论自然资源绿色使用法律制度的构建

■ 祁雪瑞

（河南省社会科学院，郑州 450002）

论自然资源绿色使用法律制度的构建

■ 祁雪瑞

（河南省社会科学院，郑州 450002）

自然资源的使用制度，主要表现为非所有人的使用权制度，但是也与自然资源国家所有权的结构性设计具有重要关系。引导自然资源使用者保护生态环境、追求生态效益的制度设计，可以称为自然资源绿色使用制度，这种制度的构建可以从自然资源产权创新制度、自然资源配置与流转制度、自然资源价值评价与核算制度、自然资源税费及价格制度、自然资源使用生态损害与补偿制度、自然资源社会化管理制度等六个大的方面考量，具体包括区分国有公物与国有私物制度、自然资源分级所有与分别代表制度、自然资源附条件型行政许可制度、自然资源生态损害赔偿制度、参与式自然资源生态预算制度、权利人和社区共同管理制度等二十多项制度。

自然资源；绿色使用；法律制度

中国是以公有制为基础的国家，特别是在自然资源领域，公有化程度最高，几乎所有大宗、优质、稀缺、重要的自然资源都被《宪法》规定为国家所有。在这样的大背景下，自然资源的使用制度，就主要表现为非所有人的使用权制度，但是也与自然资源国家所有权的结构性设计有着重要的关系。自然资源使用的负外部性，也就是资源使用对生态环境造成的破坏，需要通过恰当的制度设计使其内部化为开发利用者的生产成本。这种引导自然资源使用者保护生态环境、追求生态效益的制度设计，可以称为自然资源绿色使用制度。参照2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》，吸取国内外的经验与教训，根据生态环境友好的原则要求，适宜的自然资源使用制度应包括如下主要内容。

1 自然资源产权创新制度

1.1 自然资源产权体系制度

自然资源产权体系应多样化和多层次：产权界定已经比较清晰的，应该依照利益平衡原则，以公共利益、所有者利益与使用者利益合理分配为指导，进行不同产权主体之间的权益分配，明确国家和地方政府利益边界，保障企业合法利润，保护社区和个人环境利益。对于准公共物品性质的自然资源，应改变政出多门的产权结构，委托单一的组织代表所有者进行管理，以减少管理成本增进管理成效[1]。

建议明确经营性资源的范围和具体种类，将这类资源的管理部门改组为开发总公司，进行资产化经营管理，侧重经济收益。对非经营性资源管理部门，可纳入行政管理体制，实行资源化管理，侧重生态环境效益。政府的主要职能是制定规划，保障秩序，进行纠偏，惩戒违法。政府对资源产业的管理，首先应该是宏观的，摸清“家底”，制定总体规划；其次应该是间接的，推动资源企业经营行为合理化。公共部门对资源产业的投资，应该体现价值追求的导向性，引导规模经营和对生态环境效益的追求。

1.2 区分国有公物与国有私物制度

明晰自然资源权利性质，是追求生态效益的基本前提。在全球化的大背景下，无论是国外还是国内，政治和法律都出现了大的变化，自然资源国家所有权制度，不仅出现所有权范围的变化，所有权的性质和功能也在不断地变迁。当代的自然资源国家所有权理论认为，这种权利具有私权和公权二重属性，可分为直接服务于公共利益的财产，以及直接服务于国库收入最大化的财产。与此相对应，应区分自然资源中的国有公物和国有私物分别进行管理。当代自然资源国家所有权制度的分类调整是全球趋势。国有公物不能成为《物权法》上国家物权的客体，每个公民都享有对这类财产的使用权，这种所有权是非排他性的，不能将使用对象据为己有，因而不能进行私法调整。而政府作为行政管理者，其职责在于维护使用秩序，并不能对这种国有公物享有法人财产权，只是享有管理权，这类财产不得转让，不得私人占有，不得成为强制执行的标的。而国有私物，作为实现国库收入最大化的财产，则可以被《物权法》调整，成为国家物权的客体，在这种私法调整模式下，政府是作为民事主体而不是行政管理者，代表国家行使法人财产权，这种财产权是排他性的，是独占的，这类财产可以采取多种经营方式，可以为私人设立民法上的物权[2]。这部分国有自然资源的私权属性是显而易见的。实际上，私人所有权中的“私”，是指物的用途，“私”相对于“公”，即物的使用是为了所有者的私利，而不是为了公共利益。这里所说的“私人”是广义的指称，既包括私主体的个人，也包括公共机构，如国家、政府等。

“国家私产”与个人私有财产性质相同，权能一致，行使规则一致。而对“国家公产”而言，公物必然是具有“公”的用途，因而其所有权只能属于公共机构，个人不得拥有。“国家公产”的功能，就是保障全体国民对特定自然资源的公共使用，比如海域、海滨等，不得被任何机构或者私人垄断使用权。及至近代，《法国民法典》继承了罗马法的分类调整思想，国家“私产”由民法调整，国家“公产”由行政法或公法规范。一些欧洲国家，以及大量拉美国家，他们对于自然资源国家所有权的民事立法，都明确地采取了分类调整的方式。如德国的《联邦运河法》、巴登符腾堡州的《水法》[3]。新制度经济学产权理论认为，自然资源使用权的设定，需要根据自然资源的不同属性，采取不同的市场化方式，并匹配不同的行政监管方式。对于具有生态保护作用的自然资源，比如生态公益林、草原等，要加强行政监管，采用行政监管和市场化运作相结合的方式。

自然资源具有资产和资源的双重性，与此相对应，对其进行管理的两种基本方式，就是资产化管理和资源化管理。对于国有公产应实行资源化管理，对于国有私产应实行资产化管理。资源化管理侧重于采用行政和法律手段，由政府进行直接管理；资产化管理则不同，一般是转让使用权，侧重于采用经济和技术手段，进行间接管理。自然资源的资产化管理，主要包括产权管理、经营和收益管理。

政府部门的主要任务，是抑制经济活动的负外部性，提供私人部门难以提供的公共物品。特别需要不断完善安全、环保、质量、劳动保护等领域的法律法规，建立统一有效的行政监管体系，遏制生产者的违规行为，使社会成本能充分内部化。但要严格界定行政权的适用范围，避免“行政吸收民事”情况的出现。

1.3 自然资源分级所有与分别代表制度

在自然资源使用领域央企的一支独大，实质上是自然资源国家统一所有权的体现，而实践证明这样做的效果并不好。将不同类型的自然资源进行划分，实行中央与地方的分级所有，由国务院、省级人民政府分别代表，应该是一种较好的选择。这样设计的理论依据主要是距离与利益关注度的关系说。所有权主体与所有权对象距离越近，对其收益的关注度就会越高。自然资源国家所有权行使中也有这种现象，而分级管理分别代表制度能够在一定程度上消解距离远带来的不利影响。从域外的制度经验看，很少有立法采用中央政府唯一代表制度，大多数都是采用分级所有。地方所有的自然资源，除了由地方政府作为所有权的代表，还可以让地方自治团体代表。在市场经济条件下，各地方都存在着特殊的区域利益诉求，如果制度设计无视这种资源区域利益的存在，就会造成地方政府的短视行为，不利于调动其保护资源的积极性。除了少数直接关系全民利益的资源需划归中央以外，其他资源都可以设定为地方所有。另外，应改革现行的资源管理体制，分离资源的经营性管理与综合性管理。这两种职能具有不同的性质和功能，综合性管理侧重于资源的安全保护，经营性管理侧重于资源的开发利用。经营性管理适合“适度分散”的模式，综合性管理适合集中统一的模式，资源综合利用的规划与管制需要体系化。

1.4 自然资源资产化管理制度

所谓资产化管理，是指把资源放在市场中，作为资产经营运作并取得收益。我们过去只关注资源的使用价值，而忽视了资源的价值，管理思维明显与市场经济相悖。要想提高资源的资产化程度，就必须让市场化的价格机制充分发挥对资源供求的调节作用，使价格反应稀缺程度，从而引导集约化开发利用，走上高效、合理、环保的资源利用之路。自然资源资产价值的最大特点是涵盖生态价值，这区别于一般固定资产。劳动价值和稀缺价值，再加上生态价值，才是自然资源资产价值的全部。

目前我国自然资源的生态价值并没有得到充分体现，价值补偿难以实现，自然资源被廉价使用，甚至是无偿使用，必然招致被滥用的恶果。构建自然资源的资产化管理制度，还有一个重大障碍，就是资产折旧问题，这是自然资源不同于一般物的特点导致的。在资产折旧领域，国际通行的做法基本一致，一般是根据资产的具体状况进行分类，按照不同的折旧率进行折旧，折旧完成之后进行更新，然后新一轮的折旧开始，如此循环往复。自然资源资产的稀缺性和再生补偿性，要求对类似的折旧制度进行规范。但是资源类资产的功能是多样性的，并且功能之间的共存性很高，基本不存在绝对的排斥现象，与一般的资产差别较大，因此，折旧理论也应该具有明显差异性，这方面的研究还需要深入。

资源的资产化管理，应该在市场运行的基础上进行宏观调控，尊重市场，保障秩序。大众的公共利益一般表现为生态利益，而企业的私人利益一般表现为经济利益，在具体的制度设计中，必须按照资源性国有资产分类标准，首先进行资产化程度评估，这是资产化管理的基础性工作。可对不同类型的资产，赋予不同的生态和经济利益权重，将自然资源管理从单一的实物量管理转变为价值量和实物量双重管理。如“用材林和薪炭林的资产化管理”，许多国家采取了林木资产成本核算，木材产品成本中包含了林木资产成本。我国的相关立法，应参照生态经济学理论，在立法中形成确认自然资本观念，并构建能够符合生态经济理性的自然资源开发利用和增殖投资的产权动力结构。生态经济学强调尊重生态规律，以环境容量和生态承载力为限制确定适当的经济规模，统筹考虑资源的不同用途，在各种用途间有效地配置资源。传统经济学将自然环境视为宏观经济的下属，生态经济学则颠倒了他们之间的逻辑关系，认为生态系统包含经济系统，经济只是一个生态子系统，要求经济系统从属于生态系统，让生态规律影响和支配经济发展的进程。这种理论的颠覆在实践中得到了不同程度的映现，在发达国家应用程度高一些，在发展中国家这基本上还是一种理想。从20世纪90年代开始，我国在法律上开始规定各种“非所有利用”权利的有偿取得，并允许有限制的转让。但总体而言，行政权力配置资源还是根本性的。自然资源成为资本，其决定性因素是能够产生价值流。未来的制度构建，应明确体现自然资源的资本属性，以资本运作为基础，以生态经济理性为追求，进行行为激励与约束，打造增值投资的产权动力结构。

2 自然资源配置与流转制度

2.1 自然资源优化配置制度

对资源优化配置的引导和保障，最主要的还是要靠自然资源法确立的相关制度。比如产权制度、流转制度、核算制度等，应完善制度体系中这些专项制度的具体内容和运作过程规范的细化措施，明确权利的具体内涵，放活权利的行使方式，以生态环境友好为主线，明确权利流转的实现方式和交易程序，进行科学资源核算，严格税费征收的具体操作办法和对征收行为的有效监督。应增加综合保护自然生态的内容，规定相关管理部门之间信息共享、协调、联动的职责。尊重自然和生态演化规律，注重单项开发与系统保护相结合，提升生态综合效应。

应引导形成“投资自然资本”偏好。自然资源是自然资本的基础性要素。自然资本包括自然资源生态功能的流量和存量两部分，流量以存量为基础。比如森林资源，其涵养水源、保持水土等功能，是以森林资源的数量和质量为基础的。环境资源法需要着力解决的重点问题，应该是资源综合利用效率的最大化，以及引导形成对自然资源增值的投资理性[4]。

应打破资源使用权垄断，让使用权主体多元化。在正常的市场体系中，资源使用权主体要比资源所有权主体广泛得多。对国有企业垄断使用权的领域，引入民营企业、外资企业等，参与市场竞争。使用权的取得，除了划拨、许可等传统方式，还可以采取租赁、合资、合作等多种形式。资源的开发利用是系统工程，需要不同主体协作完成，应该按照不同主体的实际贡献进行收益制度安排，实现程序公平和结果正义，才能充分调动大家的主观能动性，使开发利用行为理性化。比如采矿业，国有企业一般使用大型机械作业，边角储量难以采掘，而私人小企业一般使用小机械和人工作业，正好可以配合作业，充分利用资源。要扭转公共利益部门化、部门利益个人化等倾向，严格界定什么是公共利益，有效监督各级决策者权力放纵。要重点实现各级财政之间合理的收益分配，注意环境治理成本在不同层级、不同企业、不同受益人之间的合理分担。同时充分听取专家和公众的意见，实施环境与资源综合决策制度。

2.2 自然资源附条件型行政许可制度

“附条件型行政许可”是管理智慧的体现，跳出了“是”与“否”的二元对立哲学，有利于实现对企业追求生态效益的引导。在许可层级上应当明确中央与地方的权限划分，强调要按照自然资源的类型、生产企业拥有的技术水平以及自然资源状况的要求设置许可方式，构建国内外资源利用许可的双轨管理体制，采用附条件型许可，以期实现资源的有效调控[5]。现行自然资源管理体制存在权力交叉等弊端，许可权主体设置上混乱，因此需要建立相对集中的行政许可制度，实现权力的整合。有学者建议，单独建立一个专门的部门，管理自然资源行政许可。这是一个可以尝试的途径，尽管新设许可机关增加了行政成本，但是可以减少权力主体之间的摩擦。在这种模式中，有效的管理会节约资源，能够抵消增加的行政成本，另外管理环节的减少也可以节约行政成本。我国在自然资源集中授权许可方面已经进行了有益的尝试，如水利部设立黄河水利委员会，授权其在流域内行使水行政管理职能。但是这种尝试只是一种单一权限的集中，未来的改革需要扩大范围和权限。

2.3 自然资源使用权限制制度

权利限制与权力约束一样，在任何时候都是必要的，权利人和权力人同样是凡人，都有世俗的自利心。自然资源使用权的限制，依据不同的标准可以进行不同的分类，依据法律的属性可以分为私法限制与公法限制。私法限制主要是依据《民法》和《物权法》，从相邻关系、权利不得滥用等方面考量；公法限制主要是依据行政法律法规，从环境保护、规划管理和征收征用等方面考量。应注意私益与公益的平衡，当代与后代的公平，宁可放慢经济发展速度，也要尽快恢复山清水秀，绿水青山也是金山银山。我国的自然资源使用权必须受到严格的限制，这种限制应遵循生态化原则，有利于生态效益的实现。在具体制度上应做到自然资源使用权立体化、类型化、生态化、权利义务协调化、权利流转化、登记制度规范化以及征收补偿制度合理化。自然资源用益物权的取得，要分类管理，非关乎生存权的，应当设置资源保护门槛，要求资源保护能力并应该有偿取得。行使权利同时应当履行义务，应要求对自然资源合理使用并有效保护。比如从事养殖业生产，应当科学确定养殖密度，合理使用药物，不得造成水域污染。法律责任包括民事、行政和刑事，这三种责任可以同时适用。民事责任是指国家可以单方解除合同。

2.4 自然资源用益物权的保护制度

权利安全是权利主体对权利客体长效投资的基本保障，所谓“有恒产者有恒心”。为此，制度必须对自然资源使用权进行有效保护。第一，延长自然资源用益物权的期限，保障权利行使的长期性。在公有制不变的前提下，可以改革经营权等权利状态，建立类似永佃权的制度。第二，加强权利保护，除非有特殊原因，国家不能单方终止合同。特殊原因包括权利人过错导致自然资源严重破坏，公共利益紧急需要等重大事项。鉴于行政管理滥用公共利益借口的现实，对于公共利益需要的宣称，必须举行听证会辩论和论证。应限制滥征土地等行政恣意行为。第三，完善流转机制，应当在法律上宽松认可对于自然资源的流转行为，包括出资、担保、赠与、继承等。特别是对不动产自然资源用益物权，应当允许继承。应确立自然资源用益物权体系，包括地、矿、渔、草、水、林、海、野生动植物等自然资源使用权。权利主体应多元化，应包括所有的民事主体在内，还应扩展新的主体形式，借鉴土地家庭承包经营模式，把其他自然资源用益物权主体扩大到家庭，联户，各种经济合作组织。针对相关立法过分仰赖公法的弊端，应明确私法在这一领域发挥基础性作用，强调私法本位理念。观察国外的立法模式，自然资源用益物权一般是以单行法的形式进行规定。权利体系以客体作为核心，构建客体之上的类权利，或者说权利束，如水资源用益物权，然后，按照其用途进行第二层次构建，如养殖权、取水权等权利[6]。

应按照“环境有价”的理念，建立现代环境产权制度，有专家建议制定三项制度:一是保护者获得环境产权收益的制度，二是受益者向所有者支付费用的制度，三是损害者进行经济赔偿的制度。关键是环境产权利益补偿，一是贡献者和受益者之间直接的利益补偿，二是国家间接的利益补偿[7]。要清晰界定并放活使用权，并保持使用权的长久稳定。权利期限设置要与自然资源的发育与更新规律相匹配，必须把资源开发利用的经济周期作为权利期限设置的科学基础。要保持相关法律、政策的稳定，避免在使用权期限内的频繁调整。

2.5 自然资源使用权生态化制度

生态哲学中有生态人本主义理论，应当成为自然资源使用权制度建构的指导。这种权利制度的生态化是整体性的，全面覆盖的，包括主体、客体、内容和行使方式的系统性生态化。必须对传统的自然资源使用权内涵进行改造，在主体上强调平等性法律待遇，不能厚此薄彼，在客体上扩展范围，运用先进的科技成果开源，在内容上更加注意权利义务的平衡，监督使用资源的内卷化。

2.6 自然资源市场交易制度

我国的经济制度选择是社会主义市场经济，那么自然资源产业的生态化也应该以市场为基础来设置制度。资源市场体系首先包括所有权、经营权等权利市场，其次是资源产品市场，还包括资源评估等中介机构市场。在我国，几乎所有自然资源都归国家所有，国家垄断性控制一级资源市场，二级、三级市场也被严格管制，与市场化大方向相悖，需要逐步改进。可探索部分放开一级市场，彻底放活次级市场，同时注重制度设计的统一协调性和监督制约有效性，保障对生态环境的保护和生态效益的引导。

政府在资源管理领域的缺陷有两种，即运行性缺陷和制度性缺陷。运行性政府缺陷是由政策失当引起效率损失，宏观政策、部门政策和项目政策都有可能出现失灵的状况。制度性政府缺陷是指官员制度导致低效率，包括权力寻租造成的种种危害。要实现资源利用的高效率与可持续，理想的资源配置体系应该是市场发挥基础性作用与政府有效监管的最优组合。关于政府管制与市场自治究竟哪个更好，著名经济学家张维迎与林毅夫一直在争论。张教授主张市场化，林教授主张政府化。笔者认为，两者互补是最好的选择，究竟以谁为主，需要具体考量实际情况，这就是运用管理者的智慧。

要提高自然资源用益物权的市场化程度，首先要鼓励流转，可以采取分开层次的不同程度的开放，尽量减少限制。其次要完善服务流转的配套制度，包括税收、登记、价格评估等制度都要围绕服务流转展开。同时应严格规范产权交易，扩大允许转让的资源范围，规范转让程序，保护转让结果，塑造契约精神，利好守约诚信。要有效监管资源资产评估中的寻租违法，及时办理权属变更登记和各种证书核发工作。

3 自然资源价值评价与核算制度

3.1 自然资源价值评价制度

自然资源具有多重价值，基于资源与环境经济学、游憩经济学等相关领域的理论与技术，可以对自然资源进行价值评价，以确定其市场价格和利用方式。从20世纪50年代开始，很多发达国家建立了比较完善的资源与环境价值评价的理论与方法体系。自然资源价值评价的方法，可以概括为以下三类：第一类是直接市场价值评价法，第二类是陈述偏好法，第三类是价值转移法。目前，价值转移法成为美国、加拿大、英国等国家最常用的评价方法，这一方法很适合对自然旅游资源的价值评价。但价值转移法在目前我国游憩价值评价领域还只是处于探索性阶段。

自然资源价值评价可采用自然资源价值计量模型。自然资源的价值计量主要有成本法、收益现值法和市价法。成本法的理论基础是劳动价值论，但它没有考虑市场供求关系，与价值不太相符。收益现值法考虑了供求关系，但需要预测一些数据，具有相当的难度。市价法考虑了供求关系和资源状况，但易受市场价格变动的影响，且未体现可持续发展的要求。以上几种方法各有千秋，可结合起来使用，扬长避短。

3.2 自然资源核算制度

自然资源核算是指，在合理估价的基础上，对一定时空内的资源进行统计和测算，从实物数量、价格和质量等方面考察其结构变化和平衡状态。自然资源的价值应在国民账户中得到反映。资源核算不仅记录人造资本的消耗，也记录自然资本的消耗。应将环境破坏所带来的损失从国民收入中减去[8]。核算要充分考虑生态价值，既要体现出直接价值，也要体现出间接价值，即自然资源的生态调节功能价值。

3.3 自然资源资产负债表制度

要想提高自然资源消耗及承担环境成本的透明性、公正性，引导人们高效开发利用资源，可以通过编制自然资源资产负债表来实现。国家及各级政府掌握着自然资源的各种信息，包括资源总量、消耗情况、环境破坏程度、自然环境承载力等，可以通过编制自然资源资产负债表，把这些信息准确、清晰地呈现出来，利用负债表的形式提升政府对资源和环境精细化管理的能力[9]。自然资源资产负债表还可以用作对领导干部实行审计和追责的工具，建立生态环境损害责任终身追究制，对领导干部进行自然资源资产离任审计，编制自然资源资产负债表是基础工作，这也是健全国家自然资源资产管理制度的重要内容。这方面的国际经验，有印度的森林资源核算和博茨瓦纳的水资源核算等。又如SEEA-2012中心框架，是联合国将自然资源资产负债表提升到国际统计标准的积极尝试，该框架增加了环境退化及相关措施和评估方法的讨论。近10年来，在联合国SEEA框架理论与方法指导下，中国国家统计局与国际组织、国家以及国内相关部门积极合作，包括联合国统计司，挪威统计局，加拿大统计局，中国国家环境保护部、国土资源部、水利部、国家林业局等，都在积极探索资源、环境的计量与核算，已经在能源资源等领域开展了试点工作。

自然资源核算的内容，包括分类实物量核算与综合价值量核算。应先从狭义概念上的“自然资源”入手，在物理量核算的基础上，对自然资源价值化方法进行统一规范。相应的价值量需要统一成相同度量标准，也就是需要提出标准化的价值计量方法等。自然资源核算账户，应该能够更好地与国民经济核算账户有机地联系在一起构建合理的评估指标体系，以确保不同尺度范围的评估结果具有可对比性。可先构建一般性的核算指标体系，然后结合部门与区域特征再进行调整。

自然资源资产负债表实质上是将不同自然资源，以资产负债账户的形式来表达其使用和再生情况，主要包括两部分：自然资源资产分类实物量表与综合价值量表。自然资源资产负债表全面记录当期各经济主体对自然资源资产的占有、使用、消耗、恢复和增值活动，评估当期自然资源资产实物量和价值量的变化。

4 自然资源税费及价格制度

4.1 按量征收的资源税制度

权利的成本有两种，即税与费。税是对整个社会征收的，用税也是面向普通大众的；费只向特定的获益者征收，费的支出往往是专项的资源补偿。也就是说，税是公共权利的对价，费是私有权利的对价。现行资源税是按照“普遍征收，级差调节”的原则，按销量或自用量征收。这一规定考虑了资源条件优劣的差别，但是这使得企业的开采行为不需要付任何税收代价，除了销售和自用之外，是不用纳税的。在这样的制度导向下，出现资源开采严重浪费是必然的。资源开采企业的短期行为，是在成本限制等因素的约束下，企业实现利润最大化的相对最优选择。要想抑制资源开采中的生产外部性，就要从资源税计征方法入手。实行资源税按量计征的方法，能够促使企业以销定产，自觉限定开采生产的负外部性，是比较切合实际的制度选择[11]。

中国1984年第一次对个别资源征收资源税，1994年税制改革时，首次全面征收，征税的目的更多在于消除自然资源开发利用过程产生的外部不经济状况。而自然资源费，是政府部门有选择地向资源开发利用者收取的费用，具有成本性、目的性、名称概括性和管理分散性的特征。国家收取自然资源费的目的是为了更新、培育和有效利用自然资源。自然资源费是根据种类收取和管理的，由各类资源管理部门分别进行。构建自然资源费制度的理论依据，包括“使用者付费”的经济学理念，外部不经济性内部化理论，以及公共物品理论等。

应建立绿色税收制度，使税收导向节约和生态保护。要用绿色的理念设计税种、税基、税率等税收要素，需要扩大资源税的课税范围，按照资源种类对生态环境的影响力大小设计差别税率，将计税依据改为按实际生产量计征。

4.2 自然资源费分类制度

按照性质，自然资源费可归纳为三大类:即使用费、补偿费和管理费。使用费即对开发利用行为收取的费用。补偿费即为恢复自然资源的更新能力向开发利用者征收的费用，包括育林费、森林生态效益补偿基金、耕地开垦费等。资源保护管理费，即提供自然资源保护管理劳务的成本费用和维护自然资源利用设施的成本费用。应根据“谁破坏谁恢复”的原则，建立收费制度，补偿保护行为。应尽快出台《生态补偿条例》，使其在绿色使用资源、促进经济与环境协调发展方面发挥重要作用。值得特别强调的是，生态补偿是以准确确定危害责任为基础，这方面的制度还需要补强。比如2016年12月中旬的全国性严重雾霾，对于“雾霾形成的最主要人为因素是什么”争论激烈，一方认为是燃烧散煤，另一方认为是汽车燃烧了不合格汽油排出的尾气。对原因的认识偏差，会造成治理措施的不当，难以达到目标效果。

4.3 自然资源价格制度

现代经济学认为，合理的自然资源价格应由三部分组成:开发成本、环境成本以及损失的未来利益。目前我国许多自然资源价格没有包括环境成本和未来成本，只是单一反映了开发成本，而且对单一的成本反映也不充分，这样的制度设计成为资源浪费的主要原因：补偿标准偏低，补偿构成不完整（根据专家测算，在企业的生产成本中，漏计了约30%的资源价值，大约每年2000亿元）。目前我国自然资源价格管制强度依然很高，不能真实反映其市场供求关系，缺乏激励和约束作用，难以引导技术革新的热情，更没有有效约束低效和浪费行为。而对生态建设日益严峻的形势，要求价格杠杆发挥调节资源利用行为的基础作用。根据边际机会成本理论，自然资源的边际机会成本，包括生产、使用、外部三部分，应根据这三部分成本的具体情况制定自然资源价格，促进自然资源的有效使用、合理使用。

我国资源价格存在着四大扭曲：一是市场化程度不高，二是构成不合理，三是资源之间比价关系不合理，四是在国际市场上缺乏话语权[12]。资源开发企业的暴利，屡经媒体披露，已经是众所周知的事实，比如煤矿老板让工薪族咋舌的奢靡消费，引起了理论界对制度设计的审视性思考:资源产品的低价格与矿业企业的高利润之间的高度反差，说明这一领域存在成本补偿不足和收益分配不公两方面的问题。

确定自然资源生产要素价格，应将生态环境补偿成本等十余种成本纳入价格构成，内部化为企业的生产成本，发挥对投资者、经营者和消费者的激励与约束作用。政府应肩负起合理分担外部成本和协调各方收益的责任，创新自然资源价格管理模式，按照“有序有偿、集约高效”的要求，实现政府监管与市场配置资源相结合。

5 自然资源使用生态损害与补偿制度

5.1 自然资源生态补偿制度

生态补偿制度是为防止自然资源配置扭曲，通过制度设计来修正发展平衡的问题。通过生态补偿机制，可以使权利受到生态环境保护限制的权利人受损的利益得到补偿，以激发其对国家生态治理过程的支持与配合，使生态治理工作顺利实施。目前生态补偿机制在立法领域还没有得到很好的贯彻，只在少部分单行法中有所体现，还是原则性的，难以进行操作。生态补偿的相关制度，需要广泛建立和细化规范，宽领域应用。以水资源为例，生态补充应当包括生态价值补偿、不同功能间的价值补偿、对保护者的成本补偿、对受害者的损失补偿等内容。

目前生态补偿收费和使用主要以部门或行业为界，但部门间各自为政，导致生态补偿不到位、错位甚至被截留。以水资源为例，我国的一些流域上下游之间的补偿，由于体制造成的错位，收取的费用到达不了需要者的手中。一般来说，下游地区用水是有偿的，在交纳的水资源费中，已经包含了生态补偿费，作为对上游地区环境保护的回馈，但是由于收费和使用的部门壁垒，生态补偿费的发放只走部门或者行业的通道，加之缺乏有效的监督，资金的收取和利用都存在很大的漏洞，上游财政的减收、农民的减收补贴不足，都可能导致其保护生态环境的积极性欠缺。另外，法律法规体系也不够健全，《环境保护法》没有考虑对保护行为的正外部性进行补偿，缺乏正面激励，资源单行法保护的力度更是不足，资源使用费中未充分体现资源生态价值，维护生态平衡没有被普遍作为立法目的。《刑法》对破坏自然资源罪的规定也欠缺生态损害方面的考虑。我国的资源相关法律也未规定自然资源物权人的权利受限所导致的受损利益的补偿。如荒山植树造林，承包人多年投资，十年树木，但法律不允许种树人随意采伐，也不给予补偿，严重挫伤了投资种树人的积极性。建议尽可能地分散自然资源的管理权和经营权，将生态补偿直接分配给经营者。并且把环境资源视为资产进行有效的调整，给予产权确定与保护。同时要将补偿制度法制化，确立生态补偿的宪法地位，对生态环境的产权进行严格的界定。

确定生态补偿标准的方法主要有两种：一是效果评价法，就是计算出环境效果的定量值，比如森林资源，计算出其每年涵养水源、制造氧气的吨数等，比照市场货物求出价格。二是收益损失法，根据权利人因放弃权利所受的损失，计算出赔偿数额。实践中往往要综合几种方法共同来核定环境资源的价值。

应实行多样化生态补偿方式，鼓励公众参与。首先应把政策补偿与技术补偿结合起来，政策补偿即政策性优惠待遇，技术补偿是指政府的技术扶持。其次把连续补偿与一次性补偿结合起来，在一个生态恢复周期，比如在5～8年内，要进行连续补偿，而对于一些生态环境特别恶劣的情形，应实行一次性补偿，比如“生态移民”。第三，政府补偿和民间补偿相结合。政府补偿的受付方为土地使用者、自然资源的经营者等，包括税收、发行债券和对生态环境受益方收费。民间补偿是私人之间订立的补偿契约。

应建立统一管理机构，跟踪、统计自然资源产权变动情况。清理、核查受限权利人的自然资源实物形态和价值形态存量，完成核算，健全账户。应对财政生态补偿资金的使用进行制度化的监督，建立资金使用绩效考核评估制度，同时健全审计和信息公开制度。应建立反映生态保护补偿效果的评估制度，作为确定后继补偿量与补偿方式的参考。

作为一种必要的社会扣除，地租也是自然资源价值的一种补偿形式。地租反映相关参与者对超额利润的分配关系，所有权垄断产生绝对地租，经营权垄断产生级差地租。目前我国自然资源地租的形式是资源补偿费。多年实行的矿产资源的补偿费率（2016年7月1日已停征），为其矿产品销售收入的1%～2%，而矿业发达国家具有相同性质的权利金是10%～20%，我国明显偏低[13]。补偿率低致使巨额利润都归资源使用者所有，资源所有者权益和公众利益受到损害。现实中地方政府还经常挪用资源补偿费，作为相关部门的办公经费使用，使得资源补偿制度雪上加霜。

5.2 自然资源生态损害赔偿制度

赔偿是对非法侵害的经济救济方式，区别于对合法限制造成损失的补偿。自然资源生态损害的私法救济，在世界各国法中获得了广泛的支持。我国应在私法中明确自然资源生态损害的赔偿范围、赔偿权利主体，完善侵权损害赔偿救济制度，建立社会化的生态损害赔偿机制，重视预防性责任。英、美、法等国赋予了公共机构对自然资源损害的起诉权，我国也已经赋予环保组织有限的起诉权，虽然力度不大，已属进步迹象。

综观我国法律，对自然资源生态损害并没有明确的界定，而损害是赔偿的前提，这给赔偿造成了困难。相关法律都仅规定了特定的人身损害和财产损害的赔偿，是传统民法的思维定式。《侵权责任法》也语焉不详，而在审判实践中则是持否定态度。目前仅有《海洋环境保护法》对自然资源生态损害作了规定，授权海洋环境监督部门代表国家提出损害赔偿要求。另外，还有国务院关于核事故损害赔偿责任的批复，也提到了环境损害赔偿责任的承担问题，不过只是一笔带过。

应明确自然资源生态损害的赔偿范围。现行法律没有明确的规定，法院对此类案件的判例也各不同。比如，2002年天津海洋局起诉漏油污染海洋的航运有限公司和其保险人案，原告要求的赔偿范围，包括海洋生态服务功能损失等8项内容。两年后天津海事法院判决被告承担“海洋环境容量”损失，但对于包括海洋生态服务功能损失在内的6项损失没有支持。在2005年松花江水污染事件中，法院完全否定了生态损害赔偿的请求。2010年颁布的《侵权责任法》模糊提到自然资源生态损害，从理论到实务的不同看法，导致相似案件的不同处理。况且，《侵权责任法》在“一般规定”中，还是把损害范围限定于民事权益的损害，总则与分则错位，法条前后矛盾。

对自然资源生态损害，目前主要通过行政责任、刑事责任来解决，这两种责任都属于惩罚性责任的范畴，对预防性责任重视不够。如对排除危害的责任，其适用条件、程序规定都不明确。法律规定的填补性责任，主要针对个体受害者，这种传统的损害填补救济方式，难以补偿巨大的生态环境损害后果，需要建立新的损害补偿机制，如保险、基金等。

6 自然资源社会化管理制度

6.1 相关主体生态效益意识塑造制度

对所有权管理主体主管人员和所有权各项权能行使主体管理层，进行生态效益意识塑造，启迪其对经济效益与生态效益关系的科学认识与正确把握，是两种效益共赢的基础。企业效益达成的最核心因素是管理人员，管理资本是关键性资本，所以有学者称要建立管理产权制度。中国经济方面的落后主要是管理的落后，社会各个方面都是如此，管理是关键。产权制度构建的复杂性，决定了对自然资源决策者和执行者进行主体管理的复杂性。这里涉及到两个问题：一是相关主体重视生态效益的主观能动性如何调动，如何激发内在的动力；二是如何抵御违法贿赂，如何抑制追求即时利润最大化的冲动。为此，应建立企业生态环境收益制度。企业的天性是对利润的追逐，企业的社会责任永远是副产品。因此，需要对其注重生态效益进行制度性引导。应设置复合式的产权结构，设置管理劳动产权等新型权利，建立生态环境收益制度。

6.2 参与式自然资源生态预算制度

对此国外的经验有，地方环境举措国际理事会(ICLEL)，沿用财政预算中的年度平衡理论，创立了生态预算方法，对自然资源的使用进行系统有效地监控，并成功开展了3次生态预算示范项目。对自然资源消耗的高效控制途径之一，是平衡预算严控支出。自然资源的天然属性决定了其基本不受经济周期的影响，这对预算的执行是重大利好，对自然资源消耗的预算受到的不可控干扰因素较少，可以得到更好的执行。自然资源相对于人类日益增长的需求来说是有限的，物欲横流，铺张浪费，奢侈消费，使得自然资源的使用越来越入不敷出，即使使用部分人造资源替代也收效甚微，所以还需要从人类自身这个源头上解决问题，也就是监控资源支出。政府设立了各种专项管理部门，进行资源管理，并制定了资源保护规划，但遗憾的是，强大的部门利益和官僚主义，致使一些很好的规划难以实现，一些部门只是把问题转移到其他部门的处理范围内，并不真正解决问题。比如，处理城市污水过程中会产生大量的沉淀物，可能污染土地或地下水，需要建设运行防止污染的设施才能避免。再如，垃圾焚烧或填埋会造成大气、土壤或地下水的污染。部门分割式管理往往造成各行业损人利己，把减少污染变成转移污染。政府必须有计划地统一部署资源的使用，这就需要建设生态预算系统。生态预算借鉴财政预算中的年度平衡，像管理人造资源一样统筹计划自然资源的使用，有效地监管自然资源。环境预算的专业人士可以被政府任命为预算主管，并采用参与式方法，相关部门、企业及公众共同参与决策。这种参与式预算管理，使政府预算对参与者产生动机激励，有利于预算的执行。预算年度现实结果与预期的偏离程度，显示了对资源控制的有效程度，同时也显示了资源的生态效率。这种管理方式显而易见的优点是能够及时发现问题，目前国外已有多个城市实施了生态预算。

6.3 权利人和社区共同管理制度

管理的实践证明，共同管理可以增加当事人之间的信任度，能够更加有效地实现管理的目标。共同管理在自然资源领域也同样适用，自然资源应当由国家和社区进行共同管理，共同制定计划和监督资源的分配与使用过程。资源所在地社区作为财政收入再分配的预定受益者，同时作为资源利用过程中不利影响的受害者，应该享有知情权和话语权，参与决定自然资源的利用规划和实施方法。资源管理者应当培训资源所在地社区的团体及个人，使其获得采取行动所需要的技术水平。资源所在地社区居民基于生活和居住的环境利益，是最有可能有效监督资源使用行为和实施追求生态效益行为的群体。我们可以制定必要的利益相关各方的参与程序，地方政府应该支持创设社会网络，汇聚利益各方，通过比较不同的自然资源开发方案，选择出“最绿色的一个”。应要求自然资源开发企业将一部分收入用于资助资源友好活动，例如更优的生产技术的研发；或者用缴纳额外的税金的方法，用于资助此类活动。这方面巴西具有成熟经验，在巴西的公众征询中，最佳的经验是河流流域委员会的征询，巴西的法律明确要求，河流流域委员会必须同利益相关者进行沟通和协商，认真听取他们的意见和建议。

6.4 社会资本利用制度

世界银行通过大量实证研究指出，应从数量和质量两方面着手，构建社会资本。社会资本是一种互动的社会关系和规范，存在于社会成员之间以及社会成员与体制之间。社会资本是社会生产的五类关键性资本之一，与自然、物质、金融及人力资本并列，可将其运用于自然资源使用的管理。社会资本概念的三要素是网络、信任与规范。研究对象间相互联系的密切程度即网络，人们通过网络获得信息，进行互助；研究对象间的预期即信任，人们凭借信任节约交易成本和生活成本。对研究对象具有约束力的制度安排即规范，除了法律法规等正式制度规范，还包括信仰和乡规民约等非正式规范[14]。

世界银行将社会资本从三个维度划分为“纽带式社会资本”“桥接式社会资本”和“链接式社会资本”。“纽带式”类似于血缘、地缘关系，是横向的互助合作带来的收益，蕴藏于同质群体之间。“桥接式”扩大了纽带式的范围，基于共同的理念、情感的认同和兴趣爱好，例如互联网上的微信群等。“链接式”指垂直方向上的联系与影响，存在于委托人和代理人之间。当相关部门开始关注并研究吸纳互联网舆论，链接式社会资本就形成了。在信息化社会，桥接式社会资本和链接式社会资本的大量出现，是一笔宝贵的管理财富，而在当前的现实中，管理者却常常畏惧之，打压之，远远没有形成“舆论财富观”，这是需要进行理念更新的重点所在。

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Legal System Establishment for Green Use of Natural Resources

QI Xuerui
(Henan Academy of Social Sciences, Zhengzhou 450002, China)

The use system for natural resources shows mainly as the use right system of non-owner, which has important relation with the structural design concerning state ownership of natural resources. The system design that aims to guide the natural resource users to protect ecological environment, and pursue ecological benef i t can be referred to as green use system of natural resources. Building the green use system, we should consider the aspects regarding natural resources, these include: property innovation system, allocation and circulation system, value evaluation and accounting system, taxes and price system, ecological damage and compensation system, and the social management system. Specif i cally, it includes more than 20 systems, for example, the system to distinguish state-owned property and state-owned private things, the system for grading ownership and respectively representing, the system of conditional administrative licensing, ecological compensation system, participatory ecological budget system, and the co-management system of rights holders and community, and etc.

natural resources; green use; legal system

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）02-0013-10

2016-12-03；

2016-12-22

河南省哲学社会科学规划项目（2015BFX009）

祁雪瑞（1963-），女，河南省滑县人，河南省社会科学院研究员，2016年任中国法学会立法学研究会理事,哲学硕士，主要从事行政法、环境法、立法学方面的研究工作。