为什么要给当事人选择律师的权利——一个关于法律援助的重要话题

桑 宁（司法部法律援助中心副主任）

为什么要给当事人选择律师的权利
——一个关于法律援助的重要话题

桑 宁（司法部法律援助中心副主任）

2002年在匈牙利布达佩斯一个国际会议上，第一次听到这样的观点—“当事人不应该具有选择律师的权利”，其理由很简单，国家负担不起。时隔十五年，2017年在北爱尔兰贝尔法斯特，国际律师协会组织的一个关于法律援助原则的专家讨论会上，再次听到了这个熟悉的观点—“不应由当事人自己选择律师”，但理由与布达佩斯听到的不同了，这次的理由是因为当事人不具备作出正确选择的能力。坦率地讲，第一次听到这个观点时的感觉是有些无奈，但第二次听到这个观点时的感觉是有点似是而非。

是否赋予当事人选择律师权，是一个国家法律援助政策的一个重要部分。公民享有的权利越多，就意味着国家的责任越大，从经济社会发展现状看，国家的整体实力决定一些社会政策的水平，不仅是合理的，也是让政策变得切实可行的科学前提。

一个基本事实

在分析是否赋予当事人选择律师的权利这个问题之前，我们必须注意到这样一个基本的事实，就是受援人的权利很容易受到伤害。主要来自三个方面因素影响：第一个因素是信息不对称。法律服务是一个严重信息不对称的领域，当事人很容易被掌握着绝对信息优势的服务提供者牵着鼻子走，在自己的合法利益受到侵害时也浑然不知。从一些调查数据和典型事例看，侵害当事人利益的事件时有发生，有些甚至还很严重，而当事人总是处在一种被动的地位。第二个因素是公共服务的属性。公共服务的作用是保基本、兜底线，基本需求本身就是一个十分含糊的概念。国际法庭一个著名的判例称，当事人在法律援助服务中享有的权利是有限的；英国认为法律援助应确保提供符合最低标准的服务；加拿大认为法律援助服务应是中等收入者所能购买的服务；国际律师协会的观点是最低限度应按职业行为守则行事，在合理的情况下可提出更高的道德要求。我国《法律援助条例》规定律师应提供符合标准的服务。可以看出，尽管有不同的表述，但都把法律援助定位于满足最基本需求，与法律服务追求卓越的目标有所不同。事实上我们看到的也是如此，很少有国家会明确法律援助受援人实际享有哪些权利，也鲜有起身理直气壮维护自身合法权利的受援人。第三个因素是法律服务市场的逐利性。市场是具有逐利性的，而法律援助的最大挑战之一是律师报酬普遍偏低，由于缺乏吸引力和足够的动机，优质服务资源无法聚集于法律援助的领域，这也是一个不争的事实。我们无意贬低律师行业服务公益的优良传统，但把一项法律制度建立在良知基础上也是靠不住的。这些对当事人不利的因素交互作用，形成了法律援助发展面临的一个世界性的难题，服务质量普遍偏低，而且缺乏有效的治理。

赋予当事人选择律师权利的好处

赋予当事人选择律师权利的第一个好处是让法律援助服务提供者认清谁才是自己真正的客户，应对谁负责任。由于政府在法律援助中承担着支付者的职责，所以政府往往会横亘在法律援助的提供者和法律援助的消费者中间，遮挡住提供者对消费者需求关注的视线。法律援助作为提供者寻求的一种市场，第一个要打交道的往往并不是真正的法律援助消费者而是政府机构。换句话说，就是法律援助提供者要从政府那里获取法律援助的机会，与真正的法律援助消费者并无多大关系，这会在很大程度上误导法律援助提供者，使他们以为政府才是自己需要谨慎应对的客户，而真正法律援助客户——法律援助受援人就变得没那么重要了。在这样的关系下，政府能否有效地代表法律援助受援人，切实维护法律援助受援人的合法权益，就成为法律援助受援人实现自己诉求的基本途径。大量事实证明，政府总是很难扮好这个角色。赋予当事人选择律师的权利，让政府退到当事人后面做一个当事人合法权益的保护者和简单的支付人，由当事人直接面对提供者，就像法律服务中的关系一样，当事人自己选择某一个合适的提供者，这不仅使法律援助的法律关系从表面上看变得更加简单，而且可以使提供者更清楚地认识到他是在为谁服务，谁才是决定其服务的人。当事人有了选择的权利，才有可能理直气壮的对律师进行监督。

赋予当事人选择律师权利的第二个好处是政府代表当事人维护当事人合法权益的投入压力会有所减轻。由政府机构指派、任命律师，随之而来的一个责任就是应确保所指派、任命律师为当事人提供的服务是合格、有效的，为此政府需要采取多项措施来监督法律援助提供者服务的质量。从联合国全球法律援助研究报告中可以看出，由于影响法律援助质量的要素繁多，提高法律援助服务质量的途径方法也十分复杂，而且需要综合实施才可见效，面对法律援助资源的普遍匮乏、质量管理机会成本高昂的现实，没有哪个国家能够轻松应对由此形成的财政负担。让当事人自己选择律师，就是把机会还给真正的市场，让无形之手发挥作用，效果不逊于政府的管制。

赋予当事人选择律师权利的第三个好处是可以提高法律援助的可获得性，改善法律援助提供者和受援人之间的关系。研究表明，当事人在获得法律援助的过程中最关注的三个问题是：不好找、等候时间长和服务不专业。如果由当事人自己选择律师可以取得一举三得的功效。不好找和等候时间长与政府法律援助机构的设置和程序的复杂性有关。从一些国家便利当事人改革的成功经验看，在当事人获得法律援助服务过程中，唯一无法实现便捷化的就是找律师，就像人生病必须要去医院找医生一样，这一环节是无法省略的。让当事人自己选择律师，就如同人生病直接去医院就可以了，到那里以后所有的程序都由律师代理去办，当事人不仅可以免去许多来回奔波之苦，由专业人员面对程序还可以提高效率，缩短等候时间，实现真正意义上的“一站式”服务。另外，当事人自己选择的律师和政府指派的律师在相互关系的认同方面也存在明显的差别，通常人们总是相信自己选择的才是最好的。

赋予当事人选择律师权利的第四个好处是可以防止法律援助机构的腐败和徇私。当法律援助成为律师寻求的市场时，谁来指派、任命律师就变成一种实实在在的权力，既然是权力就有腐败和徇私的风险。预防这一风险，最有效的方法就是变成当事人的权利。

可能存在的风险

任何事物都存有另一面，好处的另一面就是坏处。分析赋予当事人选择律师权利可能存在的风险，是为了让人们在决定是否为此值得一试的决策当中进行全面的考量。管理学中有一个论断，成功往往不决定于有多少有利因素，而是取决于有多少不利因素。下面就分析一下赋予当事人选择律师权利可能存在的风险。

第一个风险就是对法律援助是律师普遍义务这一原则的影响。当事人可以自主选择律师，就意味着法律援助在实践中可能变化为不再是律师的普遍义务。法律援助实际成为一部分律师的“业务”，与法律援助律师的普遍义务的规定在实践中是否存在张力，还需认真研究。但它可行的前提必须是多劳多得。被当事人选中次数多的律师，在经济上应该得到更多的正相激励，至少不能是做的越多，律师失去的越多。在一些经济欠发达、仍需靠律师履行普遍义务来满足法律援助需求的地方，就很难做到让当事人自主选择律师，我们曾在欠发达地方看到的一些“点援制”做法，往往是一种附条件的选择律师权，实际自由度并不太高。在发达的东部省份，法律援助在一定程度上已经成为律师寻求的市场，“点援制”则表现的相对成熟，当事人有了更多的选择自由。提高律师的补贴，让律师参与法律援助变成正相激励，政府需要加大投入，但不应将其视作一种风险，而是责任所在。

第二个风险是可能当事人无法做出正确选择。法律援助服务是典型信息不对称领域。当事人很可能会受掌握信息优势一方的暗示和影响，自愿做出一些并不符合自身利益的选择，导致不良后果。由法律援助机构指派、任命律师，在可行能力方面明显优于当事人，对提供者的把握也更加客观全面，不足之处前面已经说过了。如何防范、降低这种风险，国际经验可以给我们一些启示，一是政府应把好提供者的资质准入关，让不符合能力标准的人不能进入。二是认真履行信息披露义务，让当事人全面掌握法律援助提供者的职业信息，帮助当事人做出合适选择。

第三个风险是管理机构权力改变或丧失带来的影响。指派、任命律师，是法律援助管理机构一项传统权力，在法律援助管理权力结构中具有基础性作用，失掉这部分权力，对管理系统会产生连锁性的影响。管理的逻辑起点变了，从管理理念到路径、方法都会跟着起变化。欧洲有许多国家是由当事人自己选律师，管理模式表现出一种多元化的态势，最典型的是德国，因为不需政府机构指派、任命律师，所以连专门的法律援助管理机构都没有设立，目前运作的也十分良好；荷兰也是由当事人自己选择律师，所以荷兰法律援助办公室把主要的精力都放在了提供者的把关上。再看国际上在法律援助管理方面的那些令人目不暇接的做法和经验，德国、荷兰真可谓是“大道至简”。

朱腾飞）