加快郑州市低丘缓坡土地开发利用探析

苗洁

（河南省社会科学院 农村发展研究所，河南 郑州 450002）

加快郑州市低丘缓坡土地开发利用探析

苗洁

（河南省社会科学院 农村发展研究所，河南 郑州 450002）

受浅山、丘陵、荒坡等地形地貌的影响，郑州市西部和西南部区域的发展一直没有得到足够的重视。按照“十三五”规划纲要提出的“有序推进城镇低效用地再开发和低丘缓坡土地开发利用”的要求，郑州市必须充分认识在低丘缓坡上发展工业、建设城市的重要性、必要性和紧迫性，总结已有的实践经验，分析存在的问题，尽快制订科学统一的发展规划、建立有效的合作机制、提供一系列优惠政策，通过对低丘缓坡土地资源的科学合理利用，开辟郑州市发展新空间。

低丘缓坡；土地开发；城市建设；发展空间

近年来，郑州市集中力量向东发展，特别是郑东新区、郑州航空港经济综合实验区建设取得了较大成功，而西部和西南部由于受浅山、丘陵、荒坡等地形地貌的影响，发展一直没有得到足够的重视。我国“十三五”规划纲要中明确指出要“有序推进城镇低效用地再开发和低丘缓坡土地开发利用”。因此，在郑东新区和郑州航空港经济综合实验区发展取得阶段性成果，进入稳步推进期后，郑州市需要综合考虑、科学规划，推进城市的全面发展，特别是从破解土地制约瓶颈、节约保护耕地的角度看，向郑州西部、西南部低丘缓坡地区的发展更应当受到重视。

一、加快郑州市低丘缓坡土地开发利用的背景

提出郑州市向西、向西南方向发展，并不是要停止或者放慢向东、向北的发展，而是郑州市在国家耕地日益严控的背景下发展工业、建设城市思路的重大调整和积极应对。郑州市多年来主要是在平原地区“摆战场、做文章”。郑州市的工业发展、城市建设大都建立在地势相对平整、水利条件较好，适宜耕种的肥沃良田上，尤其是郑东新区和郑州航空港经济综合实验区，更是依托于宽广的平原农区土地得到了快速的发展。但是，随着工业化、城镇化进程的不断加快，郑州市也和许多城市一样，工业发展、城镇建设的空间越来越受到限制，新增建设用地指标短缺、耕地后备资源匮乏、土地供需不平衡等矛盾日益严峻。

河南提出建设国家粮食生产核心区和中原经济区，其核心思想就是要走不以牺牲农业和粮食生产为代价的新型工业化、新型城镇化道路，即在加快新型工业化、新型城镇化的同时，做到耕地面积不减少、粮食产量不下降、农业地位不削弱。过去，为了增加耕地，实现耕地占补平衡，不仅仅是郑州市，河南其他县市也都是通过小流域治理，开展“空心村、废弃工厂、砖瓦窑厂”三项整理，按照“占多少、补多少”的要求，每年补充相应的耕地，用以增加耕地供应冲抵项目建设对耕地的占用，以保证耕地数量不减少。近几年，“三项整理”的空间已经不大，特别是大多废弃工厂和砖瓦窑厂都已得到复垦整理，以整理来补充农用地实现耕地占补平衡的空间已很有限。更为重要的是，在实际操作过程中，占补平衡虽然尽力保障了土地的数量但却难以保证质量，新整理的土地往往很难达到良田的标准。随着土地供需不平衡的矛盾日益突出，在平原农区、肥沃良田上建城市、上项目会受到国家土地政策越来越严格的制约，工业、城市发展与农业生产争地的矛盾也会越来越突出。

破解郑州市建设用地瓶颈，必须理清新形势下发展工业、建设城市的用地新思路。根据“宜农则农、宜工则工、宜林则林、宜城则城”的原则，在优质高产的平原农业区，按照国家保护耕地的要求，应尽最大可能把宝贵的良田保留下来作为永久性耕地。这些地区除了发展食品加工业和农副产品加工业之外，一般不宜再上其他工业项目；深山区是生态屏障，主要发展林业、休闲旅游和林下经济；而郑州市向西、向西南方向大多数地方是丘陵、浅山、荒坡，不适宜种庄稼，也不适宜生长林木，受国家土地保护政策的制约相对较小，在这里整理土地、投资建厂、规划城镇，就成为郑州市发展工业、建造城镇的优势空间。正是基于以上的认识，从“十三五”开始，应当把郑州市向西、向西南方向发展提上议事日程，破除平原意识，重新认识郑州市向西、向西南浅山丘陵方向发展的优势和价值，在优化、提升已有产业的基础上，推进工业和城市建设靠山爬坡，在荒坡山地上兴建产业集聚区和新城区，开辟郑州工业发展、城市建设的新空间［1］。

二、郑州市低丘缓坡土地开发利用的范围及意义

1.郑州市低丘缓坡土地开发利用的范围。郑州市低丘缓坡土地主要集中在西部和西南部，在发展范围上，主要包括郑州市二七区西南部、荥阳市南部、上街区南部、巩义市南部、新郑市西部、新密市以及登封市所形成的扇形区域。具体来讲，二七区西南部的侯寨乡、马寨镇多丘陵，沟壑纵横，发展较为滞后；荥阳、上街和巩义南部地区这一范围主要是指310国道以南的浅山区；新密市山地丘陵面积约占全市土地总面积的78.6%，登封市北有嵩山，南有箕山、熊山，山地丘陵占全市土地总面积的79.5%，丘陵坡度多在6度以上，有石质型丘陵和黄土覆盖型丘陵两种；郑少高速公路起自郑州市西南绕城公路马寨南1公里处，横贯新密和登封，是郑州市西南地区重要的出入口通道，而且两侧多荒山、丘陵，有待开发；荥阳、上街、巩义、新密、登封交界一带的浅山地区，地貌以丘陵岗地、山前倾斜冲积平原、小型盆地和河谷平原为主，地势相对较低。而且，该区域内除了拥有储量丰富的煤炭、铝土矿、石灰石、硅石等矿产资源，水资源也相对充足，不仅有尖岗、常庄两个水库，南水北调干渠也从此经过。

2.郑州市低丘缓坡土地开发利用的意义。加快郑州市向西、向西南发展，既是城市长远均衡发展的迫切需要，也是土地资源约束下的必然选择。总体来看，郑州市加快该区域发展有其合理性和必然性。通过开发低丘缓坡土地资源，可以提高土地综合利用效率，能带来经济、社会和生态的多重效益，可行性较强。第一，该区域矿产资源丰富、区位优势明显、交通条件便利、民营经济活跃、工业基础较好，许多地方只要对土地稍作整理，实现小区域“五通一平”，就可以成为工业发展区。第二，郑州市向西、向西南方向发展的区域与之前规划的郑洛工业走廊，在地理位置上紧密相连，二者所形成的地带集中了中原城市群发展最好的小城镇和县域经济，具有坚实的工业文化基础，可以实现优势互补、相互促进。第三，在西南浅山区进行布局，使其发挥教育、医疗、文化、休闲、养老、居住等功能，有助于分散和减轻郑州中心城区的空间、交通和环境保护压力，借助特殊的地形地貌，通过立体开发，营造富有山区特色的生态景致，从而丰富城市自然景观、提高人居生活环境质量，实现经济效益和生态效益相统一。第四，如果从“十三五”开始，郑州市能够在西部和西南部浅山丘陵区开发出大片不占用耕地或者少占用耕地的工业用地，可以缓解土地制约、减少耕地占压，这将对郑州工业化、城镇化进程产生重大的历史意义，同时也体现了建设中原经济区的核心思想。第五，可以减少因发展经济占用耕地而失地、失业的农民数量，同时还能创造更多的就业岗位，将农村富余劳动力向低丘缓坡开发区的工业、服务业转移，具有显著的社会效益。实践也证明，开发利用低丘缓坡土地资源的技术条件已比较成熟，其前景非常广阔。

三、郑州市低丘缓坡土地开发利用的实践

近年来，郑州市的西部及西南部区域各县市利用丘陵众多、地势起伏、沟壑曲折的独特地形地貌，发挥自然优势，建设城市新区、开发农村社区、发展现代服务业，提升了城市的综合实力，积累了开发利用低丘缓坡土地资源的宝贵经验。

1.积极探索。第一，新密梯田城市。从2006年开始，新密市依山建城，依势盖楼，依沟造景，开发阶梯式住宅，形成了城在山前、林在城后的独特魅力。通过积极建设“青山”工程，协调推进城乡绿化、荒山绿化、原野绿化，实施中心城区及周边乡镇、产业集聚区、交通干道绿化提升工程，对城区内的青屏山、雪花山进行全面绿化和美化，加强工矿废弃地生态修复和郑登快速通道、大学路南延等生态廊道建设，2014年共绿化廊道11条126.7公里［2］。第二，登封“绿色矿山”。登封市山地丘陵地区，以煤炭资源为主的多矿种开发利用较早，环境保护压力比较大。近年来，登封市推行了矿山地质恢复治理保证金制度，并不断进行强化，同时，通过启动郑少洛沿线矿山地质环境恢复治理、“绿色矿山”等项目对矿山进行治理，探索使用保证金推进环境修复等手段，“绿色登封”建设步伐正在加快。2014年，登封山城特色生态廊道全面建成，新增绿化面积3594.6万平方米，林木绿化率达到40%［3］。第三，巩义的旅游通道和削岭填沟。巩义市南部山区大力发展无公害农特产品和旅游业，一些粗放经营的传统资源型工业城镇转型发展步伐正在加快，比较突出的亮点有：一是利用山多岭高、人文自然资源丰富的优势，把旅游发展融入新型城镇化建设，融入现代产业体系构建。游客通过旅游通道可实现南部山区多景区一日游，进一步增强了巩义旅游对周边游客的吸引力。二是削岭填沟，建设新农村。如巩义夹津口镇韩沟村，将村中心的“大害沟”治理成景观洞，洞上面通过削岭、填土、硬化、美化，建成了村办公大楼、文化大院、宣传教育阵地等［4］；巩义小关镇丰门沟村从2010年开始，南面削岭、北面填沟，不仅建起了漂亮的社区，还在填出来的50亩土地上建起了蔬菜大棚，村南的道路连接上了巩义南部山区的旅游通道，生态旅游前景可观［5］。第四，上街的宜居职教城和荥阳的宜居健康城。上街区南部虽是浅山丘陵地带，但具有良好的各类基础配套设施，从2011年开始，上街区规划建设宜居职教城，布局了高等职业教育组团、实习工厂及工业集聚区组团、江南水乡旅游休闲组团、合村并城及商业地产组团、汜水河花卉产业组团、五云山山地运动休闲度假组团六大功能组团。荥阳市是距郑州市最近的县级市，荥阳市南部正以现代医疗服务、医学高等教育、健康干预与管理、康复养生、养老护老、就医休闲、观光旅游和生物医药研发为核心建设高端现代医疗服务业新区，即宜居健康城。近几年迅速崛起的新田生态城，也证明了在低丘缓坡区域开展城市规划建设的独特优势。

2.存在的问题。第一，发展散乱，缺乏统一规划。郑州市西部和西南部区域发展缺乏整体战略，目前规划都是各自为战，发展具有很强的自发性，区域功能定位不明显，总体看来比较乱。部分地区不重视对低丘缓坡土地资源的开发利用，土地资源对工业发展和城市建设的约束较严。由于可供选择利用的较为平整的城镇和工业建设用地数量少且分布零散，迫使城镇和工业园区以分散式发展为主，很难形成集中优势，产业结构雷同，缺乏整合，层次偏低，山区道路交通状况不适应产业发展的要求，沿途环境脏乱差。第二，建设用地节约集约利用程度偏低。一是城镇用地内部结构和布局不尽合理，建筑密度与容积率低，土地利用效率较低。二是农村居民点用地数量偏大，布局分散，人均用地严重超标。三是以能源、原材料、粗加工等“大块头”企业为主的产业结构加剧了土地稀缺程度，部分企业占地面积过大，有效利用率低，造成土地资源的闲置浪费。虽然通过挖潜内涵、盘活存量等措施取得了不少成果，但由于扩大增量往往投资成本小，而盘活存量用地往往触及矛盾较多，所需投资较大。第三，低丘缓坡土地开发受政策限制较大。林业法律法规明令禁止毁林开垦，即使是25度以下的低丘缓坡用地，大部分也成为林业部门规划的林地或备用林地，项目建设占用低丘缓坡土地涉及占用林地的，需先行办理林地使用许可再办理正常用地审批手续。而且，全国第二次土地调查时，还将郑州市西部及西南部区域一些可用作建设用地的荒山荒坡划成了林地，一些达不到基本农田标准的土地划成了基本农田，不可逾越的红线直接导致土地存量不足。一些宜于开发利用的荒草地、沙地、滩涂、苇地和一部分裸地，由于兼有保持区域生态平衡的功能，开发难度也较大。第四，生态环境遭到破坏。一些地方山高坡陡，小流域治理标准不高，加之山地植树造林条件差，绿色植被保存难度大，林木覆盖率低，山地、丘陵大部分黄土被冲刷，导致土层瘠薄，肥力降低，有些地方甚至出现了基岩风化物和裸露岩石。而且西南区域煤矿、耐材、造纸、建材工业较多，工业“三废”排放量大，窑炉、锅炉烟尘，煤炭储运扬尘、工业废水等已对土壤酸碱性造成了影响，使农作物减产甚至完全不能生产［6］。

四、加快郑州市低丘缓坡土地开发利用的建议

郑州市西部和西南部区域的低丘缓坡土地资源，是郑州市长远发展的战略腹地，必须充分认识在低丘缓坡上发展工业、建设城市的重要性、必要性和紧迫性，尽快制订出科学统一的发展规划，建立有效的合作机制以及提供一系列优惠政策，合理开发利用这些土地，保障郑州市向西、向西南区域健康、有序发展。

1.提高思想认识。郑州市西部及西南部区域的大部分土地是丘陵荒山，农业开发效益不高，但地耐力较强，与豫东平原地区相比，比较适于集中布局发展工业。在该地区建设交通设施、发展工业、建设城市，可以少占用耕地。但是，我们已经习惯了在平地上发展工业、建设城市，目前一些县市开发利用低丘缓坡也实属“被逼无奈”，而另外一些地方在还有平地可用时，干部群众对开发利用低丘缓坡土地资源的热情和积极性并不高。“观念转才能天地宽”，这就需要各级政府树立“工业爬坡、城镇靠山”的新发展理念，并认真做好宣传工作，积极争取有关部门的理解、支持和配合。通过开发山坡丘陵，节约、集约利用土地，严格耕地保护，构建河南省节约、集约用地的示范区。

2.科学制订发展规划。相关部门应超越行政区划界限，高起点、高标准、高质量地编制郑州市向西、向西南方向发展的总体规划和各专项规划，如产业发展规划、社会发展规划、土地利用规划、城乡布局规划、生态环境保护规划、历史文化保护规划、基础设施建设规划等，使相关建设有具体的科学依据。在规划中，应充分考虑郑州市的发展全局，充分尊重自然规律、经济规律和社会发展规律，紧密结合当地实际，着眼城乡经济、自然与人口的协调发展，坚持因地制宜，坚持以人为本，坚持经济建设、社会建设和环境建设同步，按照重点推进、聚集发展、集约经营的原则，明确分区功能定位和发展重点，实现区域生产要素的优化配置。要区分轻重缓急，搞好分类指导，尤其要使工业园区和重大项目布局科学、合理，产业集群高效延伸，以便形成区域内优势互补、资源共享、竞相发展的空间格局。

3.制定相应的优惠政策。各有关部门要紧密结合郑州市西部和西南部区域的建设实际，借鉴先进地区的经验，研究并制定用地、财税、金融、科技等方面的优惠政策。充分发挥政府的综合协调和政策引导作用，加大政府推动力度。要抢抓机遇，扩大郑州市西部和西南部区域在中原经济区建设过程中的新理念、新模式、新体制、新机制的探索试验权。如可以把合理确认和界定林地、妥善解决林业政策问题作为中原经济区建设先行先试的内容，减少审批环节、缩短审批周期，降低低丘缓坡的开发利用难度。在市级调控权限范围内，对起步阶段的高技术产业、战略性新兴产业、环保型产业、资源节约型产业等实行扶持性税收优惠政策，促使其尽快实现规模扩张。多渠道筹集发展资金，加大投入，重点支持技术开发项目、高技术产业化项目、环保型项目、资源节约型项目和新兴产业、高成长型产业。鼓励金融机构加大对重点产业和项目的信贷投入，鼓励政府为中小企业提供信用担保服务。设立低丘缓坡土地资源开发利用的专项资金，并积极向国家有关部门争取整理工业用地、城市用地、节约保护耕地的重大项目专项资金。

4.在交通和水系方面实现战略突破。合理开发利用低丘缓坡土地资源，关键是交通布局要跟上，要从总体上规划几条东西大道，在目前的郑少高速和中原西路之间的浅山区，形成几条东西方向布局的产业大道。规划若干条南北山区通道，使这些浅山区与郑州市主城区紧密连成一体。在水利设施建设上要统一谋划。制约郑州西南浅山区发展的主要因素是缺水，在小浪底水资源日益丰富的背景下，兴建大型引水工程，让提灌工程进入浅山区，同时，在山区兴建一批小型水利工程，达到用水与生态美化相统一。

5.加快建立区域协调机构和合作机制。加快

郑州市向西及西南方向的发展，需要建立一个强有力的协调机构，以解决发展过程中出现的各种矛盾和问题。如可以在市政府统一协调和指导下，建立由各有关县市区政府相关负责人组成的协调机构。设立联席会议制度，讨论郑州市与郑州西部、西南部及相关区域内各县市之间合作的重大问题；设立若干低丘缓坡开发委员会，讨论和协调专业问题，为各种企业、民间组织、社会团体创造良好条件，促进郑州向西、西南方向发展过程中各种组织之间的横向联系和合作。在市场准入、地方标准等方面尽可能实行统一标准，在功能、城区、空间、产业、服务、生态等方面进行一体化建设［7］。

［1］河南省低丘缓坡土地开发利用研究课题组.工业发展和城镇建设要向低丘缓坡要土地［EB/ OL］.http://www.cssn.cn/skyskl/201401/t20140113_ 941980.shtml，2014-01-13/2016-05-25.

［2］新密市人民政府.新密市2015年政府工作报告［Z］.2015.

［3］登封市人民政府.登封市2015年政府工作报告［Z］.2015.

［4］于道昆.夹津口镇：我爱老家韩沟［EB/OL］.http://www. hngycz.gov.cn/portal/gyzx/ztbd/hsjy/webinfo/2014/0 7/1410746052019166.htm，2015-02-06/2016-05 -10.

［5］覃岩峰.丰门沟：削山填沟建起新农村［N］.郑州日报，2014-02-19（07）.

［6］新密市人民政府.新密市土地利用总体规划（2010-2020）［Z］.2012.

［7］刘道兴，吴海峰.转型与升级：郑洛工业走廊发展研究［M］.郑州：河南人民出版社，2010.152-157.

［责任编辑 张彦华］

F301.24

A

1671-6701（2017）01-0086-05

2016-10-10

2014年度河南省软科学计划项目（编号：142400410920）阶段性成果

苗 洁（1983— ），女，河南开封人，硕士，河南省社会科学院农村发展研究所助理研究员。