合作治理——西部乡村良性发展的应然选择

罗洪

（重庆理工大学 马克思主义学院，重庆 400054）

合作治理
——西部乡村良性发展的应然选择

罗洪

（重庆理工大学 马克思主义学院，重庆 400054）

新时期的西部乡村治理有三大主体，即乡村干部管理者、留守种地农民和返乡农民。当前，在西部乡村治理过程中，虽然乡村干部做了许多工作，但治理实效性较低。在共商共建共享理念的指导下，通过完善基层民主、企业—政府—农户联动和乡村公共服务均等化三种路径，推进三大主体的合作治理，是实现西部乡村治理良性发展的应然选择。

西部乡村治理；城管困境；共商共建共享；合作治理

合作治理是我国乡村治理从传统走向现代的必由之路，它与社会主义新农村建设和推进城镇化建设相辅相成，大力推进乡村合作治理体系的现代化是实现全面建成小康社会的关键一环。

一、治理与乡村治理的内涵

1.治理的内涵及其与统治的区分。《荀子·君道》中讲：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”[1]荀子从社会控制出发把“治理”界定为统治和处理政务，这一诠释是典型的传统统治思想。20世纪90年代在公共管理领域兴起了现代治理理论，其主要创始人詹姆斯·N·罗西瑙提出，“治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序”[2]。罗西瑙对“治理”的界定可以解读为在相互冲突的利益主体之间寻求共识的一系列制度和程序。20世纪90年代，全球治理委员会对治理所做的界定被广泛接受。治理委员会认为，“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的立体利益得以调和并且采取持续的联合行动的过程，它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排”[3]。这一定义具有一定的权威性，但失之于笼统。根据课题研究的需要，我们把“治理”的内涵界定为：在宪政民主的框架下，社会分化为若干利益不一致的阶层或集团，大家通过一定的程序和制度，达成重叠共识，合作治理国家和社会，以及共享公共财富的行为与过程。“治理”源于“统治”，但二者具有明显差异：第一，二者所适应的时代不同。“统治”是传统经济政治和社会结构衍生的管理方式，小农经济和伦理政治的色彩较为浓厚，“治理”是现代经济政治社会结构的产物，市场经济和法治的特征较为明显，所以，“从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势，‘多一些治理，少一些统治’是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征”[4]。第二，权力主体不同。统治的主体是单一的，主要是政府或宗族；治理的主体则是多元的，除了政府和政党外，还包括非政府组织，比如社会组织、企事业组织和城乡居民自治组织等。第三，权力的性质和来源不同。统治以强制性为主；治理以协商为主，统治的权力来源主要是“礼和力”，治理的权力来源主要是法律与共识。第四，管理过程中权力运行的向度不同。统治的权力运行方向以自上而下单向运行为主，治理则是上下联动双向互动的过程。第五，两者管理的范围不同，统治所管理的范围以政治国家为边界，而治理所管理的范围则包括政治国家和市民社会。第六，二者与公共服务的关系不同，在统治场域下，政府所承担的公共服务职能有限，在治理场域下，打造服务型政府是政府的基本目标。

2.乡村治理及其需要注意的问题。在我国，“乡村治理”这个概念是1998年由华中师范大学中国农村问题研究中心的学者提出来的，发展到今天，围绕其内涵，已经涌现出了诸多研究成果。潘琼琼提出，“乡村治理就是治理理论与我国乡村实际相结合，用来解决乡村现实问题的一种新模式”[5]。这一界定揭示了当下我国的乡村治理是西方治理理论和我国乡村实际相结合的产物。贺雪峰提出，“乡村治理是指如何对中国乡村进行管理，或中国乡村何以进行自主管理，从而实现乡村社会的有序发展”[6]。这一定义揭示了乡村治理是上下联动，其目标是实现乡村社会的有序发展。党国英提出，“乡村治理是以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构构成了乡村治理的主体，治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系，构成了乡村治理机制”[7]。这一定义揭示了乡村治理主体是乡村政府，但失之于笼统。郭正林提出，“乡村治理就是性质不同的各种主体，包括乡镇党委政府、七站八所、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构，村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、宗亲会等村级组织，通过一定的制度机制共同把乡下事务管理好”[8]。这一界定详尽地列举了乡村治理的各种主体，特别是对非政府组织的概括。综上所述，根据课题研究的需要，我们从政治社会学的角度认为，乡村治理的内涵是：改革开放以来，乡村社会逐渐分化为若干阶层，通过中央的顶层推动和基层探索上下联动，落实乡村干部管理者阶层的主体责任，推动其他阶层的“参与式治理”，推进乡村干部管理者阶层治理能力和体系的现代化，逐渐实现乡村社会的良性发展。研究乡村治理首先需要明晰两个问题：第一，乡村的地域分类，当代中国乡村大概可以分为两类，一类是经济较为发达的乡村，以东部乡村和中西部城郊乡村为主，其特点是：市场经济较为发达，公共服务体系较为完善，外来务工人员较多，属于人口净流入区域，乡村治理体系和能力的现代化程度较高。一类是经济较为落后的乡村，以中西部远郊乡村为主，其特点是：市场经济发展处于起步阶段，公共服务体系较为落后，外出务工人员较多，属于人口净输出区域，乡村治理体系和治理能力的现代化程度较低。不同区域在治理过程中出现的问题不同。第二，基层党委、政府的主体责任。当前，学界有一种观点，否认或贬低基层党委政府在乡村治理中的作用，抬高非政府组织在乡村治理中的作用，这不符合乡村治理的实际。在经济较为发达的乡村治理进程中，基层党委、政府具有引领和组织的作用，在经济发展水平较为落后的乡村治理进程中，基层党委、政府及党员和干部在治理过程中，承担着主导力量和示范作用的责任。尤其是在西部远郊乡村，市场经济刚起步，以非政府组织为代表的公民社会还没有发育成熟，此时基层党委、政府的主体责任和主导力量更为重要。

二、西部乡村各阶层在治理过程中的角色和责任

1.西部乡村社会结构多元化。改革开放以来，乡村社会从传统走向现代，农民阶层分化与流动的进程逐渐加快，乡村社会结构从同质走向异质，单一阶级走向多元阶层。陆学艺依据农民实际从事的职业，对经济、组织和文化资源占有的状况，把我国农村居民划分为八个阶层。本课题组在实地考察的基础上将西部乡村社会结构归纳为三大主体阶层，即乡村干部管理者阶层、留守种地农民阶层和返乡农民阶层。私营企业主等阶层在西部乡村仍然没有发育起来，数量稀少，且居住地和活动范围主要在县城，所以不能作为一个治理主体。

2.乡村干部承担治理主体责任。在西部远郊乡村的治理体系中，乡村干部承担着治理主体责任，他们具有规划设计、组织协调的职能，是乡村治理的主导力量，建设“有为政府”是对他们的基本要求。乡村干部管理者主要包括乡镇和乡村社区两个层次。乡镇层次主要指乡镇四大班子、乡镇公务员和公检法等派驻机构，特别是乡镇党委和公务员；乡村社区层次主要是指乡村社区的主要干部。乡镇公务员主要来自于大学毕业生，以80后居多，在城市和大学开拓了眼界，接受了高等教育，是西部乡村综合素质最高的群体，他们是乡村治理顶层设计的执行者和基层探索的规划者。乡村社区主要干部，包括村委会和村党支部的主要人员，他们的学历层次以高中毕业居多，大多有当兵和外出务工的经历，相对擅长处理人际关系，在乡村社区具有一定的声望，多数人都是兼职，主要从事工商和种养殖等，是乡村社区的“经济能人”和“先富群体”，他们在乡村社区相对具有较高的经济收入和政治地位，是乡村改革的既得利益者，逐渐形成了一个强势群体，掌握着乡镇主要的经济、组织和文化资源，是乡镇治理的具体执行者。

3.留守种地农民对乡村治理比较冷漠。留守种地农民阶层，是西部远郊乡村中人数最多和生存状况最差的阶层，占有少量的经济、组织和文化资源。他们具有以下特点：第一，以种地养猪为主，同时饲养少量家禽、种植少量的蔬菜和水果，其种养目的仅为补贴家用。第二，年龄大多在45岁以上，已经失去了取得城市务工的资格，他们上要照顾老人，下要照顾子女外出务工后留下的小孩。第三，生存状况堪忧，种地养猪等收入微薄，仅仅能解决温饱，不足以解决看病难和修房难，也不足以应对日益高涨的乡村熟人社会红白事务所需要的“礼尚往来”。第四，具有传统农民所特有的“臣民政治文化”，即在公共事务的参与方面，特别是政治事务上，习惯于服从乡村干部的指令，比如遇到河道整治等公益活动能积极出体力，但对于乡村治理却表现出“政治冷漠”，对于乡村的所有选举都缺乏兴趣。

4.返乡农民是未来的乡村治理主体。返乡农民是西部乡村治理体系中的新兴阶层，他们是从进城农民中分化出来并逐渐成长为西部乡村治理主体的一个群体。面对城市病和高房价，只有少数精英农民才能成功地融入城市，而社会主义新农村建设、加快小城镇建设和鼓励返乡农民创业等利好政策以及根文化合成一种吸力，吸引部分农民工理性选择返回西部乡村。返乡农民阶层具有如下特征：第一，返乡的农民在城市学习和掌握了一定的技能，开阔了眼界并积累了一定的资金，知晓民主政治对于捍卫自身利益的意义。第二，返乡农民回到西部乡村，往往成为专业种养殖户，是乡村发展规模经营和特色农业的主体，在公共事务管理上，他们会成为村干部的主要来源。第三，在政治、组织和文化三种资源的占有方面，返乡农民介于乡村干部管理者阶层和种地农民阶层之间，少于乡村干部，但远远多于种地农民，属于经济上较富裕和政治上地位较高的阶层。基于此，我们认为返乡农民是西部乡村“新兴的中间阶层”，是西部乡村治理走向现代化的希望所在。

三、三大阶层合作治理的路径思考

根据五大发展理念，我国政界和学界在国家和社会治理中提出“共商共建共享”的理念，课题组认为“共商共建共享”理念的实质就是“合作治理”，各阶层的合作治理是西部乡村治理体系现代化的理性选择。罗尔斯指出，现代社会是一个高度分化的社会结构，不可避免地存在多元阶层和多元利益集团。在宪政民主的框架下，只有各阶层、各群体在“重叠共识”的指引下、在宪政民主的规范下，进行合作治理，才能建构一个秩序良好与可持续发展的社会。俞可平的“官民共治”其实质也是合作治理，他把“官民共治”界定为“国家与社会协同治理，是政府与公民对社会政治事务的合作管理，其最终指向是善治”[9]，他从治理主体角度进一步指出“官民共治”是现代国家治理的趋势，“如果从治理主体的角度看，人类社会至今已经经过三种基本形式，即自治——官治——共治……进入现代社会后，官治逐渐让位于共治，共治有多种形式，官民共治是其中的最高形式，官民共治就是民主政治”[10]。

1.完善基层民主。在西部农村的政治实践中，民主选举所产生的乡镇人大和村民代表大会，是宪政结构规定的乡村决策和立法机构，是体制内的正式制度，属于精英民主，有其固有缺陷，即普通民众参与程度低，其利益得不到有效保障。“选举民主和协商民主这两种民主形式既相互衔接又相互并列，是中国人民社会主义实践的伟大创造，有力地保障了人民当家作主”[11]。在西部乡村的民主政治中，引入协商民主，并将其与民主选举相结合是我们党的成功经验。引入协商民主需要注意以下四个问题：第一，协商民主和选举民主是衔接互补的关系，不能因引入协商民主而否定选举民主的基础性地位。可以借鉴温岭的“民主恳谈会”，在西部农村居民政治参与实践中，把选举民主和协商民主、精英民主和大众民主、体制内的民主决策和体制外的充分协商对接起来。第二，在西部乡村着力培育具有公共理性的中间阶层，这一中间阶层的主体是返乡农民，他们具有在城市务工的经历，相对宽阔的眼界，知道用民主来维护其利益的重要性。第三，“官学民”三方联合推动，乡村干部管理者承担组织和执行的责任，相关专家承担指导、设计和培训参会民众的责任，返乡农民工和种地农民承担参与和监督的责任。第四，建构一套相对完善的协商议事机制，包括平等机制、对话机制、互动机制和接受机制等，在协商进行的过程中，需要保障弱势阶层具有与强势阶层同样的发言和讨论的权利，逐渐扩大返乡农民和留守种地农民参与协商的名额以及单独提出议题的权利。

2.推进企业—政府—农户的联动。推进企业—政府—农户的联动，其实质是“有为政府与有效市场的结合”。我国西部乡村经济发展并不平衡，城市近郊地区发展较好，但偏远农村经济虽然逐年增长，但发展缓慢、整体落后，且与近郊农村在发展水平上的差距越来越大，部分近郊乡村已经进入“后现代社会”，而数量众多的偏远乡村却成为“全面建成小康社会”的短板。因此，能否把西部生产力发展起来是乡村治理成败的关键。基于“用工业的理念发展农业”，“企业—政府—农户”联动成为我国西部乡村农业现代化的主要路径，推进这一路径需要注意以下几点：第一，明确乡村干部管理者阶层的主体责任，打造有为政府。一是邀请相关领域的专家，通过调研，寻找适合本乡镇的特色种养殖业。二是打造和利用“互联网+”的平台，在涉农企业和农户之间搭建合作共赢的桥梁。第二，在尊重农民意愿的基础上，推进多种形式的适度规模经营，改变西部农村小块土地经营的传统模式，同时加强在市场、资金和技术等方面对返乡农民创业的扶持。第三，鼓励返乡农民引领原种地农民阶层转变观念，积极参与“有为乡村市场”的打造。返乡农民是示范者和引领者，他们有资金，市场意识浓厚，是规模农业和特色农业的主力。种地农民在政府的鼓励下，在返乡农民的示范下，在利益的驱使下，也会进入这一领域。

3.推进乡镇与乡村社区公共服务均等化。党的十八大以来，我国加快统筹城乡发展和城乡公共服务均等化进程。但是，城乡二元结构的惯性相当大，短时期之内实现城乡公共服务均等化的目标困难巨大。比如，优质的教育和医疗资源、便捷的4G网络和轨道交通以及时尚的商圈等。因此，我们认为在西部远郊乡村，推进乡镇与乡村社区公共服务均等化的可行性更强，经过努力可以实现乡镇的水泥路、砖房、有线电视、教育和医疗等公共服务与乡村社区民众共享。因此，应该将统筹乡镇与乡村社区发展、福利共享作为当下西部乡村治理的抓手，第一，加快推进小城镇基础设施向乡村延伸。比如中央、省、市、县四级财政应该支持西部偏远乡村“水泥路通每家每户”工程，努力解决西部偏远农村社区居民出行的最大难题断头路。第二，推进乡镇居民所享有的公共服务体系逐渐延伸到乡村社区，包括土坯房改造和饮水安全等。第三，通过财政转移支付等方式逐渐提高西部乡村各阶层的收入水平，完善种地农民的惠农补贴、支持返乡农民创业和优化乡村管理者阶层的激励机制等。

［1］安小兰.中华经典藏书:荀子［M］.北京：中华书局，2016.206.

［2］[美]詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理［M］.张胜军，刘小林译.南昌：江西人民出版社，2001.9.

［3］俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.270-271.

［4］［10］俞可平.论国家治理现代化［M］.北京：社会科学文献出版社，2014.23.

［5］潘琼琼.当前中国乡村治理研究综述［J］.常州大学学报（社会科学版），2012，（1）.

［6］贺雪峰.乡村治理研究的三大主题［J］.社会科学战线，2005，（1）.

［7］党国英.我国乡村治理改革回顾与展望［J］.社会科学战线，2008，（12）.

［8］郭正林.乡村治理及其制度绩效评估:学理性案例分析［J］.华中师范大学学报，2004，（4）.

［9］俞可平.走向善治［M］.北京：中国文史出版社，2016.13.

［11］胡锦涛.论构建社会主义和谐社会［M］.北京：人民出版社，2013.196.

［责任编辑 游玉华］

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1671-6701（2017）01-0065-04

2016-11-06

2014年度重庆市社科规划项目（编号：2014BS037）、2015年度重庆市教育科学规划项目（编号：2015GX070）阶段性成果

罗 洪（1980— ），男，四川绵阳人，云南大学政治学流动站博士后，重庆理工大学马克思主义学院讲师。