努力推进新时代法律援助工作实现新发展

白 萍（司法部法律援助工作司司长、法律援助中心主任）

努力推进新时代法律援助工作实现新发展

白 萍（司法部法律援助工作司司长、法律援助中心主任）

全国法律援助系统要把深入学习贯彻落实党的十九大精神作为当前和今后一个时期的首要政治任务，切实学懂弄通做实。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把行动统一到中央的决策部署上来，推进新时代法律援助工作实现新发展。

一、党的十八大以来法律援助事业快速发展，为推进新时代法律援助工作奠定坚实基础

法律援助事业是党和国家事业的重要组成部分，党的十八大以来的五年也是法律援助事业快速发展的五年。党的十八大以来，习近平总书记多次对法律援助工作作出重要指示，强调 “要加大对困难群众维护合法权益的法律援助”“要在不断扩大法律援助范围的基础上，紧紧围绕经济社会发展的实际需要，注重提高法律援助的质量，努力做好公共法律服务体系建设。”2015年中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于完善法律援助制度的意见》（中办发[2015]37号文件，以下简称37号文件），对进一步加强法律援助工作，完善法律援助制度作出全面部署。习近平总书记的重要指示和中央的决策部署，为完善法律援助制度、做好法律援助工作指明了方向，有力地保障和促进了法律援助事业的发展。司法部和各地司法行政机关认真学习贯彻习近平总书记重要指示精神，法律援助范围逐步扩大，服务质量显著提高，法律援助队伍日益壮大，为维护困难群众合法权益、维护社会公平正义发挥了重要的作用。在完善制度方面，围绕以审判为中心的刑事诉讼制度改革，制定出台律师开展法律援助工作、申诉法律援助工作、法律援助值班律师工作、认罪认罚从宽制度改革试点等重要改革文件并积极推进改革举措落地生效。全国有29个省（区、市）党委、政府印发了37号文件实施意见或办法，部分省份修改了地方性法律援助法规。在扩大范围方面，30个省（区、市）扩大了补充事项范围，涉及劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等事项；20多个省份将经济困难标准调整至低收入、最低工资标准或低保标准的2倍。2016年全国共办理法律援助案件130万余件，提供法律咨询超过800万余人次。在提高质量方面，法律援助标准化、规范化、信息化建设积极推进，组织实施各环节业务规范不断完善，质量监管体系进一步健全，法律援助便民服务不断深化，群众对法律援助工作的满意度进一步提高。在经费保障方面，全国已有95%的地方将法律援助业务经费纳入财政预算，25个省（区、市）设立了省级法律援助专项资金，28个省（区、市）调整了办案补贴标准，2016年全国法律援助经费总额达到21.2亿元，增长12.1%。总体上看，法律援助工作呈现出快速推进、创新发展、整体提高的良好局面，为法律援助工作在新时代实现新发展奠定了坚实的基础。

站在新的历史起点上，我们将更加坚定信心、扎实工作，坚持以满足人民日益增长的美好生活需要作为工作目标，着力解决法律援助不平衡不充分的发展问题，推进区域之间、城乡之间、法律援助与市场服务之间协调发展，促进全国法律援助工作均衡发展。坚持以人民为中心的发展思想，把维护困难群众合法权益作为法律援助工作的出发点和落脚点，积极回应民生诉求，加强民生领域法律服务，让更多困难群众获得优质法律援助服务，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。坚持把保障公平正义作为法律援助工作的首要价值追求，全面发挥法律援助在依法治国和司法人权保障中的优势作用，为困难群众和特殊案件当事人提供法律援助，使他们平等地参与诉讼活动，受到平等司法保护，努力让包括困难群众在内的人民群众在每一个案件中都能感受到公平正义。

二、深刻领会党的十九大精神，准确把握新时代新任务对法律援助工作提出的新要求

党的十九大作出的重大论断、确定的重大目标、提出的重大举措、作出的重大部署涉及党和国家事业发展的方方面面，与司法行政工作紧密相连，与法律援助事业发展息息相关，对法律援助工作提出了新的更高要求。

（一）人民日益增长的美好生活需要对法律援助提出更高要求。党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一变化对法律援助工作提出更高要求。从服务保障和改善民生看，法律援助着力解决困难群众最关心最直接最现实的利益问题，传递党和政府的温暖，播撒法治阳光，是一项重要的民生工程。近年来，各级司法行政机关和法律援助机构依法积极履职尽责，众多困难群众通过法律援助有效维护了自身合法权益。同时，我们也要清醒地认识到，与决胜全面建成小康社会的要求相比，与人民日益增长的美好生活需要相比，法律援助工作仍有很大潜力。从潜在服务对象数量看，我国还有7000多万农村贫困人口，1800万左右城镇低保人口，2亿多在城镇务工的农民工，900多万城镇登记失业人员，1.3亿65岁以上的老年人。全面建成小康社会，是没有人掉队的小康。只有解决了这些困难群众的民生问题，全面小康的目标才能真正实现。从群众法律服务需求看，连续实施的七个五年普法规划和改革开放以来党和国家不断有力推进的法治实践，促进全社会逐步树立和增强了法治观念和权利意识，遇事找法、解决问题靠法逐步成为人们的行为习惯，从而催生了更广泛的法律服务需求，也使得大量的民生问题以法律纠纷的形式涌入司法领域。这些都迫切需要法律援助将困难群众就业、就学、就医、社会保障等领域涉及的问题纳入法治化轨道解决，保障困难群众合法权益。

（二）深化依法治国实践对法律援助提出更高要求。党的十九大报告提出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。从深化司法体制改革看，以审判为中心的刑事诉讼制度改革是司法体制改革的重要任务，涉及刑事诉讼各个主体、各个环节，是一场事关改进司法方式、优化职权配置的综合性、系统性改革。随着刑事司法理念的进步和司法政策的完善，人权司法保障受到前所未有的关注。法律援助通过为特殊刑事案件当事人和经济困难的公民提供辩护，帮助发现案件疑点、消除争议、查明案件事实，践行加强人权司法保障的刑事司法理念，有效预防冤假错案发生，促进案件公正审判。深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，法律援助仍然大有可为。从法律援助在刑事诉讼中发挥的作用看，2016年全国审结一审刑事案件111.6万件，法律援助在这一阶段的通知辩护案件为7.9万件，占比仅为7.1%。目前我国刑事案件律师辩护率为20%～30%，每年还有将近七八十万案件需要律师辩护。以审判为中心的刑事诉讼制度改革提出要保护诉权、重视辩护意见。没有辩护人，辩护意见无从谈起，庭审实质化也将大打折扣。通过扩大刑事法律援助范围推动实现辩护全覆盖，对法律援助工作既是压力，也是重要机遇。从人民群众对公平正义的期待来看，近年来的司法实践反映出人们不仅要求实体公正，而且要求程序公正，要求及时的公正，不要“迟来的正义”。人们不仅关心自己是否受到公平公正对待，对社会上出现的不公平、非正义现象也极为关注。法律援助维护社会贫弱者合法权益，使他们平等地参与诉讼活动，贯彻了“法律面前人人平等”的宪法原则，对于维护司法公正、促进社会公平正义具有重要作用。

（三）完善公共服务体系对法律援助提出更高要求。党的十九大报告提出，完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。公共法律服务体系是公共服务体系的重要内容，构建覆盖城乡的公共法律服务体系，是党中央从保障和改善民生、加强和创新社会治理、全面依法治国战略高度作出的决策部署。司法部高度重视公共法律服务体系建设，提出要把公共法律服务体系建设作为司法行政工作的“纲”和总抓手，以此统揽司法行政涉及的各类法律服务。这是一项涉及司法行政绝大多数业务的综合性的顶层设计，是由司法行政机关统筹提供，以可选择、市场化、公益性为主要特征，满足社会公共需要，供全体公民平等享有的公共法律服务和产品，既包括了专业领域的法律服务工作，也涵盖了面向基层群众的法律服务。法律援助作为为基层困难群众提供免费法律服务的民生工程，是公共法律服务体系的重要组成部分，在公共法律服务体系建设中具有保基本、保贫困的基础性地位，发挥着不可替代的重要作用。国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》将法律援助列为“基本社会服务”项目中的重点任务。公共法律服务体系建设为法律援助工作提供了广阔舞台，借助这一综合性平台，法律援助触角将进一步向基层延伸，提供能力将进一步增强，保障水平将进一步提升。另一方面，从法律援助工作自身看，也存在发展不平衡不充分的问题，作为基本公共服务产品，其供给不足、分配不均的矛盾依然存在。由于我国经济社会二元结构的长期存在，法律服务优质资源多数聚集在东部城市地区，导致法律援助服务水平在城乡、地区、人群中存在一定差别，在一定程度上影响了公民平等获得法律援助的权利，影响了基本公共服务均等化的实现。这些都需要在下一步工作中积极加以改进。

三、坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进法律援助工作实现新发展

当前和今后一个时期，我们要认真学习贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，坚持用党的创新理论武装头脑。深入贯彻落实中办、国办《关于完善法律援助制度的意见》，不断完善中国特色社会主义法律援助制度，推进法律援助工作再上新台阶、实现新发展。

（一）努力服务保障和改善民生。坚持以人民为中心的思想，把维护困难群众合法权益作为法律援助工作的出发点和落脚点，怀着对人民群众的深厚感情，满腔热情地做好服务困难群众的工作。无论是谋划思路、研究制定出台政策措施，还是推进工作落实、检验工作成效，都要围绕这个中心，努力让困难群众通过法律援助感受到党和政府的温暖，感受到社会主义制度的优越性。

扩大法律援助范围。一是按照广覆盖、普惠性的要求，将法律援助经济困难标准普遍调整为低收入标准，有条件的地方探索实施费用分担制度，将法律援助覆盖人群逐步拓展至中低收入群体。在民事行政领域，抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，推动逐步将涉及劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗等与民生紧密相关的事项纳入补充事项范围，帮助困难群众运用法律手段解决基本生产生活方面的问题，努力使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。二是全面、准确地了解困难群众的民生需求，建立以需求为导向的法律服务供给机制。完善工作机制，根据区域经济发展状况和法律援助工作实际需要，实现对事项范围和经济困难标准的动态调整，从而促进法律援助工作与经济社会协调发展。三是深化法律援助便民服务，加强实体平台、网络平台、热线平台建设，依托公共法律服务平台延伸法律援助触角，实现法律援助咨询服务全覆盖。切实做好特定人群法律援助工作，针对农民工、下岗失业人员、妇女、未成年人、老年人、残疾人和军人军属等群体特点，依法为其提供专业化服务。拓宽申请渠道，简化程序、手续，开辟“快速通道”，提供方便及时的服务，增强群众在法治领域的获得感。

切实发挥法律援助在公共法律服务体系建设中的作用。主要做好以下工作：一是以落实《关于推进公共法律服务平台建设的意见》，发挥法律援助在公共法律服务体系建设中的基础性、支撑性作用为抓手，及时总结经验，分析存在问题，完善推进措施。二是做好平台建设中法律援助相关业务。加强窗口规范化服务，做好法律援助受理审批指派工作，做好与平台其他业务的衔接。对依托法律援助中心建立的实体平台，做好功能区域划分，配备必要服务设施，完善无障碍服务设施，满足接待群众需求。三是加强网络信息平台建设。创新“互联网+公共法律服务”方式，积极参与“12348”中国法网建设，抓好“12348”中国法网驻场法律服务机构及人员业务管理，加快“12348”法律服务热线建设，构建集网站、热线、微博、微信、移动APP为一体的“淘宝式”网上服务大厅，提供线上线下综合互动服务，使群众足不出户就能享受便捷高效服务，提高公共法律服务可及性。四是加强法律援助案例库建设，纳入公共法律服务平台，向群众提供法律知识、信息查询服务，发挥法治宣传和教育指引作用。

（二）积极参与以审判为中心的刑事诉讼制度改革。以审判为中心的刑事诉讼制度改革多项任务，均对法律援助工作提出了要求。深化依法治国实践，围绕发挥法律援助在以审判为中心的刑事诉讼制度改革中的职能作用，重点抓好以下工作。

健全完善法律援助值班律师制度。两高三部已经联合下发《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，下一步重点是抓好文件落实。一是实现人民法院、看守所法律援助工作站全覆盖。推动各地2017年年底前在全部人民法院、看守所建立法律援助工作站，开展值班律师工作。二是联合公安部出台规范看守所法律援助值班律师工作的意见，整合派驻人民法院律师资源并统筹相关职能，建立部际法律援助联系会议制度，指导各地在2018年7月前基本建立值班律师工作运行机制。三是开展规范化工作站创建活动。围绕发挥工作站职能作用，在人民法院、看守所工作站全覆盖基础上，从规范履职、工作制度、人员配备、场所设施等方面推进工作站规范化建设，推出一批示范典型。四是规范值班律师办理认罪认罚案件。总结试点经验，明确值班律师在办理认罪认罚案件中的诉讼地位、权利义务和工作程序，进一步发挥法律援助在认罪认罚从宽制度改革试点中的作用。

大力加强刑事案件律师辩护全覆盖试点工作。落实最高人民法院、司法部《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，充分发挥法律援助在刑事案件律师辩护全覆盖中的基础性、保障性作用，重点抓好以下几个方面：一是扩大通知辩护范围。落实全覆盖试点关于法律援助范围的规定，扩大通知辩护范围至适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件，对简易程序、速裁程序案件中没有辩护人的被告人，由值班律师为其提供法律帮助，保障每一个刑事被告人的辩护权。二是健全完善人民法院通知辩护工作机制，畅通通知辩护渠道。建立网上工作平台，指导有条件的地方依托信息技术实现办案机关通知、法律援助机构指派、律师阅卷等办案全流程网络化。三是完善对未履行通知辩护职责的程序性救济措施、责任追究机制，确保每一个案件都有辩护律师或者值班律师提供服务。

（三）努力提高法律援助质量。质量是法律援助工作的生命线，直接关系到党委政府和司法行政机关在人民群众中的形象，关系到人民群众的获得感和幸福感。加强质量管理是满足人民日益增长的美好生活需要、提供优质高效法律服务的必然要求，是切实维护受援人合法权益、促进公平正义的必然要求，是推进法律援助标准化建设、强化法律援助监督管理职能的必然要求。

着眼于为困难群众提供符合标准的法律援助，坚持问题导向，着力加强“三个体系”建设。一是服务标准体系。抓紧构建以提供者标准、服务质量标准、服务能力标准、程序标准、信息标准等为主要内容的标准化体系，使法律援助服务能够更好地融入政府基本公共服务体系。在总结地方经验的基础上，制定刑事、民事行政法律援助案件质量标准，为规范和引导办案行为提供指引。依托全国法律援助信息管理系统推进法律援助标准化建设，规范法律援助事项服务标准、办理流程和工作制度，对服务质量实行动态监管。二是质量监控体系。实行分工负责制，落实监督管理责任。司法行政机关是质量管理的责任主体，法律援助机构是法律援助个案质量的监督主体，有关部门予以配合，做到各司其职、各负其责。加强对法律援助机构和法律援助人员的监督管理，确保依法履行提供法律援助服务职责。健全重大疑难复杂案件集体讨论、庭审旁听、案卷检查、当事人回访、同行评估、投诉处理等制度，开展案件质量评查活动，强化各环节监督，确保为当事人提供优质法律援助服务。三是考核评价体系。健全服务质量考核评价机制，对法律援助机构和法律援助人员服务质量进行综合考评。坚持属地考核与上级考核相结合，主管部门评价与行业评价相结合，定性分析与定量评分相结合，全面、客观、准确地对各环节工作进行综合评价，真实反映服务能力和水平。建立法律援助服务质量公布制度，推行办案质量与办案补贴挂钩的差别案件补贴制度，促进提高法律援助服务质量。

（四）加强法律援助保障工作。保障工作服务于法律援助全局工作，没有坚实的保障作后盾，法律援助工作的发展就会失去基础和动力，成为空中楼阁、无源之水。

新时代法律援助事业实现新发展更需要强有力的保障，着力从经费、队伍、信息化、宣传、立法等方面入手，进一步提高法律援助工作保障水平。一是提高法律援助补贴标准，推进政府购买法律援助服务。联合财政部出台指导性意见，区分不同地区、不同服务形式，规定补贴标准基本构成、考虑因素、标准幅度以及动态调整要求，体现律师等法律援助人员的劳动付出、智力投入，调动办案积极性。指导有条件的地方推行政府购买法律援助服务，通过市场机制吸引优质服务资源提供法律援助服务。二是加强法律援助队伍专业化、职业化建设。研究形成法律援助机构工作人员办案相关的身份准入、政策扶持、执业纪律、激励奖惩措施，鼓励法律援助机构律师多办案办好案。建立律师事务所、律师履行法律援助义务通报制度，引导律师履行法律援助义务。健全法律援助律师退出机制。制定社会力量参与法律援助指导性意见，对退休法官、检察官以及法学院校师生等参与法律援助作出规范。完善培训工作机制，制作精品视频培训课件，提高培训效果。三是推进法律援助信息化建设。以“12348”中国法网为平台，以全国法律援助管理信息系统为依托，以电话、网站、微信、手机APP等多种接入渠道为载体，全方位、全天候、多渠道响应群众法律援助服务需求，打造一体化信息服务平台，努力让数据多跑路、群众少跑腿。四是加强法律援助宣传工作。坚持面向基层群众，用群众愿意听、听得懂的语言，用群众喜闻乐见的方式开展宣传，让群众认识了解法律援助，学会运用法律援助维护自身合法权益。重视系统谋划，创新宣传方式，突出主题宣传，把重大活动、重点工作、典型事例、先进人物作为宣传重点，把握宣传节奏，展现法律援助改革发展成果，扩大宣传效果。五是推进法律援助立法。从落实“法律面前人人平等”“国家尊重和保障人权”宪法原则的高度推进立法，坚持问题导向，广泛动员各方面的力量，把顶层设计和发挥地方能动性相结合，加强对法律援助基本定位、对象标准、组织实施程序、提供方式、管理体制、保障体制等问题的研究，加快推进立法，确保立法质量。

（五）全力以赴抓好落实。抓紧抓实抓好党的十九大精神学习贯彻工作，最根本的是要推动工作落实。一是把党的十九大精神转化为推进法律援助工作的思路和措施。坚持以党的十九大精神指导工作，把党的十九大精神落实到法律援助工作全过程、各环节，体现到抓好今年各项工作总结、收官和明年工作的谋划、部署之中，开拓工作思路，拿出具体措施。二是以求真务实的工作作风狠抓工作落实。勇于担当，善于创新，主动作为，敢于迎难而上，敢于啃硬骨头，紧紧抓住制约法律援助发展的机构建设、经费保障、基础设施建设、信息化建设等重点难点问题，明确努力方向，力争取得实质性进展，着力解决法律援助发展不平衡不充分问题，促进区域之间、城乡之间均衡发展。三是加强调查研究。坚持问题导向，深入基层一线，深入人民群众，客观全面准确地掌握情况，了解地方法律援助工作存在的困难和问题，帮助分析原因、研究解决办法，有针对性地提出科学可行的对策建议，不断推动法律援助工作发展。四是加强工作指导督导。重视发挥督察的作用，把检查考核作为推动工作落实的重要手段，推动已经出台的改革措施按照明确的时间表和路线图落实落地。对于尚未落实的改革任务，明确重点难点、关键环节和时间节点，采取有针对性的措施，大力推进落实。

朱腾飞）