以治本安全观引领推进浙江监狱工作机制改革

胡方锐（浙江省监狱管理局局长）

以治本安全观引领推进浙江监狱工作机制改革

胡方锐（浙江省监狱管理局局长）

治本安全观极为精辟地指出了今后一个时期我国监狱工作的职责使命与责任担当，为监狱工作模式转变、机制创新指明了方向。监狱践行治本安全观，既是贯彻总体国家安全观的必然要求，也是建设平安中国的重要使命。如何牢固树立并努力践行治本安全观，大力推进监狱工作机制改革是浙江在新形势下面临的一个重大理论与实践课题。

一、认识治本安全观的深刻内涵

治本安全观的提出，让我们重新审视传统的监狱安全观，重新定位什么是真正的监狱安全，最终在对监狱安全的认识上发生根本性的转变。

（一）从局部性思维到全局性思维的转变。在过去一段时期内，监狱的中心任务，一言以蔽之即“不跑人”。而从监狱工作的宗旨和方针看，安全只是监狱工作的底线，如何教育和改造好服刑罪犯，降低刑释人员重新犯罪率，才是法律赋予监狱机关的本质职能和中心任务。治本安全观这一新构想，着眼于全局视野全面审视监狱工作，强调的是罪犯改造期间乃至刑释谋生后的多维安全。在此语境下，监狱中心工作将回归到教育人、改造人这一行刑方略，落脚点将落在切实提高教育改造质量上。

（二）从传统型思维到开放型思维的转变。治本安全观是顶层设计，强调的是整体规划、系统推进，牵涉到监狱工作的方方面面。从底线思维向治本思维转变，需要从固有的传统思维樊笼中解放出来，注重多维度审视监狱职能与价值问题，追求监狱在社会功能谱系中的行刑价值和社会价值。这需要在传统管理理念、方法、手段中更多地注入现代的、科学的管理元素，充分发挥教育矫治和心理咨询的多重作用，特别是要把心理矫治作为落实治本安全观的重要方法、载体予以全力推进。

（三）从表象性思维到效能性思维的转变。倡导和弘扬治本安全观，将彻底扭转传统监狱工作中求数量不求质量、管形式不问效果的形式主义监管矫正倾向，教育改造的中心工作定位将会凸显，教育改造评估方法会更加多样、科学，评估量表的制定会更加统一、规范，评估机构会更加中立、公正。另外，将面临教育改造工作指标与绩效的重新架构，教育评估结果与民警工作实绩将会密切挂钩，教育改造罪犯质量状况将真正成为衡量监狱工作尤其是本质安全考核的基本指标。

（四）从单一性思维到发散性思维的转变。治本安全观立足监狱，着眼社会，其价值取向是从“保一方平安”转向“保社会大平安”。深入践行治本安全观，有助于把监狱工作社会化向纵深延伸。作为对罪犯实施再社会化的专门机关，监狱通过改造罪犯实现最大限度的预防犯罪，是现代监狱的核心价值。然而，改造罪犯毕竟是一个系统工程。社会的责任并不因罪犯出狱而终止，监狱的职能也不因罪犯释放而终止。治本安全观的提出，使得监狱的工作重点从监内拓展到罪犯回归后的社区，这是新形势下监狱机关职责使命上的一次重大飞跃。

二、践行治本安全观的主要路径

贯彻落实治本安全观，应重点在以下四个方面实现突破：

（一）监狱体制改革。贯彻落实治本安全观，需要把改革创新作为推动监狱工作转型升级、科学发展的源动力。要把监狱体制改革摆在国家和社会建设大局和深化司法体制改革的大视野下，落实中央关于深化司法行政改革和完善刑罚执行制度的要求，不断完善中国特色社会主义监狱制度，进一步深化监狱管理体制和运行机制的科学创新。树立全局视野，系统思维，正确处理好宏观与微观、表象与根本、当前与长远的关系，进一步解决影响监狱发展的体制性问题和深层次因素。牢牢把握新一轮科技革命这一历史性机遇，推进现代科技手段在监狱管理的应用，提高智慧监狱管理水平。借鉴互联网思维，应用云计算、大数据技术，通过“数据预测”来提质增效，引领监狱工作稳健发展，为践行治本安全观提供体制保障和机制支撑。

（二）监管模式创新。贯彻落实治本安全观，需要进一步提高对罪犯的科学认识，遵循罪犯改造规律，加大监管机制改革和改造模式创新力度。顺应国际行刑发展趋势，主动适应刑事政策调整和押犯构成变化，加强监狱高、中、低度（半开放式）戒备监狱分级和功能型监狱分类建设，深化分押分管，推进分级处遇与动态调整机制研究，从根本上保障监管安全的常态长效、精准高效，实现从关押型向改造型转变。科学推进教育改造内容、方法、机制创新，改革监区设置模式，强化功能定位，深化罪犯危险性评估工作，改变过去以劳动改造和“三课”教学为主，转向以罪犯危险性和改造难易度测评为基点、以遵循罪犯改造需求为主线，实行分群改造和精准矫治的科学模式转变，破除其犯罪人格和监禁人格，重塑健全人格，向社会输出合格社会人，为践行治本安全观奠定平安条件和坚实基础。

（三）考核指标引领。治本安全观是基于监狱工作面临的形势、任务、要求作出的科学决策，是新形势下监狱工作的理念引领、行动指南和重要遵循。贯彻落实治本安全观，要充分履行监狱惩罚与改造罪犯、维护社会和谐稳定的法定职能，始终聚焦罪犯改造，牢牢把握以实现监狱本质安全、提高罪犯改造质量、向社会输出合格社会人的目标为核心的考核指标，发挥考核指标对推动监狱工作科学发展的引领、导向作用。要改变过去“安全为天”的考核导向，把安全稳定这条监狱工作的“生命线”作为监管工作的“起跑线”，消除影响监狱安全的源头性问题，再造优化执法和管理流程，提高预测预警预防能力，实现监狱长期、全面安全。要摒弃过去面上、短期、形式化的考核指标，建立以根本、长远、实质性指标为主的科学考评体系，推动监狱各项工作协同发展、整体进步，为践行治本安全观创造相宜的管理要素和发展条件。

（四）社会环境支持。贯彻落实治本安全观，需要把监狱工作放在国家总体安全和社会治理创新的大环境中去谋划，加强监狱工作社会化思路方法与路径研究，与地方和社会良性互动，整体推进，融合发展。要将社会资源和社会因素有机地融入监狱行刑工作，打破监狱“体制循环”窠臼，加强监狱与地方的互帮互助，建立健全刑罚执行对接机制、刑释安置衔接机制、应急处突联动机制，实现监地互相帮助、协同发展。确立开放式发展思路，做到用体制聚拢社会资源，靠作为争取社会资源，以情感凝聚社会资源，凭影响扩大社会资源，努力形成社会广泛支持的监狱治理环境，为践行治本安全观提供良好的外部因素和支持环境。

三、浙江践行治本安全观的实践探索

（一）深入推进“平安监狱”建设。近十年来，浙江省监狱系统调布局、固屏障、实基础、强管理，整体监管安全得以根本性的强化和保障。一是调整布局，夯实安全发展根基。过去十年，浙江监狱在新建、改建监狱上加大资金投入力度，果断撤并监管条件差、布局分散的关押点6个，新建了省临海监狱、第二女子监狱、十里丰监狱塔山监区、十里坪监狱龙游监区等新关押点，整体提升了监狱安全系数。二是转变模式，探索劳动改造新机制。对原主导产业进行大力整治，2011年退出高危生产工序，2013年全面退出热处理、机加工等危险行业，实现以劳务加工和习艺为主，有益于罪犯回归谋生和个人发展的劳动改造新机制。三是“四防”并举，牢筑安防屏障。近五年来，全省监狱加大物防、技防设施建设力度，监狱围墙全部加高加固，旧电网全部更新为高压脉冲电网等，所有监狱均建成封闭式物流仓储区，安装火灾自动报警和喷水灭火系统，大大改善了监狱安防基础条件。四是内治外联，构建“三共八联”联防体系。对内，严格监管安全十项核心制度，健全犯情日收日解工作机制，推行大伙房无刀化管理，各类工具实行规范化保管；对外，健全监狱与武警部队“三共八联”机制，受到司法部和武警部队的充分肯定。五是攻心治本，发挥教育维安促稳功能。率先全面推行“5+1+1”教育改造模式，探索“三期九段”服刑生涯规划，推进“两中心一基地”规范化建设，全面夯实教育改造基础建设；建设具有康复功能的心理矫治优势阵地，深入推进罪犯危险性评估工作，各种心理咨询手段和矫治技术广泛运用，矫治科学化水平不断提高；大力扶植具有区域特色的人文矫治品牌，所有监狱建有罪犯教育改造专网，形成了具有一定影响力的监区文化品牌；精心培育互利共赢的社会支持系统，联合地方教育、劳动保障部门共同办学，首创“成人双证制”教育培训工作。到2016年底，全省有19所监狱均实现连续11年以上无罪犯脱逃，其中有5所已连续21年以上无罪犯逃；全系统已连续12年实现安全生产“五无”目标。2015年，司法部为浙江省监狱管理局记集体一等功。

（二）深入推进“法治监狱”建设。十多年来，浙江监狱按照司法部“规范监狱管理”和省委要求，以“砥砺前行”的自觉和“续写新篇”的自强，创新设立监狱法治指数，积极探索监狱法治化建设，为全国监狱提供实践素材和浙江智慧。一是坚持民主集中制。规范和落实领导班子议事规则和决策程度，对“四重一大”事项在法定职权范围内严格依法决策。建立法律顾问制度，实现法律顾问全覆盖。二是推进执法权与监督权分离与制衡。落实分事行权、分岗设权、分级授权要求，明确职权边界，完善各执法部门间相互配合、相互制约的分工协作机制。健全内部执法监督责任制，严格落实刑释前无记名问卷调查和谈话制度，落实重点人员必谈、执法事项必问、谈话情况必记、被谈人员必签等制度。三是推进执法规范化建设。规范和优化执法流程，推行“四规范一公开”模式，确保实现实体公正和程序公正。严格按照法规办理暂予监外执行和提请减假、假释工作，全面应用信息化手段实行网上管理，实现“呈报提醒即时化、提请审查程序化、监督管控实时化”，涉黑、职务犯罪罪犯提级审核。规范监狱索情锁证和执法证据保全工作，以公开和规范促执法公正。全面落实执法责任制，建立重要执法事项、重点执法环节的“全程留痕”制度，确保每一起案件经得起法律和历史检验。深化狱务公开工作，实现对罪犯近亲属会见室触摸式查询终端的全覆盖，建立门户网站狱务咨询工作平台和运行体系，努力开创“狱内终端、门户网站、手机查询、微信推送”的互联网+狱务公开新格局。四是注重罪犯权益保障。完善三级医疗体制和罪犯大病统筹医疗机制，畅通罪犯及其亲属信息反映渠道，积极回应罪犯及亲属的诉求和社会公众的关切，将法治化的触角从公正、文明、规范执法向监狱管理的全面拓展。近年来在押罪犯狱内病亡率每年都控制在0.23‰以内，连续4年居全国最低水平，未发生一起罪犯家属聚众冲监、恶性上访等事件。

（三）深入推进“智慧监狱”建设。2014年省监狱管理局出台《创建智能化现代文明监狱的实施意见》，要求在2018年前建成基础设施完善、指挥效能凸显、业务应用覆盖、管理工作衔接、信息资源共享、种类通讯集成、核心数据融合、智能应用增强的监管体系。三年多来，各监狱全部搭建起“一中心三平台”（监狱指挥中心、监狱执法管理信息平台、罪犯教育改造专网平台、罪犯远诊会诊平台）架构，开发智能化警务综合管理平台，开设“监狱人民警察网络学院”，顺应浙江经济社会发展大势，全力推动浙江监狱工作转型发展。2016年，省司法厅进一步提出推进平安、法治、智慧“三位一体”新型监狱建设的目标。受此驱动，全省各监狱单位乘势而上，进一步提升“一中心三平台”建设标准，网络和硬件基础平台性能更加稳定，指挥中心运行更加规范，应用系统与业务工作不断深化融合，与公安、武警、医院、法院多方协同进一步深入，以大数据为支撑的智能应用与智慧管理深入探索实施，省乔司监狱等6家单位被省厅授予“智能化现代文明监狱（A级）”称号。省局、监狱两级指挥中心互联互动进一步提升。据统计，截至目前各监狱接入局指挥中心的监控探头有67858个、报警点10678个，全部配备罪犯离监外出车载移动监控系统，并接入指挥中心。强化指挥中心信息收集和研判职能，实现各监狱每日监管信息的动态分析与实时传送。省第二监狱等单位积极开发监狱智慧管理综合平台，探索建立预测预警预防的“三预”机制，有效降低安全风险。目前，全省已有14682个公安天网视频监控点接入监狱指挥中心。各监狱全面建成远程诊疗平台，完成部署减刑假释网上协同办案平台，不断提升监狱规范执法和智慧管理水平。

四、深化落实治本安全观的战略思考

（一）强化责任理念，我国监狱工作经过几十年的发展，在硬件设施建设、监管软件保障等方面有了很大的改进和提高。但是也应清醒地看到，随着行刑执法和管理工作的日趋规范、考核和追责体系的日趋完善、民警个人价值追求的日趋多元，很多监狱出现了民警担当意识减弱、监管能力下降、创新动力不足等现象，特别是在监管改造工作中，一些押犯单位只求“管住人，不出事”的简单式履责，只求按部就班、循规蹈矩的应付式管教，没有把教育人、改造人、造就人作为一项崇高使命去立德立行，没有从改造效益、法律效益与社会效益的深度融合去责任担当。新形势下，要实现从底线安全观向治本安全观的转变，必须通过大学习、大培训、大宣讲、大讨论，把近年来在监狱决策层、领导层、管理层中各种与治本安全观相背离的思想、机制、制度、方法等进行推磨式的盘点、评判和省思，切实悟透治本安全观的思想内涵和精神实质，切实把思想和行动统一到监狱本质安全的目标导向中去，坚决摒弃时时处处“唯安全论”的狭隘思维，在坚守底线安全的基础上，更加注重厘正促进监狱本质安全的行刑机制，重新审视监狱安全管理的惰性做法，为治本安全观的全新架构提供有力的思想保障。2016年按照省委“干在实处、走在前列、勇立潮头”的要求，省司法厅马柏伟厅长审时度势地提出了“修心教育”的理念，明确了“以破除犯罪人格和监禁人格、塑造健全人格为重点，立足‘心灵改造’的教育改造思想”，决定在全省监狱探索开展修心教育，充分契合了治本安全的理念，是治本安全观在浙江监狱贯彻落实的生动实践。

（二）深化警务变革，为践行治本安全观提供有力的组织保障。治本安全观作为一种全新的安全观，具有深邃的思想内涵和广阔的实践空间。当前，在警务管理方面，阻碍监狱工作科学发展的掣肘主要有民警职业认同感、归属感、获得感存在偏差，对监管改造工作谋划力、胜任力、应变力不足，民警考核、激励、培养机制不完善，个人职业发展与上升通道较窄等。深入践行治本安全观，需要在监狱警务管理方面进行一些变革。立足治本安全观，要在三个环节着力推进：一是着力进行警务管理机构变革。本着优质警力向基层倾斜、优质警力向教育改造线倾斜的原则，大力开展机关大部制改革，缩小管理层级，提高警务运行效能；改革优化监区机构设置，强化监区功能定位，探索实行警队制实战化新模式；通过设立各类功能型的矫治监区和成立专家工作室，为各类专才提供人尽其才的岗位和平台。二是着力进行警务运作机制创新。对实行二级管理的单位，探索推行警长制、专业组和刑务员等专员制的工作模式，为优秀民警脱颖而出提供成长的阶梯；积极探索对不同岗位实施权重分、系数分等绩效考核机制；大力探索不同层级矫正师聘任与待遇挂钩机制。三是着力进行警务标杆工程建设。要加强和省总工会、省妇联、团省委、省卫生厅等组织的联络，不定期将监狱系统中的立功创模活动纳入全省性先进榜样评比范畴；抓紧建立一批有区域性影响力的个案矫治专家库、应急处置能人库、国学教育新秀库等；大力推进监狱外观标识和视觉系统建设，让监狱民警及社会大众对行刑执法工作有更好的心理认同。

（三）加强制度供给，为践行治本安全观提供有力的法治保障。从底线安全观向治本安全观转变，将罪犯改造成为合格的守法公民，这是对过去以监管安全为第一考量的监狱工作的重新定位。要实现这一目标，必须高度重视制度的原创性供给、完善性补给、纠偏性退给。在行刑制度的原创性供给方面，有的需要国家多部门的协作配合，如监狱戒备度分级、罪犯医疗监管与诊治等课题；有的则需要部局牵头，集聚全国之力，在先期试验基础上，再出台指导性规程，如罪犯危险性评估、智慧监狱综合平台集成应用等。在行刑制度的完善性补给方面，要重点围绕执法证据的保全与固定、执法流程的量化与监管、实体内容的公开与监督、应然权利的维护与保障等方面进行调整和完善。如为了最大程度地发挥劳动报酬在罪犯服刑改造与回归谋生方面的效用，可按经济欠发达地区、较发达地区、发达地区，确定相应的限度标准。在行刑制度的纠偏性退给方面，针对那些不符合当前行刑潮流、政策导向、治本安全的制度、规程，要及时、果断地予以清理，特别是对一些违背监狱工作内在属性和发展规律的人为性指标，要进行科学、理性的思辨和听证，以不断提升各种制度和规则的公信力。

（四）注重技术创新，为实现治本安全观提供厚实的技术支撑。近年来，随着社会智能化、信息化建设的不断推进，监狱工作迎来全新的挑战。要实现治本型安全，必须依托科技引擎，立足监狱云和大数据，不断提高监狱的谋事决断能力。加快建立监狱大数据管理中心，充分整合现有的信息资源，打通人防、物防、技防、联防之间的屏障，全面提升监狱安全保障水平。加快对各类监狱安防信息及业务子系统的整合和智能综合应用，尽快实现数据的标准化管理。加快建设监内视频智能分析系统，尽快从海量的视频图像数据中识别、过滤、筛选出各种异常因子，以便及时预测潜在风险。注重和大型高科技公司进行安防战略合作，适时研发价廉性优、切实可行的监狱巡逻机器人，努力实现科技服务向智能行刑转变。积极应用状态感知技术，随时监测特定物品的使用状态和特定罪犯的行为走向。构建监内局部区域人员定位系统，实现监内人数自动清点、人员实时定位、行为异常实时报警等功能。加强和政法共同体的深度合作，建立起资源共享、业务协同、各取所需的基于云平台的政法互联网络体系。积极应用内视观想、亚隆团体咨询、正念疗法、艺术疗法等矫正技术，化解和消减罪犯的负面情绪与心理障碍。大力开展循证矫正和项目矫正工作，努力实现教育矫正从感性矫正向理性矫正的转变。

（五）着力环境营造，为实现治本安全观提供良好的舆论支持。从底线安全观向治本安全观转变，是个有序推进、统筹实施的过程，需要时间的检验、舆论的助推。教育改造事业是一个需要毅力、激情和技术的系统工程。当前，很多罪犯有心理障碍乃至人格缺陷，罪犯回归后重新违法犯罪则是个人与社会多种因素交织、催生的产物。充分认识到这一点，才能认识到教育人、改造人工程的艰巨性、复杂性和挑战性。践行治本安全观，将罪犯改造成合格的守法公民，需要行刑模式、机制、手段、方法上的调整和改变，这其中任何一种改变都会有一定的风险，这就需要监狱适时出台合情合理合法的容错机制，不轻易对监管改造中的各种创新探索简单地一票否决。要坚持宣传工作有所为、有所不为思想，更多地向社会传送民警在教育改造、权益维护等方面的各种正能量信息。要依托有关软件和专业力量，及时收集各类自媒体、门户网站、搜索引擎等媒介中的涉狱信息，并建立相应的网络舆情研判、控制与处置机制，为治本安全观的深入践行营造良好的舆论环境。

朱腾飞）