用人单位社会保险缴费基数如何确定

■文／向春华

用人单位社会保险缴费基数如何确定

■文／向春华

核心提示：地方政策规定：职工社保缴费工资按职工工资总额核定，企业全部职工的缴费工资之和即为企业缴费基数，用人单位缴费总基数为本单位属于参保缴费范围的人员缴费基数之和。这些规定将《社会保险法》第十二条规定中的“本单位职工工资总额”解释为“本单位职工缴费工资总额”是符合法律规定的。因此，社保局按照相对人职工本人基本养老保险缴费基数和企业实际为该职工缴纳基本养老保险费的基数核算企业是否足额为该职工缴纳基本养老保险费的做法并无不当。

基本案情

某社保局于2014年3月4日向某运输公司发出社会保险稽核通知，决定对运输公司执行养老保险政策的有关情况进行专项核查。社保局根据运输公司提供的相关资料，查明在2011年11月至2014年2月期间，运输公司在为其原职工冉某缴纳养老保险费的过程中，存在少报缴费工资的情形。在2011年11月至12月期间，冉某起薪当月工资为1721元，运输公司按1200元的工资基数为冉某缴纳养老保险费，每月少报缴费工资521元；在2012年1月至12月期间，冉某上年度月平均工资为1212元，运输公司按1767元的工资基数为冉某缴纳养老保险费，每月多报缴费工资432元；在2013年1月至12月期间，冉某上年度月平均工资为3248元，运输公司按2003元的工资基数为冉某缴纳养老保险费，每月少报缴费工资1245元。2014年1月至2月期间，冉某上年度月平均工资为4089元，运输公司按2270元的工资基数为冉某缴纳养老保险费，每月少报缴费工资1819元。

社保局针对运输公司不如实申报缴费工资问题，作出《社会保险稽核决定通知书》（×社稽决[2014]第7号），限令运输公司在5个工作日内到所属社会保险经办机构申报补缴社会保险费。运输公司收到稽核决定通知书后，认为稽核决定通知书与《社会保险法》的规定不符。遂向社保局所属人社局提起行政复议，该局于2014年8月29日作出行政复议决定，对社保局作出的具体行政行为予以维持。运输公司不服，乃诉至法院，请求判决撤销《社会保险稽核决定通知书》（×社稽决[2014]第7号）。

审判

一审法院认为，根据《社会保险稽核办法》第三条的规定，社保局在其行政区域内具有对社会保险费缴纳情况进行核查的法定职权和义务。社保局受理该案后，提前3日将稽核的内容、需要的资料等事项书面通知了运输公司，并作了调查笔录，并将稽核决定通知书予以送达，程序上并无不当。

《社会保险法》第十二条规定：用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。《重庆市人民政府关于统一社会保险缴费基数和社会保险登记缴费申报程序的通知》（渝府发[2005]111号）规定：用人单位缴费总基数为本单位属于参保缴费范围的人员缴费基数（以下简称职工缴费基数）之和。职工缴费基数按照本人上年度月平均工资核定；新设立单位的职工和用人单位新增的职工按照本人起薪当月的工资核定。本人上年度月平均工资或起薪当月的工资低于上年度全市职工月平均工资60%的，按照上年度全市职工月平均工资的60%核定；超过上年度全市职工月平均工资300%的，按照上年度全市职工月平均工资的300%核定。从前述规定可知用人单位的缴费总基数与职工的工资收入相关。本案中，社保局根据运输公司提供的资料核查到运输公司未根据冉某的工资收入情况申报缴费基数，存在不如实申报缴费工资问题。针对运输公司不如实申报缴费工资的问题，社保局作出的处理符合《社会保险法》第六十三条的规定。运输公司诉称社保局作出的通知书与《社会保险法》的规定不符的理由不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回运输公司的诉讼请求。

运输公司不服，上诉称：上诉人已经根据《社会保险法》第十二条的规定，按照本单位职工工资总额的比例足额缴纳了基本养老保险费等社会保险费。被上诉人以职工个人工资总额为基准核定上诉人申报缴纳社会保险费的基数与《社会保险法》第十二条的规定不符，属于认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。

二审法院认为，本案争议焦点是社保局依据职工个人当月起薪工资或上年度月平均工资，确定运输公司应为职工缴纳养老保险费的缴费基数，以此判断运输公司是否依法足额为职工缴纳养老保险费的行为与《社会保险法》第十二条关于“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费”之规定是否相符的问题。

根据《社会保险法》第十二条、《重庆市企业职工基本养老保险实施办法》（渝府发[2000]48号）第三条规定“职工缴费工资按职工工资总额核定（工资总额以国家统计局公布的《关于工资总额组成的规定》计算），企业全部职工的缴费工资之和即为企业缴费工资总额”以及《重庆市人民政府关于统一社会保险缴费基数和社会保险登记缴费申报程序的通知》（渝府发[2005]111号）规定、《重庆市劳动局关于印发〈重庆市企业职工基本养老保险实施办法若干政策问题的处理意见〉的通知》等规定，重庆市有关规定将《社会保险法》第十二条规定中的“本单位职工工资总额”解释为“本单位职工缴费工资总额”是符合法律规定的。因此，被上诉人按照职工本人基本养老保险费应缴费基数和企业实际为该职工缴纳基本养老保险费的基数核算企业是否足额为该职工缴纳基本养老保险费的做法并无不当。判决驳回上诉，维持原判。[一审：（2014）綦法行初字第00100号；二审：（2015）渝五中法行终字第00052号]

评析

■ 一、行政规章与规范性文件作为社会保险行政行为依据的合法性与合理性

无论是从依法行政或法律保留的行政法原则，还是基于《立法法》规定，行政规章仅具有可参照性，《行政诉讼法》（2014年修订）第六十三条第三款也规定，“人民法院审理行政案件，参照规章”。规范性文件在传统干预行政行为中很难作为法律依据，但在社会保险给付范畴则可以。

就理论而言，依法行政原则特别是传统的法律保留原则更多适用于干预行政。因为涉及对人民权益的剥夺，因此限制甚为严格，位阶较低的法规通常不能作为行政行为依据，而社会保险给付作为行政给付是给予人民利益，故无需严厉限制。基于我国行政体制，无论是中央还是地方的规范性文件，对于社会保险给付原则上均可作为行为依据。

就我国现实而言，规范性文件更有其适用之必要和合理性。虽然在理论上一般认为，社会保险是由国家通过立法建立的社会保障制度。而从我国社会保险实施的过程来看，依靠规范性法律文件推进和实施社会保险事业，既是历史，亦是现实。我国社会保险改革肇始于上世纪80年代初期，1994年制定的《劳动法》涉及社会保险的仅寥寥数语还根本无法实施，在长达20多年的时间里，无论是制度的建立、实施，还是待遇的确定、给付，均主要以规范性文件为依据。2010年《社会保险法》颁布，加上1999年的《失业保险条例》和2003年制定、2010年修订的《工伤保险条例》，由基本法和行政法规确定的社会保险法律规则仍相当粗疏，社会保险的运行实际上仍必须依靠规范性文件。在目前的社会保险实施中，大量的社会保险规则并非由中央部门制定，亦非由地方人大及其常委会制定，而是由地方政府及其部门（主要是社会保险行政部门）制定，甚至是由县级部门制定。这一状况的形成主要是因为中央或高层级规则因种种原因无法确立，导致公民的社会保险诉求无法满足所致。这些规范性文件虽然不是严格意义上的法律，但对于一定阶段社会保险的实施是必要的。

在对社会保险给付行政行为进行司法审查时，必须充分考虑规范性法律文件作为行政行为的依据，而不能仅仅或主要以《社会保险法》作为审查依据。

当然，无论是规章还是规范性文件，只有不违背上位法的明确规范，符合社会保障制度的发展规律和现实要求，才能确认为有效。行政审判实践对此也予以认可。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉行政行为合法性时应承认其效力。

■ 二、地方关于用人单位社会保险缴费基数规范的合法性与适用性

本案所涉及的关于“用人单位缴费总基数为本单位属于参保缴费范围的人员缴费基数之和”这一地方政策是否具有合法性与合理性？

《社会保险法》第十二条规定：用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金；职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。虽然从字面含义来看，“本单位职工工资总额”与“本人工资”的表述不一，但由于：第一，《社会保险法》未对术语进行解释，不能从该法中得出各自的准确含义，而这两种表述均非日常用语，不能用常识来解释；第二，《社会保险法》使用“国家规定”限制了这两个表述，但对于何谓“国家规定”，该法未作任何规定。对于“国家规定”的内容，当且仅当在其他政府规定中寻找。这一状况表明，这两个表述的具体含义不能从该法中得出，不能通过文义解释获得，而应当通过体系化解释从整个社会保险法体系中求解。

上述“国家规定”，由于中央层面未作统一规定，在实践中是由各地自行规定的。在没有全国统一规定的状况下，地方政府或其所属行政部门依据本地实际情况依照法定程序制定的关于用人单位缴费基数的规范性文件，是实施和推进社会保险制度的基础性条件，是履行政府职能的必然要求，是本行政区域内的“国家规定”，在不违反《社会保险法》和其他上位法规定以及没有显著不合理的前提下，应当承认其合法性，并在本行政区域内予以适用。

■ 三、以“本单位职工缴费工资总额”作为“本单位职工工资总额”的合理性

实践中，对“本单位职工缴费工资总额”主要有两种确定方法，一种如本例所示，为“全部职工缴费工资之和”，称之为“单基数”，即用人单位和个人按照一个基数缴费——实际都是以个人缴费工资为缴费基数；另一种则将用人单位的“本单位职工工资总额”确定为该单位实际发生的全部职工工资的总和，称之为“双基数”，即用人单位的缴费基数与个人的缴费基数是完全不同的另外一个基数。在“双基数”中，由于个人缴费工资存在上限和下限的限制，因此个人的缴费工资并不等于实际工资，以实际发生的全部职工工资的总和作为缴费基数和个人缴费工资之和因而也不相同。

在用人单位实际工资较低，多以下限作为个人缴费基数时，如果实行“单基数”，即以个人缴费工资之和作为用人单位的缴费基数，会导致用人单位多缴费；如果实行“双基数”，用人单位以实际工资作为缴费基数，则用人单位缴费较少，对用人单位有利。但是在用人单位实际工资较高，特别是超过上限时，由于实际工资高于个人缴费工资，因此对用人单位的影响则相反，即以个人缴费工资之和作为用人单位缴费基数，则对用人单位有利，反之则对用人单位不利。

两者的区别还在于，“单基数”完全与个人缴费工资关联，因此有职工缴费才有单位缴费，无职工缴费，则无单位缴费。而“双基数”由于仅与单位实际发生的工资关联，而与职工是否缴费或者该工资是否计算为个人缴费基数无关，因此列入“工资”但不列入个人缴费基数的部分“工资”如支付给退休返聘等劳务用工人员的费用，用人单位可能需要为此缴纳社保费。

由于两种单位缴费基数各有特点，对于一个地区的单位既非全部有利也非全部不利，只要在本行政区域内实行统一的缴费基数，在目前的制度体系下应认为都具有合理性，在本行政区域内应予适用。

如果未来立法作统一规定，则“单基数”更为恰当。这一方案除了可以轻易地将不应列入单位缴费基数的“工资”剔除外，也更好地体现了用人单位与职工的关系。在双基数下，单位缴费进入统筹基金，但是由统筹基金支付的基础养老金并非按照用人单位实际缴纳的统筹部分的社保费计算，而是按照职工实际缴费——即单基数计算，单位的缴费数额与基础养老金数额无直接关联。一方面，根据我国职工养老保险制度的设计，缴费是和待遇直接关联的，亦即实行缴费义务与待遇享受权利相适应的原则，“双基数”否定了这一关联性，因此不符合这一原则。另一方面，用人单位履行缴费义务，虽然也是对国家和社会的义务，但首先是对职工的义务，是基于雇佣关系而产生的对于雇员的保护和照顾义务，这是用人单位承担缴费的道德基础。要体现对于雇员的保护和照顾，仅仅使雇主缴费、使雇员获得养老保险待遇尚且不够，最好还应当使雇主缴费与雇员养老金的多寡关联。因此“双基数”的道德基础也不如“单基数”充分。■