司法行政强制隔离戒毒工作规范化研究

湖北省戒毒管理局课题组

司法行政强制隔离戒毒工作规范化研究

湖北省戒毒管理局课题组

规范化，应是建设法治中国尤其是司法体制改革的题中之义和基本要求。从系统论角度来看，司法行政强制隔离戒毒属于国家戒毒工作体系的重要部分，而戒毒工作体系在禁毒工作体系中处于重要环节。因此，研究司法行政强制隔离戒毒工作规范化，应在依法治国的大背景大框架下，放眼国家禁毒工作体系，乃至国家整个政法、法制体系中去思考。结合司法行政强制隔离戒毒工作多年的实践探索及本课题组调研，我们认为，对于司法行政强制隔离戒毒工作规范化而言，禁毒工作体系规范化是前提，戒毒工作体系规范化是基础，内部运行体系规范化是核心，效能评估体系规范化是保障。前两者重在规范强制隔离戒毒工作的外部系统，后两者重在规范强制隔离戒毒工作的内部系统。

一、禁毒工作体系规范化是戒毒工作体系规范化的前提

禁毒委是禁毒工作领导机构，成立于1990年，由最初23个部委成员增加为现在25个，多年来在统筹指挥禁毒工作中发挥了重大作用，取得了良好成效。但时代在变，世情在变，国情在变，毒情也在变，从机制体制与工作实际来看，职能、事项、力量、效能等方面的分散也在一定程度上制约了禁毒工作向纵深发展，戒毒工作作为其工作链条上一个重要环节也受到较大影响。因此，应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指南，以满足人民对美好生活的向往为初心，进一步改革和规范禁毒工作，才能为戒毒工作规范化提供前提条件。

（一）以总体国家安全观为理念的禁毒工作体系规范化，决定戒毒工作体系规范化的站位高度。总体国家安全观，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，基本内涵是以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托的一条中国特色国家安全道路。毒品伴生问题复杂，近代历史警示深刻，现实毒情依然严峻，禁毒工作以总体国家安全观为理念，应重点强化两个方面：一是以强化党的领导提高统筹力度。毒品是诸多刑事犯罪和社会问题的根源之一，既有涉枪涉黑涉恐等刑事犯罪，洗钱涉财等经济犯罪，也有道德滑坡、败坏风气等社会问题，毒驾、凶杀等公共安全和死亡、伤残等人身安全问题，甚至在一些毒品猖獗的中美洲和东南亚国家，不时出现操纵选举、军事对抗等情况，对政治、军事安全造成严重危害。毒品治理应进一步强化党的领导，提升应对层级，由政法委强力主导，部分工作直接纳入国家安委会范畴，加大统筹协调力度。实践表明，云南、新疆等地部分县市区的禁毒工作由地方党委或者政法委主抓，成效较好。二是以强化总体安全落实综合治理。历史和现实警示我们，毒品问题有其深刻的社会原因，更有其复杂的国际国内背景。目前，禁毒工作存在重打击处置的倾向，综合治理协作联动严重不够，虽然组成部门较多，但事项分散，指向性不集中且无硬约束，即使有综合治理职能分解到成员单位，但落实不够。比如湖北省戒毒管理局2016年对在所8000名戒毒人员的调查表明，初次吸毒前接触过禁毒宣传的只有16%，说明禁毒宣传不到位。因此，应围绕总体国家安全观，继续保持对毒品高压态势的同时，不断加大对毒品产生原因的综合治理，确保政治、经济、社会、人员等总体安全，努力做到标本兼治。据此，进一步提升作为禁毒工作重要环节的戒毒工作的政治站位，提高重视程度和工作成效。

（二）以司法体制改革为总思路的禁毒工作体系规范化，明晰戒毒工作体系规范化的基本路径。根据从程序规范到实体规范的思路，禁毒工作体系的规范应重点强化两个方面：一是强化职能剥离。毒品有巨大市场，禁毒工作要么从治本上消除市场产生，要么从治标上消除供求关系。因此，要紧扣禁毒工作规律和实际，建立预防、缉毒、戒毒、救助的工作体系，形成首尾衔接、相互支撑、职能制约、动态平衡的工作格局。救助，是对刑释解戒人员的帮扶救助，属于预防的一部分，预防的整个职能应从禁毒体系中剥离出来纳入社会综合治理范畴，从源头上治理毒品市场的产生。缉毒就是由公安部门主导的禁种、禁贩、禁吸等工作，重在消除毒品卖方（供给）市场。戒毒就是由司法行政部门主导的罪犯矫治、吸毒人员戒毒等工作，重在消除毒品买方（需求）市场。因此，禁毒工作即可在政法委，抑或综治委平台上简化为缉、戒执法事项，会大大提高工作效能。二是强化专业分工。当禁毒体系中预防、救助纳入社会综合治理范畴，明确牵头单位与实体部门以后，涉及公、检、法、司的部分职能与事项理应按照国家司法体制改革总体思路，实行缉、戒分离与整合，而目前公安部门缉、戒不分的情况违背侦查、决定、监督、执行分离与监督等基本法治原则。只有公安机关专司缉毒，司法行政机关专司戒毒，检察机关专司监督，才能从程序到实体均得到规范。最后，戒毒工作体系规范就是自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复四大戒毒手段的充分整合，发挥最大效果的问题了。

（三）以法治中国建设为大背景的禁毒工作体系规范化，强化戒毒工作体系规范化程度。从1950年中央人民政府政务院发布《关于严禁鸦片烟毒的通令》，到1990年全国人大常委会颁布《关于禁毒的决定》，再到2007年全国人大常委会通过《禁毒法》，标志着我国禁毒工作进入到依法全面治理的历史新阶段。在依法治国的今天，尤其是党的十九大明确提出成立中央全面依法治国领导小组的背景下，法治中国建设会进一步提速，完善禁毒方面的法律规范也应加速。因此，禁毒工作规范化应重点强化两个方面：一是修订法律。《禁毒法》作为整个禁毒工作的总纲，应在法治中国建设和司法体制改革背景下，落实法治精神和原则，进一步修订完善。第一是《总则》部分，应贯彻总体国家安全观，进一步规范组织架构、主要职能、指导原则。第二是第二章、第三章、第四章应该分别对综治委、公安、司法行政部门相关工作的职能定位、权力边界、监督约束等事项进行明确规定，增加检察机关的监督职能，对象与内容上还应增加涉毒罪犯的教育改造工作。如此，建立起科学完善的禁毒工作体制机制。二是完善法规。在修订《禁毒法》的基础上，应该针对部门职能与事项，形成以《禁毒法》为总揽，法律、法规为主干，司法解释、部令、地方性法规及其他规范性文件为补充的完整体系，横向到边相互衔接，纵向到底落实责任，据此规范禁毒工作运行，完善戒毒工作法律法规体系。

（四）以夯实基层基础为出发点的禁毒工作体系规范化，提升戒毒工作体系规范化的实际成效。据国家禁毒委2017年发布的《中国毒品形势报告》，截至2016年底，全国共破获毒品刑事案件14万起，抓获毒品犯罪嫌疑人16.8万名，缴获各类毒品82.1吨，破获制毒物品犯罪案件449起，缴获制毒物品1584.6吨。全国共查处有吸毒行为的人员100.6万名，依法强制隔离戒毒35.7万人次，责令社区戒毒24.5万人次、社区康复5.9万人次。全国现有吸毒人员250.5万名，同比增长6.8%。上述情况反映出缉毒工作虽然取得重大成效，但涉毒犯罪仍高居不下，吸毒人数仍大幅增长，说明毒情形势错综复杂，目前的禁毒工作体系需要改革。从基层基础来看，缉毒体系由公安机关主导，禁种、禁制、禁贩、禁吸等环节衔接紧凑，相对比较有效。戒毒体系中自愿戒毒、社区戒毒、社区康复由各级人民政府主导，但执行不一，比较混乱，整体上影响了禁毒工作成效。因此，禁毒体系规范化应重点强化职能衔接实现共建共享。目前基层禁毒体系运行中有太多“断路”现象，比如缉毒与戒毒衔接不畅，公安与司法行政分段执行强戒，但程序标准、相互衔接、信息共享、戒治手段、效果评价等多方面不一致，一方面导致戒毒人员钻空子，另一方面导致戒毒效果不一而资源严重浪费，还有戒毒与综治衔接不顺，等等。所以，预防、缉毒、戒毒应形成禁毒工作体系稳定的三角支撑。预防体系强化综合治理，缉毒体系强化管控打处，戒毒体系强化全面矫治，三者形成闭路循环。要充分利用高科技加强人员信息、执行标准、工作内容等方面无缝对接，共建共享工作平台，实现国家、社会、公民的总体安全。

二、戒毒工作体系规范化是司法行政强制隔离戒毒工作规范化的基础

自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复，是目前《禁毒法》规定的四种戒毒手段，构成禁毒工作体系的戒毒部分。四种手段的法律属性、执行主体、工作方式、评价标准、监督约束等方面都不相同，需要整合规范，形成司法行政强制隔离戒毒工作规范化的基础。

（一）明确主体，形成执法联动体系。虽然自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复的执法主体是各级政府，但自愿戒毒由医疗卫生部门执行，社区戒毒与社区康复由社区执行，强制隔离戒毒由公安机关和司法行政部门共同执行。多头执行，费事费力。因此，要按照决定权、执行权、监督权分离的基本要求，以及事、权、责相匹配的基本原则，明确司法行政机关为戒毒工作统一执行主体。医疗卫生部门负责自愿戒毒业务工作，各地社区负责落实由司法行政戒毒部门制定的社区戒毒和社区康复措施。司法行政部门负责自愿戒毒、社区戒毒、社区康复的监管落实和效果评价，并全程担负强制隔离戒毒工作的执行，最终形成各类戒毒人员戒治情况的综合信息平台。同时，司法行政戒治信息平台与公安机关吸毒人员管控信息平台、综治部门社会网格管理平台对接，并尽可能发现和掌握隐性吸毒者。如此，三个平台对接促进各类戒毒人员的信息融合，一方面实现执法联动，另一方面实现充分戒治，最终提升整体禁毒效果。

（二）界定标准，形成戒毒流转体系。四种戒毒手段的使用是由吸毒成瘾程度决定的，其中强制隔离戒毒适用于毒瘾最深的吸毒人员。因此，为降低执法成本，减少二次伤害，应形成以强制隔离戒毒为中心，其他三种戒毒手段为配合的戒毒流转体系，四种手段形成工作链，吸毒人员在四种戒毒手段中流转，确保戒毒的事半功倍。要根据毒瘾程度，按照自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复的顺序，分别制定四种戒毒手段的决定标准和戒毒效果评价标准，使后面三种手段形成循环链条，充分利用社区康复和社区戒毒，尽可能减少强制隔离戒毒的人次，进一步提升戒毒体系的整体成效。在四种戒毒手段流转体系中，强制隔离戒毒是中心，也应遵循戒毒规律，按照生理脱毒、身心康复、回归适应三个阶段建立其内在的流转体系，分别界定阶段标准，有效落实分类戒毒、按型康复、属籍照管，充分发挥强制隔离戒毒对其他三种戒毒手段的衔接支撑和效果辐射作用。

（三）整合资源，形成社会协同体系。除了在政法委或综治委平台上，围绕总体国家安全工作目标，实现预防、缉毒、戒毒三个系统各组成部门，如卫生、教育、宣传、民政等部门职能资源整合以外，预防、缉毒、戒毒分别各成体系，都应充分整合各类社会资源，实行群防群治，有效提升各项职能和事项的工作效能，争取事半功倍的效果。同时，司法行政机关牵头负责整个戒毒工作，一方面要结合四种戒毒手段，从司法部到司法所，从上到下在系统内整合职能资源，形成严密的工作链条，另一方面以各级政法委、综治委为平台，整合医疗、教育、宣传、民政等政府资源，以及工青妇、科研院所、民间组织、爱心人士、义工社工、家庭等社会资源，形成以戒毒为目标的资源整合和社会协同体系，充分发挥戒毒工作在禁毒体系中的重要支撑作用。

（四）强化监督，形成安全规范体系。戒毒是执法工作，加强执法监督尤显必要。要加强党内监督，结合纪检监察体制改革，促进纪检监察部门加强对执法人员、环节、重点、结果等方面的全面监督，确保从严治党落到实处。要加强职能监督，戒毒场所引入检察机关专职监督，邀请人大、政协等机关巡视监督，同时司法行政部门执行与公安决定要形成制约，利于监督，确保公正、廉洁执法。要加强社会监督，落实所务公开，主动接受社会监督，确保阳光、安全执法，防止腐败发生。

三、内部运行体系规范化是司法行政强制隔离戒毒工作规范化的核心

禁毒体系规范化为司法行政强制隔离戒毒规范化提供了大环境，戒毒体系规范化为司法行政强制隔离戒毒规范化提供了小环境。如何规范职能和管理、模式和流程、保障和戒治、标准和业务等内部运行体系，则成为司法行政强制隔离戒毒规范化的核心所在。

（一）规范职能，理顺管理体制。在大格局上，要明确综治委主管预防、公安部门主管缉毒、司法行政部门主管戒毒的职能，实际上是禁毒委与综治委工作一体化，进一步加强职能合并、专业分工、紧密衔接和资源整合，提升效能。司法部戒毒管理局是司法部戒毒业务主管机构，负责全国戒毒工作，包括自愿戒毒、社区康复、社区戒毒、强制隔离戒毒，在系统外承担体制、机制、政策、法律、保障、警务、业务等方面的规范和衔接，在系统内承担戒毒业务的宏观管理，其中比较重要的是业务规划、内设机构等方面的去劳教化，真正实现以教育戒治为中心，科学分工，科学戒毒；省（区、市）戒毒管理局是省（区、市）司法行政部门戒毒业务主管机构，主要职能是贯彻落实司法部（部局）、省（区、市）厅各项要求，对口领导各级司法行政部门戒毒业务，而不只是指导。目前省辖市的戒毒局应予以撤销，充实戒毒所或归并到省局。整个司法行政系统应从上到下依托自身组织体系，地市州、县市区、乡镇街道司法局（所）应按照司法部戒毒管理局、省（区、市）戒毒管理局的要求承担好自愿戒毒、社区康复和社区戒毒的监管和效果评价工作。对于强制隔离戒毒工作，应由省（区、市）戒毒管理局直管，地市州强戒所转隶为省直所，彻底解决隶属、保障、执法、责任等方面标准不一问题，强化管理，整合职能，提升效果。

（二）规范模式，优化戒毒流程。综合教育学、心理学、社会学、医学等基础理论以及自劳教戒毒以来的实践探索，尤其是司法部戒毒管理局2015年在全国首推的12种戒毒模式，戒毒工作所针对的基本靶标已初步明朗，即生理脱毒、身心康复、回归适应三个阶段流程中，每个阶段针对生理、心理、行为、认知、家庭和社会功能等不同重点进行教育戒治，实现短期、中期、远期等不同层次戒毒目标。近几年来，司法部戒毒管理局主导各地先后研发一批戒治项目，围绕戒毒模式发挥了很好作用，应针对三期、五维及戒治项目在全国基本统一戒毒模式。与全国基本统一戒毒模式相配套，部局应着重解决三个方面的流程：一是戒毒人员从缉毒体系进入戒毒体系，然后进入预防体系的循环对接大流程；二是自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复的内在流转对接流程；三是从生理脱毒、身心康复到回归适应的阶段流转对接流程，确保维度所针对的靶标契合内容、方法并得到矫治，最终取得戒毒的良好效果。关于省直所与市州所的功能定位，以湖北“351”戒毒模式为例，市州所多而规模小，省直所少而规模大，市州所主要承担属籍戒毒人员的回归适应期工作并与当地社区戒毒、社区康复工作对接落实后续照管，省直所主要承担分片收治的戒毒人员生理脱毒期、身心康复期工作，以及无市州所的戒毒人员回归适应期工作，较好解决了职能定位、资源匹配、标准统一等现实困难问题。

（三）规范标准，统一戒毒业务。对于戒毒体系的前面环节——缉毒体系中自愿戒毒、社区康复、社区戒毒、强制隔离戒毒的决定标准（包括初核、变更执行方式、诊断评估、所外就医、所外执行等决定），以及后面环节——预防体系中的宣传、救助等工作标准，司法部戒毒管理局作为全国戒毒工作主管机构，应在体制、法律等层面会同有关部门确立统一而衔接的标准体系。那么，剩下的就是统一四种戒毒手段执行、流转中的具体业务标准。司法部戒毒管理局应下达宏观标准，各省市区戒毒管理局结合实际进行具体化，主要有四个方面：一是以强戒为中心，确立自愿戒毒、社区康复、社区戒毒三种手段的基本目标、内容、措施、指标，以及流转的衔接、解除等标准。二是围绕强戒模式的阶段、流程，分别确立目标、内容、措施、指标，以及诊断评估、变更执行、所外就医、所外执行、请假、提前解除等标准，与自愿戒毒、社区康复、社区戒毒的标准衔接配套。三是按业务板块分别确立教育、医疗、康复、习艺、安全等目标、内容、流程、措施、时间要求，并与各阶段、各维度的标准配套，纵向衔接，横向织密。需要特别指出的是，安全工作标准不是最高标准，而是最低标准，要始终突出教育戒治的主业地位，促进“底线安全观”向“治本安全观”转变。四是民警的专业分工与岗位标准，是落实从严治党、从严治警、从优待警等方面的基础工作，也是落实教育戒治中心任务的基础工作。总的路径是：以教育戒治业务要求确定业务板块及标准，由此设定职能部门及岗位标准，再设定人员编制及专业标准，最后设定民警工作过程和学员戒毒效果的考核体系。

（四）规范保障，促进科学戒治。戒毒工作规范化以及规范化落实，需要在理念、机制、设施、队伍、经费、时间等方面规范保障。一是理念保障。戒毒系统贯彻落实习近平总书记对戒毒工作的指示精神和党的十九大精神，尤其是习近平新时代中国特色社会主义思想，最重要的任务就是落实总体国家安全观，强化戒毒工作在维护国家安全和社会稳定、保障国计民生、打赢禁毒战争中的重要地位和作用，进一步突出教育戒治工作的中心地位，使之变成硬任务硬约束，提高戒毒质量和水平。二是机制保障。包括与缉毒、预防环节的社会衔接、协同机制，与公安、检察等执法部门的信息共享、职能制约监督、审批流转等联动机制，系统内行政隶属、机构设置、人员编制、岗位要求等规范管理机制，教育、医疗、康复、习艺等措施手段在戒毒模式中的一体化应用机制，民警工作过程和戒毒质量的考评机制等。三是设施保障。除了已经针对强戒场所下达的建设标准，以及按照各地经济发展水平基本统一行政经费、戒毒经费以外，还应针对自愿戒毒、社区康复、社区戒毒下达设施配置标准。同时，应瞄准大数据、云计算等高科技，结合戒毒症状，按照医学、心理学、教育学、运动学等理论要求，建立模型，收集数据和使用数据，试行科技戒毒。四是队伍保障。按照戒毒模式设定的戒治维度，科学设定岗位分工、专业要求、人员编制、各类培训、奖惩制度等管理规范，以及在警力不足的小所，关于辅警、文职、工勤等人员的招聘、分工、管理、考核等规范制度。同时，针对专业力量不足，如何通过购买社会服务的方式，推进教育、医疗等专业工作的社会化、专业化，也需要进行明确。五是理论保障。根据司法部戒毒管理局近几年推行优势教育戒治项目研发的实际成效来看，2016年的十个项目已经开始在全国推广，对促进戒治工作科学化、民警队伍专业化起到良好作用。应进一步结合实际，把科研院所的专业优势和场所的经验优势有机结合，加强基础性、应用性、前沿性课题研究，促进民警成长和科学戒毒，实现教学相长的良性循环。

四、效能评估体系规范化是司法行政强制隔离戒毒工作规范化的保障

近几年来，随着司法体制改革逐渐进入深水区，审判、检察等系统采取大数据科技手段，建立科学考评体系，是一个大胆而又务实的创新。对司法行政戒毒工作而言，要将工作人员工作效果与吸毒人员戒毒效果结合起来进行效能考核，进而评价体制机制、戒毒模式、措施内容等方面的科学性和有效性，是强戒工作规范化得到真正落实的保障。

（一）关联评估对象。戒毒工作有两个主体，即工作人员和戒毒人员，其过程是施教与受教的互动，最终体现出戒除毒瘾维护稳定的社会效果和工作人员自身成长的内在效果，两个主体共同成长，两类效果互相促进，实现教学相长的目标。因此，效能考核实际上是既注重过程又注重结果的考核，效在结果，能在过程，工作过程是外显，戒毒过程是内隐，工作效果决定戒毒效果，戒毒效果反映工作效果。只有将两个主体、两个过程、两个效果关联起来进行考核，才能科学评价戒毒工作成效。两个主体须有明确的种类，与机构设置、岗位分工、专业要求紧密关联，即工作人员应按照与戒毒业务的关联程度，划分管理岗位、专业岗位、综合岗位和辅助岗位，而戒毒人员主要是自愿戒毒、社区康复、社区戒毒、强制隔离戒毒人员。两个过程也有明确的区分，因戒毒种类的不同而不同，应以强制隔离戒毒的过程标准进行设计，简化为其他三种戒毒手段的过程考核，但两个效果评价应该一致，至于数量、难度、质量等方面的区别应在待遇中体现。

（二）明确评估标准。无论是考核过程，还是考核结果，标准的客观性、科学性、可操作性至关重要。戒毒工作的效能考核，应该紧密结合缉毒、戒毒、预防体系的循环对接流程，自愿戒毒、社区康复、社区戒毒、强制隔离戒毒的内在流转流程，从生理脱毒、身心康复到回归适应的阶段流转流程，利用大数据、云计算等技术，首先建立考评戒毒效果的指标体系，充分掌握四种戒毒人员的主要特征，或者依托强制隔离戒毒人员的主要特征进行简化，确立共性维度或戒治靶标，并尽可能建立客观指标。其次，针对戒毒的维度指标分解戒毒过程中的内容、措施，结合维度指标的渐进变化过程，完善并依托诊断评估，或年度工作考评等时机，一方面考评工作过程中的重点环节、内容、措施落实程度，另一方面考评当时当下的戒毒指标变化度，作为考评工作人员的指标。最后，建立共算模型，即两个主体的两个过程、两个结果的关联计算模型。其中，重点与难点在于有关戒毒人员主要特征的数据采集，确立戒治维度或者靶标，最难的是建立评估指标。

（三）分层评估主体。按行政隶属关系，司法部对部局、省厅对省局、省局对场所应进行全面职能考核，其中的重要职能就是戒毒工作。同时，部局对省局，省局对场所、地市州司法局，场所及地市州司法局对大队、县市区司法局，县市区司法局对乡镇街道社区司法所还应有全面的戒毒业务考核。业务考核是职能考核的重要部分。各级考核主体一般不应该越级进行，而是逐层考评，应建立统一的考评体系、办法，其中至关重要的是正确处理党建与业务、安全与戒治的关系，不能厚此薄彼，更不能顾此失彼，要以教育戒治工作成效检验党建工作成效和安全工作质量。毒品问题是社会问题，对戒毒工作成效的评价一方面来自戒毒过程中的评价，即戒毒机关系统内的自我评价，另一方面来自于解除以后的社会评价。由于社会环境复杂，有关戒断操守的评估一直没有明确的操作方式，应依托、对应国家各级调查统计系统对戒断情况进行第三方客观评估，其评价指标应与戒毒机关自我评价指标相一致。

课题组成员：

肖惠斌（湖北省戒毒管理局党委书记、局长）

田 明（湖北省戒毒管理局教育矫治处处长）

聂华胜（湖北省未成年人戒毒所教育科科长）

韩 倞（湖北省戒毒管理局办公室副主任科员）

张文静）