落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制现状与对策研究

北京市门头沟区法治宣传教育领导小组课题组

落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制现状与对策研究

北京市门头沟区法治宣传教育领导小组课题组

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，这是党中央、国务院对法治宣传教育模式的重大转变。实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制是普法工作的重大理念创新和制度创新，其本质就是在执法过程中进行精准普法、实时普法，让人民群众在法治实践中感受法治精神。该责任制意在把国家机关普法责任进一步细化、实化，以生动直观的方式把法理、情理讲清楚，让人民群众更好地理解法律规定，自觉执行法律裁决，这既有利于促进严格、规范、公正、文明执法，减少执法中的冲突和对立，也有利于增强普法的针对性和实效性，满足人民群众的法治需求，维护社会和谐稳定。

为进一步推动北京市门头沟区落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，找准影响责任制落实的瓶颈问题，推动形成齐抓共管的普法工作格局，集聚普法工作合力，门头沟区通过问卷调查、重点访谈、实地走访等方式对全区30家国家机关的普法责任制落实情况进行了专项调研。

一、落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的必要性

（一）落实国家机关普法责任制是法治宣传教育发展的必然选择。经过六个五年普法规划，我们的法治宣传教育工作从单纯的法律知识普及发展到法治文化的培育，从单一部门的普法责任发展为国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的落实，这是我们党和政府在推进法治实践过程中，逐步把握法治宣传规律、适应普法新常态的一种必然选择。面对新形势下的普法任务，我们也更深刻地认识到，普法是一项社会性的系统工程，我们必须以普法责任制落实为有力抓手，切实转变由司法行政部门唱普法“独角戏”的现状，转化为全社会共同参与的普法“大合唱”。

（二）落实国家机关普法责任制是依法行政、打造法治政府的必然要求。要做到依法行政首先执法机关自身必须尊法、学法、懂法、守法。实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，就是把国家机关普法责任进一步细化、实化，在执法的过程中进行精准普法、实时普法，就是把普法融入执法的全过程、各环节。因此，普法责任制的有效落实，将助推在国家机关内部掀起学法、用法、守法的良好风气，并在社会上形成示范作用，扎实推进依法行政，加快法治政府建设。

（三）落实国家机关普法责任制是推进依法治国、建设法治国家的必然途径。党的十八届四中全会指出，“增强全民法治观念，推进法治社会建设”是全面推进依法治国的重大任务之一，从而明确了法治宣传教育在推进依法治国和坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设中的基础性作用。法治宣传教育工作是一项社会性、全面性、系统性工程，绝非一个部门、一个机构的职责。普法责任制就是要求全社会参与普法，共同推进依法治国、建设法治国家。

二、北京市门头沟区落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制现状

今年，北京市门头沟区对全区30家国家机关普法责任制落实情况的专项调研中，重点从主观认知层面、客观条件方面、普法能力方面等研究“谁执法谁普法”责任制落实过程中是否存在不愿普法、不能普法及不会普法的情况。

（一）主观认知方面。重点从各单位对是否存在“重执法轻普法”现象的认识和对作为“谁执法谁普法”责任制主体的认识程度两个方面考察各单位对责任制落实的主观认知，研究是否存在不愿普法的情况。

结合走访调研情况和历年工作总结、普法信息报送情况来看，各单位开展普法活动次数普遍不多，有的全年仅几次活动，多的月均1～3次活动；普法的形式相对传统，集中在发放材料、法治讲座等基本形式；受教育人数或影响人数普遍较局限。根据问卷抽样调查结果显示，26.7%的被调查对象认为本单位主观认知上存在“重执法轻普法”的问题，73.3%的被调查对象认为本单位主观认知上不存在此问题；63.3%的被调查对象认为本单位对“普法责任制”主体的认识程度为非常清晰，36.7%的被调查对象认为较为清晰。

（二）客观条件方面。主要从各单位组织机构、队伍保障、经费保障、制度保障等方面考察普法责任制落实的客观条件，研究是否存在不能普法的情况。

1.组织机构情况。85.2%的被调查对象建立了组织领导和责任机构，14.8%的被调查对象未建立组织领导和责任机构或者责任机构不清晰，可能引发因权责不清导致的推诿扯皮现象。

2.队伍基本情况。各单位法律专业人员比重较低，普遍集中在0～25%这个区间内，多数不到10%，部分单位通过加强执法人员法治培训和配备单位法律顾问等方式弥补自身普法专业人才的不足；从人员年龄分布来看，除个别单位35岁以下人员占比40～50%外，近90%的单位执法普法人员集中在35～45岁和46～55岁这两个年龄段，执法普法人员年龄偏大现象较为突出。从人员编制性质构成来看，仅22.2%的单位拥有执法普法补充力量，表明执法普法补充力量较为薄弱。

3.经费保障情况。经调查、走访，有专项普法经费的单位占比44.4%，但经费额度大多集中在0.4～7万元之间，仅区食药监局、区人民法院、区卫计委年度普法专项经费超过20万元。与此同时，有超过半数单位无普法专项经费，占比55.6%，经费保障不足将严重制约执法单位开展普法工作。

4.制度保障情况。经调研，各单位制度建设较为完善，90%以上单位制定了普法规划、年度计划、责任清单以及学法制度、法治培训制度等，但从抽查的8家单位普法档案资料来看，制度的针对性、操作性、科学性以及制度执行效果层面的反馈不甚理想。此外，以案释法制度的执行效果不佳，突出表现为执法办案中释法说理较为简单，仍停留在“告知”层面，宣讲团队、案例释法、媒体释法普遍较为缺乏。

（三）普法能力方面。主要从执法与普法身份衔接转换、系统内普法能力、普法创新能力等方面考察普法责任制落实的现实条件，研究是否存在不会普法的情况。

通过重点访谈部分一线执法人员发现，工作中普遍存在执法量大、执法任务重、执法人员少的问题，且大多数一线执法人员长期进行执法工作，普法工作往往由本单位法制或宣传部门统筹，自身普法意识、能力等不能满足普法责任制落实的需要，执法与普法身份衔接转换方面存在一定困难。

根据抽样调查问卷和集中听取汇报发现，各单位非常重视系统内普法，特别是注重加强对内部工作人员的法治培训和学法用法考法并建立相应考核制度。但工作着眼点大多在提升执法能力、降低行政风险上，普遍缺乏对普法能力的培养和引导，普法能力并未得到有效提升。

关于普法创新能力，主要体现在普法阵地、载体、平台建设及利用等方面。根据抽样调查问卷结果显示，电视、报刊、宣传橱窗、网站等传统媒体阵地载体普及率较高，而法治宣传教育基地、微信、微博、客户端、电子触摸屏等新媒体新技术新载体的普及率偏低。此外，虽然能利用国家宪法日、法律颁布实施日等重要时间节点开展集中普法活动，但形式、效果不甚理想。

三、北京市门头沟区落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制存在的问题

我区落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制表现出的突出问题为普法责任制实施主体不清晰，执法与普法缺乏有效衔接，普法相关工作机制不完善，普法的创新不足、实效性不强等。

（一）对普法责任制实施主体认识不清。虽然国家层面已经提出普法责任制，但由于对普法责任主体以及“执法”的理解没有给出权威的解释，导致实践中一些单位将普法责任制实施主体仅仅理解为行政机关，将“执法”仅仅理解为行政处罚等具体行政行为，从普法责任制这一机制设计上来说，不利于实现普法效果最大化。

（二）执法与普法缺乏有效衔接。以行政执法为例，我国现行法律已经明确规定，行政执法者在实施行政执法活动时，应当告知当事人实施行政行为的法律依据和理由，这在一定程度上明确了执法者的普法任务，但与落实普法责任制的新要求相比还有较大差距。这其中的关键点在于执法与普法的有效衔接问题。实践中，执法普法的模式仍停留在“告知”层面，普法的实际效果不明显，对于如何把普法融入执法全过程等问题未作细致规定。

（三）普法相关工作机制不完善。普法责任制作为新生事物，它的顺利实施需要一系列行之有效的工作机制，并确保这些机制能够有效运行，比如联席会议制度、督查考核制度、第三方评估制度、以案释法制度等，均有待进一步建立健全。实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制后，相关国家机关承担的普法任务相比较过去更为艰巨，现有的人力、物力、财力等保障水平与新形势的要求还存在一定的差距。此外，普法责任追究机制不够健全，实践中缺少对普法责任落实不到位问题的责任追究机制，导致一些单位、部门在普法工作中的热情不高、积极性不足，普法的实际效果大打折扣。

（四）普法的创新不足、实效性不强。由于理念上缺乏激励机制且考核指标“软”等现实情况，实际工作中，一些单位、部门缺乏创新意识，集中表现为理念、制度、内容、形式等方面的创新不足。具体表现为：习惯于就普法做普法或各自为政，缺乏围绕中心、服务大局和资源整合的大普法工作理念；习惯于按照老方法做普法工作，缺乏因地制宜、适应需求的工作理念；虽然设立了普法制度，但制度的针对性、可操作性不强；普法内容不能与时俱进，存在一定程度的形式主义。

四、推进落实国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的对策及思路

（一）厘清普法责任制实施主体。理解国家机关“谁执法谁普法”的内涵和外延，至少要明确三个问题，即“国家机关”的范围，如何理解“执法”以及普法的对象范围。国家机关应当包括国家元首、立法机关、司法机关和军事机关，而不仅仅局限于行政机关。此外，总工会、共青团、妇联等社会群团组织同样依法负责一定群体的服务保障工作，理应结合工作职能，参照国家机关“谁执法谁普法”责任制开展普法宣传。因此，“执法”的内涵也比较好理解了，显然除了行政执法外，立法机关的立法、司法机关的司法活动都属于“执法”的范围，而不应将“执法”片面理解为行政处罚等具体行政行为。而普法对象，不仅包括人民群众，更应该包括国家机关内部工作人员。因此，必须进一步加强国家机关工作人员的法治培训，并不断提升培训的整体性、系统性、科学性规划设计水平，特别是对执法办案人员及辅助执法人员，应有侧重地加强普法能力的实操培训，并注重培训成果的实时检验。

（二）建立执法普法有效衔接制度。发挥区法宣办统筹、协调、指导、监督作用，制定全区性普法责任清单和执法普法指导目录。通过普法责任清单进一步明确哪些单位普法、普什么法、什么时间普法等内容；通过执法普法指导目录，探索执法办案部门事前、事中、事后全过程普法模式，并根据具体案情特点，当事人或行政相对人文化程度、理解能力等个体特点差异等因素决定差别释法等级，切实发挥普法对促进严格执法、公正司法、全民守法方面的基础性作用。

（三）建立健全工作运行、保障机制。一是建立联席会议制度。法宣办各成员单位每季度召开一次联席会议，或者当法宣办认为有重大事项确有必要时，召集成员单位召开联席会议。会议可邀请人大代表、政协委员、人民群众等列席，共同探讨普法宣传过程中存在的问题，协商解决之道。二是健全人力、物力、财力保障机制。要建好两支普法队伍，既要有知识面宽、善于应对一般法律问题，满足各类普法需求的通用型普法人才，也要有对具体领域有所专长、善于阐释专业领域精细问题、深度问题、前沿问题的业务专家型普法队伍。同时加强普法志愿者队伍建设，形成执法普法队伍的有力补充，不断壮大普法队伍力量。此外，不断加强普法经费保障，区法宣办加强对各单位运用项目化运作模式开展普法工作的指导，强化与区财政局的沟通与协调，逐步实现普法实际经费逐年增长。三是完善监督考核机制。逐步加大对各单位落实普法责任制的考核比重，将普法工作开展情况纳入党政绩效考核、综治考核和精神文明建设考核之中，并注重考核结果运用，与评先评优等进行有效挂钩。探索实行第三方评估工作机制，提升考核考评科学性。四是探索建立责任追究机制。责任追究是所有制度的保障，也是最后一道防线。要探索建立责任追究机制，对于不落实普法责任制的机关，法宣办、纪检部门要敢于追责，当各级党委政府主要负责人作为普法责任制落实的第一责任人不作为时，要作出相应处分。此外，人大、政协、媒体及人民群众也要积极对国家机关普法责任制落实情况予以监督。

（四）加大执法普法工作创新。不断加强执法普法工作创新是抓好普法责任制落实的重要手段，各责任主体应积极推进执法普法工作理念创新、方式方法创新和载体阵地创新。一是要大力推进“互联网+法治宣传”，加强新媒体新技术在普法工作中的应用。新媒体具有快捷、实时、覆盖面广等优势，要充分运用微信、微博、客户端等平台，策划趣味性强、知识性强、参与性强的活动，提升普法效果。二是推行“交互式”普法模式。坚持需求导向，国家机关作为普法主体，要注重与普法受众的互动，利用新媒体平台及现场活动等多种方式，调研普法受众的普法需求，并强化需求的分析研判，针对普法受众需求进行精准普法，提高普法实效。三是深入落实媒体公益普法制度。引导报纸、电视台等媒体要将媒体公益普法为己任，充分发挥媒体普法宣传优势，全面落实媒体公益普法责任。四是建立以案释法成效机制。加强执法办案典型案例的收集、整理、汇总、发布，开展案例汇编活动，定期组织以案释法宣讲，利用融媒体开展以案释法媒体传播活动，让群众感受到更加直观生动的法治教育。

课题组组长：

杨雄华 （北京市门头沟区副区长、门头沟区法治宣传教育领导小组副组长）

课题组成员：

吕玉宝 （北京市门头沟区司法局局长）

魏晓东 （北京市门头沟区司法局调研员）

张士春 （北京市门头沟区司法局法宣科科长）

（见习编辑：辛金霞）