社区服刑人员权利保障中存在的主要问题及对策思考

冯建仓（司法部预防犯罪研究所研究员）

社区服刑人员权利保障中存在的主要问题及对策思考

冯建仓（司法部预防犯罪研究所研究员）

目前，在社区服刑人员权利保障中仍存在一些问题。针对这些问题，本文在立足国内具体情况与借鉴国外经验的基础上，提出若干对策与思考。

一、社区服刑人员权利保障中存在的主要问题

（一）立法保障还不到位，相关法律规定不完善不健全

与监禁刑相比，社区矫正是一种较宽缓的刑罚执行方式。虽说目前社区矫正在我国已有长足发展，但就目前我国法律现状来看，我国现行的刑罚体系仍主要以监禁刑为主，非监禁刑的处罚方式在法律法规中只是起到次要的辅助的地位。而从国际刑罚执行的发展状况来看，刑罚制度已经从单纯的监禁刑为主的阶段进入了以非监禁刑为主的阶段。从宏观上讲，我国的社区矫正在制度设计与实务推进方面都需要加强。

实践中我国目前主要执行的是2012年颁发的《社区矫正实施办法》，但这只是一部规章，效力不够。目前还没有一部国家层面针对社区矫正工作及社区服刑人员的专门性法律，社区服刑人员权利保护方面的法条更是缺乏，这在一定程度上影响了社区服刑人员权利保护的力度。

笔者认为，凡符合社区矫正条件的罪犯依法享有接受社区矫正的权利，这是社区服刑人员特有的权利之一。我们通过调研发现，“社区服刑权”受到影响的一个重要环节就是“社区服刑”与“监狱服刑”两者之间的流通渠道不畅，即“难进难出”。一方面是“进入难”，也就是监狱服刑的人要想合法顺利进入社区服刑存在一定的难度，存在办理难移交难等问题。主要是因为在暂予监外执行（保外就医）罪犯调查评估过程中，县级司法行政机关由于和监狱所处角度不同，认定标准也就不一样，往往出具不具备暂予监外执行社区矫正条件的评估函，或罪犯家属不配合，不愿作为保证人，这些不仅延误保外就医时间，也侵犯了服刑人员的“社区矫正权”。对于一些外省市的被暂予监外执行的罪犯，由于押送距离较远如遇到节假日或交接双方对所提交的文书材料理解不一时，就会造成移交困难。另一方面还存在着“收监执行难”，主要是由于收监标准模糊，缺乏可操作性，异地提请收监执行难度大，收监执行中执行押解和抓捕职责不清等因素所致。不论是“难进”还是“难出”，均是对服刑人员正常的社区矫正权的侵犯，均应在实践中引起重视。虽然2016年9月出台的《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》使这一问题在一定程度上有所缓解，但仍没有从根本上解决。

（二）还存在着歧视社区服刑人员、漠视与侵犯其权利的现象

社会普通民众的权利意识、社区服刑人员的权利意识及社区矫正工作人员的权利意识都需要一个提升的过程。有些社区服刑人员对社区矫正本身了解不多，法律意识维权意识淡薄，不知道自身还享有权利；在有些社区矫正工作者中也存着一定程度的模糊认识，认为社区矫正本身就是宽大，再谈其权利保障就是添乱等。在这样的观念指引下进行的工作也易引发侵犯社区服刑人员权利的事情发生。还有些社区矫正工作者文化水平不高、法律素质不强、专业化程度欠缺，甚至还有些社区矫正工作人员滥用权力，直接侵犯社区服刑人员的基本权利；社会上对社区服刑人员还存在着不同程度的排斥与歧视，而这种现象会导致社区服刑人员具体权利的直接受损，例如劳动用人单位的歧视易导致其劳动就业权受损。

（三）管理模式针对性不强，也影响到社区服刑人员权利保障的实现

根据《社区矫正实施办法》的有关规定，各地司法行政机关负责对社区服刑人员的监管职责。目前，我们在对社区服刑人员进行分类管理方面做的不够，采取由一个机关统一负责管理，区分类别基本上是粗线条的，许多地方只是将社区服刑人员分成严管、宽管或者分为普通、重点与特殊等几个等级，实施分类管理，而且出发点从管理角度考虑的比较多，而从权利保障的角度考虑的较少。社区矫正的根本目标是恢复社区服刑人员的生活信念，增强其社会适应能力，帮助其扮演社会角色，促进其融入社会群体。这点也是对其权利的最大保障，也是对社会大众权利的最大保障。而现在是比较重视形式化的监控层面，而社会性矫正性的措施较少，分类管理与分类矫正考虑的少，尤其是对未成年人、女性、少数民族、老年人等特殊群体社区服刑人员的特殊的权利保障问题重视程度不够。虽然《社区矫正实施办法》对未成年人实施社区矫正有专条的规定，但还需要完善内容并提升立法规格，对其他特殊对象的专门保障规定更是比较缺乏。区别化管理不够，矫正措施的针对性不强。一些地方还缺少具有针对特殊对象的社区矫正工作人员，缺少针对不同对象的矫正项目和心理复康支持，还缺少立法上的专门保障条款。忽视不同类型社区服刑人员之间的差异性和特殊性，这与实现社区矫正根本目标相悖离。监控是实现社区矫正目标的手段，而不应成为目的。

（四）社区服刑人员的权利救济机制不完备，有些规定重义务轻权利

在我国虽然各地也初步建立了社区服刑人员的权利救济机制，但尚未体系化与统一化。社区服刑人员对许多涉及自身权益的处遇措施无权发表意见，完全处于被动接受的地位。权利义务告知制度还不充分完善，有关权利救济程序、措施的规定涉及甚少，在一些有关社区矫正的政策规定中存在着重义务轻权利现象，偏重对权利限制而忽略了对权利的授予。法律监督还需要完善，尤其是对社区服刑人员权利保障的落实方面的监督需要强化。

（五）在组织及社会保障等方面还有待加强

目前一些地区社区矫正机构队伍不够完善，人员素质还有待于提高，经费和基础设施保障不完全到位，社会力量参与也不够均衡，等等，这些问题制约了监管能力和教育矫正水平的进一步提高，也给社区服刑人员权利保障的落实带来了许多困难。以队伍建设为例，目前基层工作力量比较弱，不少县（市、区）司法局内设的社区矫正执法机构编制只有1～2人，却要组织管理少则上百、多达上千个社区服刑人员。基层司法所更是事多人少，根据司法部2009年11月26日发布的《关于加强司法所规范化建设的意见》中规定，司法所主要承担九项职能，社区矫正仅仅是其中的一项职能。一些地方的司法所是1人所或2人所。专门执法力量严重不足，这不仅影响社区矫正工作，给执法者带来一定的职业风险，也影响到社区服刑人员权利的保障状况，影响到对社区服刑人员的帮扶工作。

（六）对犯罪被害人的权利保障不到位

《社区矫正实施办法》规定“受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求，对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关。”也就是说社区矫正前的调查评估，也包括了征求被害人的意见，但这一规定在实践中往往流于形式，被害人的诉求往往得不到合理的满足，被害人的知情权、赔偿权以及监督权也常常得不到重视。

二、完善社区服刑人员权利保障的对策与思考

社区服刑人员基本权利的保障问题是个宏大的系统性工程，不仅和法律是否完善相关，还与执法者的观念、公权机关的相互配合、队伍建设、执法、经费等各方面相关，还和社会各阶层人士的广泛参与相关，所以在加强社区服刑人员权利保障方面应有系统思维。

（一）广泛开展人权意识教育

不断提升社会民众、社区矫正机构工作人员以及社区服刑人员的权利意识。要不断提升社区矫正工作人员的权利保障意识与法治思维，使他们在社区矫正各工作环节中自觉维护社区服刑人员的各项权利；要不断提升社会民众的权利意识和法治理念，消除对社区服刑人员的歧视与偏见，营造有利于社区服刑人员权利落实的良好氛围；要不断提升社区服刑人员自身的权利意识和法律意识，使他们能够自觉维护自身的权利。在进行权利意识教育时，不仅要注重国内相关法律法规和规章内容的学习，还要注意相关国际公约的学习，这可以成为社区服刑人员权利保护的参照。目前国际上先后达成了一系列关于罪犯权利的国际协议和公约，这些国际协议和公约主要有1955年的《囚犯待遇最低限度标准规则》（2015年修订）、1979年的《执法人员行为守则》、1984年的《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、1990年的《联合国非拘禁措施最低限度标准规则》（东京规则）等等。这些文件是联合国人权法律制度的重要组成部分，表明了对罪犯人权的尊重和对罪犯人格尊严的维护，对罪犯所应享有的权利形成了较为广泛的一致意见，对于推动世界范围内罪犯权利的保障起到了标示作用。一个国家一旦加入上述国际条约或公约，则该国际条约或公约就对该国有约束力，并要求在国内立法中得到体现，对一些规则性文件则要求参照执行。我国已签署或者批准加入许多有关罪犯权利保护的国际条约或公约，因此，我国不但要在法律中体现这些国际条约或公约的精神，而且要在司法实践中包括社区矫正工作中予以贯彻和体现。

（二）建议增加“尊重和保障人权”作为任务原则部分的表述

《宪法》第三十三条规定：尊重和保障人权。《刑事诉讼法》总则第二条规定：尊重和保障人权，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利……社区矫正法需要把宪法和基本法作为依据，与上位法契合，应该在该法总则的任务原则部分对社区服刑人员合法权利的保障加以体现。“尊重和保障人权”作为原则写入任务部分，意味着人权保障不仅作为社区矫正的一项重要任务规定下来，更是一项重要的指导原则，在强调监督管理、教育帮扶功能的同时，要求规范监督权、管理权等国家权力的运用，尊重社区服刑人员的人格尊严和合法权利，切实保障社区服刑人员合法权利得以落实。所以建议在社区矫正法中增加规定：“社区矫正工作坚持维护公共安全与尊重保障人权相结合。”

（三）完善我国社区矫正法律制度与权利保障条款

社区矫正立法工作还有一项主要的价值使命，就是要系统确定社区服刑人员的权利与义务，这既是社区矫正本身的价值目标，也是对国家宪法“尊重和保障人权”精神的贯彻。近年来，随着人道、人权的观念深入人心，世界各国监狱服刑人员和社区服刑人员的权利种类与范围不断扩大。当下，我国社区矫正法还未出台，为我们树立“权力”与“权利”平衡兼顾的法律理念预留了空间，也为系统保障社区服刑人员的基本人权提供了潜在的机会。所以笔者认为，社区矫正立法应贯彻“双目标”：一是规范权力，二是保障权利。规范社区矫正实施机关的权力与保障社区服刑人员的权利是相辅相成、互动共生的。笔者认为，关于社区服刑人员权利的基本内容，一是在社区矫正法中单独列出一章来规定社区服刑人员的权利与义务是十分必要的。建议将宪法和有关法律对权利的规定更加具体化，最好用罗列的方式详细规定。二是在其他章节条款中写明社区矫正实施机关及其工作人员的法定权限、职责及其在程序方面的相关义务。另外，要加大社区矫正的适用力度，扩大假释率，使更多的罪犯享有社区矫正权，力争社区服刑人员的人数超过在监狱服刑人员的人数。

（四）建议完善“社区服刑人员权利救济”的程序规定，强化权利实现的监督机制

建议增加一条：社区服刑人员对矫正过程中的决定和处罚不服的，应当给予提供完善的司法复核程序。”可以将行政诉讼、司法复核和民事诉讼等救济途径适用于社区服刑人员，即不论是对社区服刑人员依法接受处罚权、隐私权、言论自由权的侵犯，还是对社区服刑人员考核评估失实，社区服刑人员应该都有权提出申诉，要求相关部门进行复议，对复议结果不服的，法院应受理行政诉讼。同时还应设立专门机构，负责接受和处理社区服刑人员的申诉，明确流程和处理时限，使权利的行使落到实处；要建立与完善社区服刑人员权利实现的监督机制；要强化人民检察院对社区服刑人员权利的监督保障职责，建立检察机关动态和静态相结合的全方位的权利监督机制，尤其是要加强事前监督，对易发生问题的环节多做事前的防范性监督，提出建设性意见和建议，从源头抓起，加强与完善相应的制度建设；应鼓励人大、政协、纪检等有关部门和新闻媒体参与到社区服刑人员的权利监督工作中来，尤其是注意发挥新闻媒体的监督作用和社区服刑人员自身的监督作用。

要完善社区矫正的实施细则以及配套制度，而且要在制度执行上狠下功夫，不能让社区服刑人员权利的落实在制度与管理衔接上出现问题；要将提升法律监督的能力和信息共享机制与社区服刑人员权利保障结合起来，方便社区服刑人员及其家属的举报与申诉，使检察机关及时发现侵害社区服刑人员权利的事件并及时作出处理，使权利受损情况能得到及时救济，在保障社区服刑人员权利时充分发挥信息共享平台的作用。

（五）应尽可能详细规定不同群体的特殊权利，并应针对不同群体，设立专门的具有针对性的矫正机构、配制相应的人员与相应的矫正措施

这些举措既是教育矫正的需要，也是针对特殊群体特殊的权利保障的需要，例如成立适合未成年社区服刑人员、老年社区服刑人员、女性社区服刑人员、少数民族社区服刑人员等特殊人群的社区矫正教育矫正基地，配备专业的矫正教育队伍，专门负责对不同群体的社区矫正，对他们提供必要的并有针对性的法律援助、心理咨询、心理矫正等。另外对缓刑、假释、管制与监外执行的不同社区服刑人员也应尽可能地在机构、人员与矫正措施等方面有所区别。考察其他国家的成功经验，明显可以看出各国对于社区服刑人员都进行了区别化管理，针对性非常强，这样既提高了社区矫正的效果，从某种意义上来说又切实保障了各类社区服刑人员的基本权利。英国、美国、德国等国家都对未成年社区服刑人员开展了区别于成人矫正的监管模式。这一监管模式主要体现在以下几个方面：一是成立了专门的矫正机构。美国成立了儿童辅导中心、青少年咨询中心等，英国建立了未成年司法委员会，澳大利亚成立了青少年司法部等。二是得到了立法上的保障，如德国专门出台《少年辅助法》《少年刑法》。三是针对未成年社区服刑人员，专门配备了心理学、教育学等方面的社会志愿者。四是在矫正方式方法上更注重教育为主。各国社区矫正执行机关非常重视未成年社区服刑人员的文化教育和心理教育①李勇：《论社区矫正人员的基本权利保障》，http://www．docin．com/p-1261188670．html。。他们不仅对未成年社区服刑人员开展了区别于成人矫正的监管模式，还针对其他不同类型的社区服刑人员设立了不同矫正机构。如在美国，被判处缓刑的社区服刑人员专门由缓刑中心、康复中心等机构进行监管；在英国，被判处缓刑和假释的社区服刑人员分别由国家缓刑局、地方假释委员会监管执行等；在法国，为了体现个别化原则，在原法律规定的普通缓期执行和附考验的缓期执行基础上，1983年增加了附完成公共利益劳动的缓期执行，1989年又增加了附考验的推迟刑罚宣告，新刑法将缓刑扩大到四种，使社区矫正的配刑与行刑更有针对性②详见翟中东著：《刑罚个别化研究》，中国人民公安大学出版社2001版，第274～276页。。

（六）完善社区服刑人员的社会保障体系

要以政府为主导尽可能地联合全社会各方面的力量，建立社区服刑人员的社会保障系统。要实施适应性帮扶，及时了解社区服刑人员的生活状态和实际困难，特别是对那些“无家可归、无业可就、无亲可投”的社区服刑人员，通过纳入最低生活保障范围或给予必要的救助，帮助他们解决遇到的困难；通过减免税等优惠政策建立社区服刑人员的就业保障机制；通过“中途之家”这类的出狱人保障机构，给予社区服刑人员提供临时性救助与过渡性安置，提高其社会适应能力。北京的“阳光中途之家”就承担着对社区服刑人员进行集中教育，为有需求的社区服刑人员、刑满释放人员提供社会适应指导，为有需求的社区服刑人员、刑满释放人员提供心理咨询和心理辅导三项基本功能。同时承担着为无家可归、无亲可投、无生活来源的社区服刑人员、刑满释放人员提供临时安置，为社区服刑人员、刑满释放人员提供就业帮助，为社区服刑人员提供公益劳动项目三项辅助功能。一切工作都需要有人去落实与完成，社区服刑人员的权利保障落实也是如此。对此，要不断完善社区矫正队伍建设。针对专门执法力量严重不足的问题，要在充实基层工作力量上狠下功夫，要增加一线司法行政工作人员编制，扩大社会工作者与社会志愿者队伍。可成立社区矫正志愿者协会类组织，提供优惠和扶持政策吸引更多既热心又有一定素质的社会各界人士参与进来。要为矫正工作人员提供专门的职业再培训和心理咨询等服务，建立相应的机构与培训中心。要加强社区矫正工作的经费与物质保障，将社区矫正经费纳入财政预算，健全保障科目，探索建立动态增长机制，这些也是社区服刑人员权利保障的基础与前提。

（七）在保障社区服刑人员权利的同时，也要重视社区矫正中犯罪被害人的权利保护问题

2002年4月，联合国预防犯罪和刑事司法委员会第11届会议通过了《关于在刑事事项中采用恢复性司法方案的基本原则》。在联合国预防犯罪和刑事司法委员会的推动下，英美法德日等国纷纷把对犯罪被害人的保护扩展到非监禁刑的执行和社区矫正的工作中③武玉红：《在社区矫正中犯罪被害人的参与和权利保护》，《上海公安高等专科学校学报》，2009年第19卷第2期。。

被害人是犯罪行为的直接受害者，如何最大限度地考虑被害人的要求是社区矫正过程中必须重视的问题，也是修复性司法的要求。要充分保障被害人的知情权、陈述意见权、监督权、获得帮助权、获得赔偿权，相关内容也应在有关立法中有所体现。

张文静）