审计报告等，弄虚作假，套取拆迁款。

(7)非法截留征地补偿款。征地拆迁投资方在补偿款拨付以后，涉及账户监管各级权力部门和单位，往往借助权利，截留青苗及地面附着物补偿款、土地征地补偿款，或者非法处置补偿款。

针对上述问题，都应该建立相应的问责、追责机制，政府相关部门违纪违规的，由上级主管部门进行追责问责；对于第三方服务机构的单位错误行为，在不造成项目经济损失的前提下，应该在协议中制定相应的经济责任处罚条款。

[1] 刘祥琪，陈钊，赵阳.程序公正先于货币补偿：农民征地满意度的决定[J].管理世界,2012(2):44-51,187-188.

[2] 金细簪.征收权模式下的抵制行为研究——基于杭州城市化进程中征地拆迁视角[D].杭州：浙江工业大学，2013.

[3] 中国共产党章程.

[4] 张红霞，周霞.基于社会网络分析的湖北省G市征地拆迁领域黑恶势力生长实证研究[J].中国土地科学,2014(4):61-70.

[5] 罗治国.南宁市城乡结合部征地拆迁项目社会稳定风险管理研究——以南宁某区总部基地征地拆迁项目为例[D].南宁:广西大学，2012.

[6] 杨华，罗兴佐.农民的行动策略与政府的制度理性——对我国征地拆迁中“闹大”现象的分析[J].社会科学,2016(2):77-86.

[7] 刘登.集体土地征地拆迁发展现状和对策研究[D].咸阳：西北农林科技大学,2014.

[8] 白呈明.被地方立法所消解的国家征地拆迁政策法律——以某开发区征地拆迁模式演变为视角[J].理论与改革,2011(5):136-139.

[9] 黄小虎.征地制度改革的经济学思考[J].中国土地,2002(8):21-24.

[10] 周扬静.我国城市房屋拆迁中行政责任冲突的伦理审视[D].成都:电子科技大学,2013.

[11] 金细簪.征收权模式下的抵制行为研究——基于杭州城市化进程中征地拆迁视角[D].杭州：浙江工业大学,2013.

[12] 钟骁勇.新型城镇化背景下征地相关问题破解路径探析[J].中国国土资源经济,2015(3):25-28.

[13] 尹磊.有关征地问题的研究及对策——以湖州市为例[D].杭州：浙江大学,2014.

Countermeasures for Dealing with the Major Problems Involved in Land Acquisition and Relocation

ZENG Jianfa
(Wuhan New Town Land Consolidation & Reserve Agency, Wuhan Hubei 430012, China)

In light of the issues such as imperfect laws and regulations, the game principles and standards vacancy, abnormal operation and popular feelings crisis, this paper gives an analysis on the issues that involved in the following aspects: value guidance to national policy, the performance of local government, land acquisition and relocation code enforcement, and excessive benef i ts chasing behavior of landless households. On account of this, this paper offers some measures required for solving the above-mentioned problems. These include: in accordance with the law to ensure fair, just, and transparent, and improve laws and regulations; the government should take active actions, step up efforts to cooperation and dare to reveal all the details; developing mechanisms to compensate landless households and favoring the people; establishing a sound mechanism for sharing liabilities and accountability.

land acquisition and relocation; major problems; countermeasures

F301.1；F062.1

A

1672-6995（2017）02-0026-05

2016-11-03；

2016-11-09

曾建发（1968-），男，湖北省武汉市人，武汉市江岸区土地整理储备中心主任，教育学博士，现主要研究方向为土地资源管理。