大规模踩踏事故防范中的行政执法——基于行政不作为视角

单家迪， 申来津

(武汉理工大学 文法学院，湖北 武汉 430070)

大规模踩踏事故防范中的行政执法
——基于行政不作为视角

单家迪， 申来津

(武汉理工大学 文法学院，湖北 武汉 430070)

近年来国内多起恶性踩踏事故频见报端，严重损害了人民群众的生命财产权益，已然成为目前急需解决的大型人为事故灾害。首先通过国内多起大型踩踏事故为例对事故本身进行防范手段探究，着重强调了事故屡禁不止的问题根源，即政府在事故预防和处理的执法过程中存在行政不作为的违法现象。并通过相关资料分析出只有采取法治手段才能从根本上对踩踏事故进行有效防范，同时论证了应急管理法治化也是矫正行政执法不作为现象的必要途径。最后对踩踏事故法治防范体系构建进行了详细阐述，分别从五个方面提出对策：一是进行专门立法对踩踏事故进行预防；二是相关部门要将执法性质转变为预防性执法；三是推进公共安全法治教育常态化和法治化；四是完善责任监督机制；五是健全救济制度。

踩踏事故；行政不作为；专门立法；预防性执法；公共安全法治教育；责任与救济

踩踏事故是指在公共场所中，由于现场人群密度过大，相互拥挤进而发生大量人员被挤伤、窒息或踩踏致死的事故。[1]在我国社会主义经济文化事业迅速发展的背景下，相伴着日益增多的大型社会活动，无论从数量、规模和档次上都有了质的飞跃，涉及到经济、生活、文化、体育等多个领域。在这些地点举办活动就会形成大规模的人群聚集，容易引发人群的流动不畅，情绪失控等不安定因素，再由于没有系统有效的预防措施，恶性大规模人群踩踏事件层出不穷。近年来频发的大型恶性踩踏已经成为当前最为突出的公共安全事故之一，其事发突然、性质复杂、处理困难、危害后果极其严重。1990年麦加因举行宗教朝圣活动，发生史上伤亡规模最大的踩踏事故，死亡人数高达1426人，并于2015年再度发生了717人死亡的惨剧。我国作为人口大国亦是踩踏事故频发，2014年初，宁夏省固原市一寺庙就发生踩踏致死数十人。同年12月31日晚发生在上海外滩的大型踩踏事故震惊中外，最终造成36人死亡，49人受伤的严重结果。这类大型踩踏事件影响恶劣，严重损害了人民生命财产权益，也一直提醒着人们必须高度重视大型踩踏事故的预防，避免踩踏事故的再次发生。究其原因，主要是由管理因素、人群因素、环境因素和公众素质等因素综合作用下产生的结果，而管理因素最为关键。[2]这直接关系到我们政府作为执法主体的行政水平，我们要清醒认识到事故频繁发生的背后隐藏的是相关职能部门执法不力的状况，即行政不作为。之所以关注这一现象，是因为行政不作为现象作为影响最恶劣的行政侵权之一，在当今社会生活中是一直存在且呈增多的趋势，该现象严重制约了执法队伍建设和行政人员水平的提高。如果不重视此问题任其发展，势必造成国家整体行政效率低下和政府公信力的流失。

我们党和国家历来高度重视突发事件应对工作，并于2007年颁行了《中华人民共和国突发事件应对法》，各级政府部门也制定过众多应急预案加以应对。[3]而既有的立法规定体现出过于抽象的缺点，缺乏具体的实施细则和可操作性规则。国家在处理公共事件中所起的作用毫无疑问是最大的，因而政府这一行政角色如何在突发事件过程中发挥决定性作用，取决其能否积极作为。若是“懒政”式的消极应付必将激化事故矛盾，容易从意外事件引发为更为恶劣的大规模社会群体性事件，违背了“全心全意为人民服务”的最终目标。其次，踩踏事故的常态预防具有隐蔽性、难预防性等特征，政府的历来做法多是偏重从事后处理出发，忽略了事前防范这一关键环节。而且踩踏事故这类人为事故是可控的，不比地震、台风、洪涝等人为阻止不了的自然灾害，只要采取的预防手段方法得当，踩踏事故是可从源头上避免的。国外著名的生产安全管理理论“海恩法则”就指出：任何不安全事故都能通过防范从而避免。同样“墨菲定律”也认为：凡是可能出错的事必定会出错。[4]“海恩法则”和“墨菲定律”对于踩踏事故防范意义重大，均强调了只要遏制住事故苗头就能对事故灾难进行有效预防，也为防治政府职能部门在行使权力中违法不作为提供了理论支撑，是当前治理监管缺失和开展防腐拒变工作的重中之重。因此，法治化的应急防范才能科学有效应对踩踏事故，当前我国应急管理工作的侧重点也应从事后处理转为事前预防，以“惩防并举，以防为主”作为工作基调。

一、政府在踩踏事故处理中行政不作为的表现——以“上海外滩踩踏事故”为例

城市是踩踏事故的多发地之一，因其人流量大、高校密集、景点众多、大规模社会活动频繁(如明星见面会演唱会、大型体育比赛、大型会展等)。上海外滩踩踏事故发生当晚，大量游客均聚集涌入了陈毅广场通道的阶梯，现场无序发展至混乱局面，形成了人流的对冲导致僵持。最后阶梯上有一部分人被挤倒，从而造成了此次事故。不难看出，现场管理部门的缺位、人群恐慌的心理因素、外滩公共场所设施滞后的客观因素和公众安全意识淡薄的意志因素共同发酵了此次事故。本文以法学视角从通常被我们忽视而又居于核心地位的管理层面出发，着重对相关政府职能部门和公务人员监管不作为方面进行探讨。对此，监管部门的违法不作为可分为两个方面：

(一)事故防范工作的主动意识薄弱

公务人员的危机管理意识水平直接关系到政府行政管理职能的发挥，不能只单方面强调培养社会公众的安全意识，政府和公务人员的主动防范意识和提高应急技能更需加强。跨年灯光秀本是让广大群众欢聚在一起的新年盛会，陈毅广场属于人流密集区，当天又是特殊的日子，由于政府对于踩踏事故的事前防范意识薄弱，未采取有效的防灾措施，没有发挥出政府在大型活动举办和事故应对中应有的积极引导作用，从而影响了事故防范和救助效果。相反，在此次跨年活动中，政府为防范事故发生采取的方式是是以小规模活动取代此前已成功连续举办三年的大型庆典，而不是去思考如何加强和提升防范、应急、管理能力，这种行为可评价为一种怠工表现和管理能力的退化。

(二)日常行政管理工作上的不作为

公共场所基础设施的规划与建设，属于地方政府日常行政工作。正如陈毅广场的设计没有考虑到大规模人群聚集于平台时会导致事故的严重后果，这样的设计现在看来是不合理的。尽管部署了700多名警察，但由于这些警察无法进入平台，他们对可能发生的踩踏事件也不能采取有效的应对措施，说明政府负责公共管理的部门没有尽到应有的管理职责。另一方面，虽然在形式上取消了外滩大型跨年活动，但事实上市民由于往年的认知和行为惯性仍然向外滩聚集，然而政府本应当预见却没有预见到这一情况导致预判失误。并且在历年元旦跨年的这一特殊时日，政府理应在公共活动的管理上有所充分准备，由于事先缺乏常态化的预防和管理，踩踏事故一旦发生就难以进行有效的临时补救。

二、踩踏事故防范的行政执法中存在不作为现象的问题根源

(一)现行立法不完善致使应急预防工作无法可依

由于《突发事件应对法》作为基本法，均是原则化条款，内容较为笼统，缺乏具体的针对性实施细则 ；[5]尤其对于在踩踏事故的防范方面存在立法空白；也有部分法律条款与踩踏事故应急预案规定不一致的情况，都不同程度地影响了该法的实施效果；再由于法律本身的滞后性局限，不能及时应对新问题、新情况的出现。除基本立法外，我国对于大型公共活动也曾制定过诸多配套的政策规范，如国务院还颁行了《大型群众性活动安全管理条例》，这些规定属于行政命令，内容冗杂且体系零散，在适用方式上也逐渐跟不上现代城市活动发展趋势，对事故处理起不到根本的防范效果。

(二)监督问责机制的不完善导致了“行政惰性”在体制内的泛滥

“懒政”是“勤政”的对立面，“勤”与“廉”同属于行政工作的两个方面，“不廉洁”是当前反腐败重击下的首要目标，“不勤政”则是躲在背后尸位素餐式的腐败。其本质上属于失职，体现为公务人员在工作岗位中不思进取、得过且过的不良作风，“铁饭碗”带来的安全感和满足感产生了安于现状，无功无过的怠工心态。由于实干型的公务人员往往出错的概率更大，“枪打出头鸟”的传统思维使某些官员面对工作时畏畏缩缩，担心受到苛责和排挤。另外，行政体制内的考评竞争机制相对宽松，自然而然容易使人产生“不求有功，但求无过”的消极思想，这种不作为的行为客观上也未直接触犯法律法规和规章制度，难以发现和界定，惩治代价极小。更多公务人员选择与其“乱作为”违法背责不如“不作为”换来相安无事的工作态度，这种为私己谋求安全平稳政治环境的现象已然成为行政常态。

(三)法治防范和应急预案的缺失是事故层见叠出的主要原因

由于缺乏明确成文的工作部署，职能部门没有事先对人流量进行准确的预测，导致事故发生时不能对人群进行有效疏导和控制，后续医疗机构也没有及时得到消息，未能第一时间赶到现场救援。而现行的诸多规定具体细节并不详实，执行细节模糊未定，行政机关要做到依法行政却无法可依。分管部门也存在权限交叉的状况，导致上级部门职责定位不明确和基层部门对问题的解决持消极态度，如果出现问题，最终会因责任不明确导致问题得不到根本解决。由此可见，发生大规模踩踏事件最关键的原因即是没有法治防范制度层面的相应规定，最终导致对人群的管理不到位。

三、对国外事故预防先进经验的借鉴

大型踩踏事故发生原因背后隐藏着深刻复杂的社会背景，牵涉到广大人民群众的人身财产权益，关乎全社会公共秩序稳定运行。在这一问题上我国的法治建设还存在诸多不适应，未能反映事物发展的根本客观规律，内容与手段没有充分贯彻实行，缺乏针对性和可操作性。在大型公共活动管理上，我国相关部门可以参考借鉴国际上其他国家的应对方法。

(一)英国制定专门法律进行预防

1883年，英国桑德兰市在举办演出活动时，发生了一起近200名儿童死亡的踩踏惨剧。之后，议会通过法案确立了公共场所必须安装安全逃生门这一强制性规定。[6]这个法案至今仍有法律效力。在实际操作层面，英国在新年烟花汇演中会组织成立专门负责统计人数的机构，如果达到人数上限将禁止通行，以此减轻人群压力。

(二)美国则是运用了多元主体的公共救援方式

通常由民间组织、第三方机构和政府共同配合，既减轻了政府的救治压力，其专业性也保证了突发事件的救治效果，相较于政府有更充分的经验和更完备的危机应对能力。发达国家在应对踩踏事故时更加注重实际运用，尤其擅于运用高新科学技术，如借助人流疏散等软件来研究事故防范。当纽约时代广场开启新年倒计时活动时，为确保现场安全，相关部门通过卫星技术可以从监控室看到人群密度热力分布，对地图上各个区域的人群流动实时监控。还会出动相当的警力维持治安，并将纽约时报广场被分为几个区域进行管控，以此来分解人流压力，便于指挥和通行。

(三)法国在应对社会危机时引入了第三方保险机制

过去法国在灾后重建和救助工作中同我国相似，一切均由国家财政统一负责。但这种做法不仅不能完全弥补个人的所有损失，也加大了国家财政负担，将资金集中用于解决危机后，势必还会影响相关工作部门的正常发展。针对这种状况，引入第三方力量来完善以往仅由国家财政单独应对的做法，是让实力雄厚且符合国家标准的商业组织加入到危机应对体系之中，通过建立社会保险来参与危机的共同应对。

(四)日本也积累了众多突发事件应对经验

因处于地震、台风、海啸频发地带，对于灾害的防范演练已成寻常，还确立了“防灾日”、“防灾周”，因此对于灾害的预案设计相对成熟。尤其是在灾害预防中的“受灾假定”机制，即根据在这个曾发生过几次大型自然灾害，来判定未来将会发生多大程度的灾害；根据灾害类型来推断将会发生的受损情况和经济损失；对各个季节中发生的灾害后果进行程度上的精细对比，还会估算灾害中的遇难者人数。

通过以上事例不难发现，这些地方对预防踩踏事故发生的方式手段虽然不尽相同，但实用性很强并且收效甚好，这是因为科学合理的制度结合了当地的实际情况，高效的安全保障计划和人群分流措施都是基于明确的部门分工体系，并对社会资源进行整合调度，做到了方式创新。但国外的做法和学术成果不一定适合我国国情，对于国内踩踏事故的专项预防还需考虑到现行行政执法体制和现阶段社会发展水平，仅靠盲目照搬是行不通的。另一方面，当危机出现时，仅仅依靠政府其实是远远不够的，建立起多方合作的应急管理机制就显得尤其重要 。[7]国际上很多非政府组织在应对公共事件中成效显著的典型范例都值得我们学习借鉴。

四、法治应对的优势与必要性分析

(一)法治手段是运用国家强制力解决问题的行为方式，是应急管理工作的可靠的保障

踩踏事故的诱发因素是多种复杂的，任何一个预防环节的疏忽都可能酿成悲剧，不能因事故的发生是小概率事件，就忽视了日常预防和应急演练，要把踩踏事故的防范管理常态化和法治化。政府作为最主要的行政主体，能够直接运用行政权对社会活动进行管理，运用法律进行规制就是政府作为执法者行使管制权的过程，这就需要政府的有效执法才能实现其服务于社会的本义。因此，只有通过成文的法律形式来明确事故防范的工作部署,强化执法力度，充分发挥职能部门监管和保障的作用，让突发事件应急管理工作达到既能治标又能治本的双赢效果，故而须以法治手段作为防范工作的强力保障，这一举措将全面推动法治中国建设进程，实现我国政治、经济、文化的全面稳健发展。

(二)法治应对能够解决当前法制供应不足的现状，满足制度需求

因踩踏事故的预防工作具有特殊性，一般的预防手段仅仅起到教育宣传作用，实效不佳；其次一般预防手段的宣传形式都是参差不齐的，导致最终效果大打折扣，而法治预防则提高了立法层级，上升到法律制度的层面，保证了行政执法工作的实效性和可行性。为了防止悲剧再度重演，就必须从事故中准确找到共性的规律，及时采取有效的防范措施。要在今后的工作中对现代城市治理进行深刻总结反思，推动以法治为手段来加强各个城市的公共安全防范，改变以往单一的行政命令模式。法治防范正是根本性的预防手段，要充分运用法治的预防性和强制性特点，建立和完善突发事件管理制度，才能彻底改变以往“头痛医头、脚痛医脚”工作方式的弊端。[8]现阶段只有建立起系统全面的法治防范体系，才能为政府处理突发事故提供科学系统的理论指导，由以往的事后补救传统方式转变为运用法治手段进行主动预防的良性治理模式。

(三)法治防范体系是一项全面保障社会公共安全的系统工程，通过明确责任承担和事后救济制度维护广大人民群众的合法权益

本研究通过探究大型群体活动踩踏事故的形成原因和机理，对这类大型突发事件应对措施与法治之间的关系进行了比较分析，那么如何去协调和平衡两者的权重问题将是法治防范制度设计中的核心研究点。之所以要重视用法治去防范此类事故，是因为“法治”不同于“法制”，法制属于制度的范畴；而法治更偏重于行动和执行，性质是动态的。而且，正确的理念需要坚实的法律制度框架支撑，要建立完善的突发事件防范体系是一项巨大的工程，不仅包括了物质技术支撑体系、科学技术标准体系和公众教育体系等多方面的建设，更须加入法律层面的制度建设来综合巩固。

五、应对踩踏事故执法不作为的对策与建议

对于我国发生过多次大规模踩踏事故，相关部门一直在采取各种方法加以预防，制定过诸多应急手段和教育宣传，也积累了不少经验，并且政府工作会议、社会和学界上也不乏相关预防措施和理论研究，那为何多元的治理途径和良好的工作构想却不能起到根本的预防作用、达到预想的社会效果呢？要明确认识到的是，城市的安全管理最终不能仅仅靠经验，倘若每次都以“吃一堑必会长一智”的态度从事故中汲取教训，或将 “摸着石头过河”作为工作宗旨，这样的经验是以血泪作为巨大代价的。因此，应急管理工作要靠科学，而法治体系正是与科学的管理制度相契合的。究其事故频发的原由，最关键的环节正是忽视了导致事故发生的源头——法治防范手段的缺失。法治应对模式是建立起常态管理的制度保障，使执法和监管工作具有实际执行力。针对近来国内频发的踩踏事故，如何用法治手段来整治，遏制惨痛的悲剧再度发生，是我们现阶段急需思考和关注的问题。法治的目的不仅仅是为了在事故发生后进行挽救，更重要的是将问题从源头上遏止。所以现阶段最有效的研究思路是通过总结和反思以往做法的弊端，针对我国的具体国情进行专项防范，进而探索出行之有效的治理思路。通过专门立法，严格预防性执法，强化公共安全法治教育，并结合完善的责任承担和救济制度，逐步健全重大突发事件应对机制，有利于提高相关部门的工作效率，巩固公共安全事件保障体系，最大程度保护群众的人身财产权益。

(一)以专门立法来构建常态长效的踩踏事故防范机制

踩踏事故的特殊性决定了踩踏事故防范的特殊性，意味着常态下的法治不能适用于踩踏事故防范，要解决特殊性问题要求其应对法治也应具有特殊性。对现行法律法规研究后发现，在突发事件分类上只细化到了社会群体性事件，并没有对踩踏事故进行更加具有针对性的专项规定和防范措施。仅凭一部只有几十个条款的一般性法律去解决所有类型的突发事件是达不到实效的,治理踩踏事故很大程度上还得依靠单行立法，专项治理才能取得实效，对症用药方能药到病除。应急与法治在过去始终处于紧张对立的关系，应急代表着紧急权力的高度集中，带来的负面效果必然是权力的滥用和对人权的侵犯。随着法治模式和理念的不断变迁，二者的关系也逐渐缓和，特别是实质法治注重解决问题的特殊性方面，对突发事件应对产生一定积极影响。故须将大规模踩踏事故防范工作的议题纳入整个国家法治化轨道，积极着手专门立法来应对事故。着手专门立法是对大型公共活动进行风险管控的先决条件，当构建起一套全面系统、科学完备的法律监管体系，才能把安全风险管理纳入法治化轨道，使执法机构在开展执法工作时有法可依，让活动的组织者明确权利和义务。而且“一事一法”模式更具针对性，在突发事件事故灾难类中已有的专门立法，诸如《水污染防治法》、《煤矿安全监察条例》、《核电厂核事故应急管理条例》、《矿山安全法实施条例》等，均在事故预防实践中取得了显著良好的效果。踩踏事故防范工作也必须占据法理制高点，提高立法层次，为踩踏事故的法治防范提供客观严谨的法律依据，弥补踩踏事故防范在单行立法领域的空白，完善大型公共活动相关法律法规体系。因此，建议将《踩踏事故防范条例》纳入立法范畴，并完善配套立法,在内容章节中设立踩踏事故应急预案管理制度，保证预案的科学性、合理性和可操作性。应急预案对于踩踏事故的防范至关重要，严格规范预案的制定标准，要紧密结合实际情况，细化明确到每一项工作的执行。相关部门应总结近年来各地预防和处理大规模的人群踩踏事故的成功经验和教训，虽然我国还没有制定和完善一部真正意义上关于“大规模人群踩踏事故防范”的法律法规，但各省可以根据当地实际情况出台防范大规模踩踏事故的地方性法规或地方政府规章、条例进行专门预防，即便因意外导致事发，也有相应的制度作为保障，能够有序指挥现场，及时消除隐患，防止影响扩大。专门立法对防范踩踏事故更有针对性，对症用药方能保证实效，这才是能够有效解决社会矛盾冲突的法治机制。

(二)优化职能部门行政执法体制，走预防性执法路线

要对大规模踩踏事故进行科学防范，必须在性质上转变为预防性执法，即根本区别于事后救济与常规执法。反思以往常规性执法的一贯做法，大多都是在事故发生后根据行政命令做出的应急补救措施，长期千篇一律的工作部署缺乏针对性容易导致作风懈怠，必须时时用血的教训才能强化防范意识，仅靠从事故个案中汲取的经验也容易被忽视、弱化、钝化。要明确认识到，没有事故发生即是执法的最佳效果，预防性执法最显著的特点就是力求将事故源头切断。如何去实施这种具有预防性质的执法工作，政府是负有主要管理责任的。目前我国突发事件应急体制需要多部门协同联动，在执法工作开展过程中，可能还会存在职能交叉和相关部门不作为的现象。因此要进一步整合当前这种职能过于分散的现状，首先应当在各级政府中设立专项应急管理委员会作为应对踩踏事故的领导机关，[9]确立决策和指挥权，有利于进一步优化和调整执法机构，精简多头执法体制，防止职能分散、模糊等问题，从而提高执法能力；再者强化预防职能，由于当前的制度缺陷和资金紧缺，成为了导致日常预防弱化的源头。职能部门在执法过程中应当秉持公平、公正、公开原则，在法律规定的范围内行使行政权力，优化强化执法能力；还要在执法过程中坚持文明执法，提高公众参与积极性。最后，国家应当加大对突发事件防范方面的经费投入，完善工作人员的编制和待遇，防止发生腐败滋生和权力寻租现象。只有建立起一套全面系统的法治防范体系，才能将事后补救传统模式转变为主动预防的良性治理模式。[10]

(三)推进公共安全法治教育常态化和法治化

法治教育的长远目标是在全社会推广一种安全文化，使公众能够树立起牢固的安全价值观念。面对眼前突然发生的危险,人群自然会感到不安,甚至绝望,加之很多人缺乏正确的自我保护知识和安全意识，错误判断现场形势，求生的本能会导致人们盲目采取措施脱离危险的境地，但这种行为反而造成现场更加拥堵的结果。随着情绪的传播和感染，少数人的恐慌迅速扩散到整个群体，失去理智的人群相互推搡，相对弱的人被挤到，旁边涌动的人就会踩上倒地的人，由此恶性循环造成了严重后果的人群踩踏。虽然在《突发事件应对法》条款中对公共安全教育和技能培养皆有提及，但缺乏具体的实施方案。针对此，当务之急应出台配套的管理办法和工作细则，将公共安全教育常态化，纳入法治轨道。为增强政府对于防范工作的重视程度，建议采用激励机制，将公共安全教育工作开展成效纳入政府目标管理与领导干部绩效考核体系，并提高在政绩考核中的比重；还要设立严格的工作标准，加快案件处理速度，及时结案，避免无故拖延。其次，仅靠政府单方面应对踩踏事故是不够的，充分发挥社会力量是关键。要完善公众参与机制，加强社会动员，构建踩踏事故应对良性共治的法律体系。在执法的过程中保持良好的工作形象至关重要，行政主体是与公民关系最直接紧密的，既能起到积极活跃的促进作用，也容易引起公民的意见与不满。这就务必要求行政机关严格按照法律法规办事，绝不用依权仗势的态度和方式去解决问题。

(四)完善责任监督机制

行政问责则体现了权责一致原则，用责任来制约权力，加强司法监督和人民监督，弥补传统政治忽略对政治责任和领导责任追究的缺陷，完善现代政府行使权力过程中的责任追究体系。首先，对于我国历来执法不明而带来的大型公共活动管理的潜在风险，须尽快制定出一份权力清单，明确各部门职责，明确责任承担人，把分工细化落实到个人身上，扩宽监督手段和渠道，让全社会都参与到监督管理中来，只有把责任确定到每一具体部门和个人之后，才能够提高行政质量，避免无法可依的局面。这种大规模的公共场所活动都是需要诸多主管单位和相关部门配合展开工作的，为了防止出现分工模糊和职能交叉，导致工作在执行时流于形式或相互推诿。其次，要严厉打击和杜绝行政执法过程中的腐败行为，提高执法工作者的拒腐防变能力；整治政府及公务人员怠于行使职权的不良作风。近些年，民意对“问责”一词褒贬不一，那是因为很多问责流于形式，并没有起到其价值本义，不仅没有使民意满意，也让很多被问责对象喊冤。这样的举措没有实现实质正义的目的，使问责制度蒙上敷衍之举之义，透支了政府的公信力。针对这种窘境，如果连问责都不能维护公平正义，那将严重阻碍我国司法体制改革的步伐。对于广大民众对于问责的公正诉求，应转化为职能部门思考如何进行相关问责和健全问责机制的内在动力。除了政府监管，还要加强人民监督，公众媒体等社会组织这类手段，各种手段之间形成良性互补，共同保障公共安全，使社会各界积极参与事故的法治防范，对于我国对踩踏事故法治防范工作的顺利展开，客观上也起到了积极推动作用。

(五)健全行政不作为的诉讼救济制度，适当扩大国家赔偿范围[11]

要防止事故的发生，保障人们的权益，就必须要规定组织者的义务和应承担的责任，加强监管力度来避免或减少一些利用法律法规漏洞而发生的玩忽职守的过错行为，利用法律手段，督促和要求政府及相关社会组织履行各自的职责和义务。执法机关如果长期处于缺乏有效监管的状态下，势必产生怠于行使职权和滥用权力等违法行政行为。为防止这种现象出现，须建立起完善的行政监督机制，弥补行政执法部门发生行政不作为行为时而无行政公诉制度进行制约的漏洞，强化司法监督力度。现实中当事人对行政机关不作为提起诉讼的案件数量相当，但胜诉和获赔的案例却很少，并非司法不公，而是大部分案件并不符合国家赔偿法律中的构成要件，因而需要健全国家赔偿制度。[12]在各地踩踏事故中，由于事前预防机制的漏洞和监管工作的疏忽已经为危机埋下了重大安全隐患，社会公众随时可能遭受侵害，并且公众参与监督情况有限，公益诉讼制度尚未健全，也就缺乏足够的法律途径进行救济。当前出现损害后果后也只能获得国家给予的有限补偿款，国家赔偿法应明确将该种违法不作为行为纳入赔偿范围，督促监管主体主动依法行政和提升政府公信力。

六、结语

大型踩踏事故时常成为社会各界关注的焦点，如果不能采取正确的防范措施，最严重的结果就是导致大量人员被挤伤、窒息或踩踏致死的大型事故。每当事故发生后政府都采取了立法、问责、安全教育等处理手段，社会各界也一直在付诸努力改善这种局面，但收效甚微。事故频发的背后显露出的是政府在防范和应对过程中执法不力和不作为的弊端。通过对踩踏事故预防问题进行研究后发现，面对防范制度缺陷和执法主体的不作为，谁来管制管制者，如何对监管主体进行管控和监督，仅靠号召提高社会公众的安全意识是不可能解决制度层面问题的。无论是立法部门、政府部门、社会团体还是普通大众都应当做好事前法治预防，建立起完善的踩踏事故法治防范体系。应该说，对于大规模踩踏事故的法治防范，本研究仅仅是个开始，因为本研究涉及的问题太多太复杂，包括相关立法、执法、救济、监督、评估等，涉及到现有体制、现有政策、现有力量等，还需要对大规模踩踏事故的应急资金、应急设施、应急规划、应急检查、应急演练、应急产业等如何纳入法治化进行深入的探讨。本研究下一步拟提出《踩踏事故防范条例》提出专家建议稿，只有运用具有国家强制力的法治手段才能彻底改变以往只靠事后补救和追责等治标不治本的模式，这才是标本兼治的理性选择,也是全面推进依法治国,加快实现法治中国的根本策略。

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[4]游鹏飞,寇玮华.浅析墨菲定律及海因里希法则对控制事故的作用[J]. 安全、健康和环境,2008,(08):14-15.

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[6]王晓易.踩踏事件后，我才明白北美大学的门为什么设计成这样[EB/OL].http://edu.163.com/15/0102/11/AEV0NQN500294IIK.html

[7]王兆远. 危机管理多元主体合作机制研究[D].厦门大学,2009.

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[10]莫于川.我国平安校园、和谐校园建设的法治路向——兼谈学校突发事件应急管理与应急法制研究的背景[J].哈尔滨工业大学学报(社会科学版),2011,(03):24-26.

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责任编辑：林 衍

Administrative Law Enforcement in Preventing Large-scale Stampede: Administrative Omission and Countermeasures

Shan Jia-di， Shen Lai-jin

(Wuhan University of Technology, Wuhan 430070, China)

In recent years, many malignant stampede accidents have occurred in China, which has seriously damaged people's lives and property rights and has become the current urgent large man-made accident disasters. The study firstly enumerates several stampede cases and the administrative omission existed in the work of the government, and then analyzes the deeply-rooted causes of such a phenomenon. Then by analyzing the relevant data, this study proves that adopting legal means is the only way to prevent stampede fundamentally and is the necessary way to avoid the phenomenon of administrative omission. Finally, this study puts forward specific measures under the rule of law to deal with these prevention problems from four aspects: firstly, it's necessary to conduct the special legislation to prevent the scale of public activities; secondly, the relevant departments should conduct preventive law enforcement; third, to improve the system of accountability; fourthly, to strengthen the judicial supervision and improve the relief system of compensation.

stampede; administrative omission; legal means; special legislation; preventive law enforcement

2017-04-24

单家迪(1992-)，男，土家族，湖北恩施人，武汉理工大学文法学院硕士研究生，从事行政法学研究；申来津(1965-)，男，汉族，河南驻马店人，武汉理工大学文法学院教授、博士生导师，从事行政法学研究。

D630.8

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1009-3745(2017)03-0104-08