依附型农民合作社的运作机制及其后果——对成都W村土地示范合作社的考察

雷望红

（华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074）

依附型农民合作社的运作机制及其后果
——对成都W村土地示范合作社的考察

雷望红

（华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074）

全国存在大量由政府介入甚至主导的合作社，依赖政府产生和发展的合作社可称之为依附型合作社。依附型合作社在其产生与发展的各个阶段依赖于政府力量，并在很大程度上为政府服务。此类合作社的运作过程由多方力量决定，政府强势控制，合作社策略应对，农民主体虚化，多方主体的卸责使得其发展呈现生存有余、发展不足的状况，由此导致了一系列的政治社会后果。对依附型合作社的考察，有利于认清政府介入合作社的方式与界限。

依附型合作社；政府介入；农民参与；运作机制

一、问题的提出

2006年，全国人大常委会颁发了《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》），于2007年7月1日正式生效。《合作社法》的出台，将合作社的组织和发展纳入到国家的法律体系中。此后，农民合作社的发展速度惊人。根据全国工商总局的数据显示，2008年，全国实有农民专业合作社仅为11.09万户，到2014年农民合作社的数量已逾百万，达到121.43万家，2015年则达到147.9万。

农民合作社迅猛发展引起了学界对其的广泛关注。有学者将合作社作为经济组织来看待，从企业性质、资本问题、交易成本、博弈论等角度对其进行考察[1～2]，偏重于组织性质与理念的组织实践讨论。更多学者从经验出发，探讨农民合作社的功能与实践效果。从功能角度来讲，农民专业合作社可以优化农村资源要素的配置，提高农业的现代化水平，增加农民收入，是改造传统农业的一种政策安排[3]。就其实践效果而言，学界看法不一。一部分学者持问题取向，即一方面肯定合作社发展取得的成果，另一方面承认合作社在发展中存在问题[3～4]。但另一部分学者则对合作社的性质提出质疑，一些研究人员认为全国八成以上的合作社都是假的，这些假合作社使用合作社名义以获得国家对合作社的政策扶持[5～6]。

国家扶持合作社具有必然性。小农由于其分散、弱小的特性，决定了他们难以维护自身的利益，农民组织起来成为壮大小农力量的必然途径。由于种种原因，小农自身难以组织，国家的力量则与小农的组织发展如影随形。熊万胜认为，现代国家的小农组织方案总是具有强烈的国家主导色彩[7]。而在《合作社法》的条例中，国家就表露出通过支持发展农业和农村经济建设项目以支持合作社发展的意图。合作社成为国家支持三农领域发展的一个重要切入口，国家力量的渗入，影响甚至决定了农民合作社的性质与走向。

政府（国家）在合作社的发展中应扮演何种角色值得思量。目前，全国存在大量的“假合作社”，合作社的异化无不与政府的扶持相关。仝志辉、温铁军发现，随着资本和（政府）部门化的资本下乡，专业合作社往往容易发展成“大农吃小农”的合作社[8]，也就是说，小农成为了合作社发展的牺牲品，政府不是小农的保护者而是侵害者。部分合作社被包装，成为下乡资本的谋利工具、政府招商引资的政策优惠包和乡村精英投机资本包装的载体，导致了合作社的异化[9]。当前合作社普遍存在项目依赖、效益弱化、动力不足等问题，万江红、管珊将合作社的发展置于“国家-社会”的视野之下，结合乡村社会的性质特点分析政府干预与缺位对合作社发展的制约性影响[10]。赵晓峰等人从合作社相关主体之间的利益分化与竞争博弈角度，来看合作社制度表达与制度实践的背离[11～12]。合作社发展的异化，既脱离不了乡村社会这一场域，也无法摆脱政府的干预。

政府对合作社的渗入程度存在差异，上述学者均是将合作社本身作为核心分析主体进行考察，政府只是其中的一个影响变量。但全国目前存在大量由政府推进乃至主导的合作社，分析政府的控制逻辑，并由此展开对合作社相关主体的分析，将更加全面深刻地理解合作社发展的异化机制。本文以成都C县W村的土地示范合作社为例，对依附型合作社的特征、运作机制及其后果进行全面的考察，以期深化对合作社相关主体行为逻辑的认识，并力图开拓对合作社发展异化逻辑的另一种解释路径。研究资料来源于2015年9月23日至10月15日在成都W村为期20天的调研，调研以半结构式访谈为主，访谈对象包括村干部（包括合作社的管理人员）、村民与乡镇领导。

二、政府力量导入下土地合作社的发展过程

（一）“谁来种田”：合作社作为一种解决之道

随着工业化和城市化的快速发展，大批中青年农民离土离乡进城务工，造成乡村的劳动力弱化，留守在村的老年人、妇女和少量的青壮年成为农村种田的主力。由于我国农业生产领域还未完全实现机械化，劳动强度相对较大，且收益低，农民更愿意进城成为产业工人。在此背景下，社会各界出现了一种担忧，即按照这种趋势下去，中国未来可能会出现无人种田的困境，进而引发未来该如何种田的思考。

贺雪峰及其研究团队在深入调研的基础上，提出当前农村不是无人种田而是无田可种的观点[13]，但学界多坚持“无人种田”的认识，并据此推行一系列农村政策，认为要解决明天谁来种田以及怎样种田的问题，要从根本上深化农村改革，加速现代化的进程，通过以工补农、以城带乡，真正实现城乡一体化。就农业本身而言，要实现农业机械化、组织企业化、生产规模化、农业产业化、经营专业化、服务社会化。实现农业“六化”的重要途径之一就是建立合作社，一方面通过合作社作为承接主体来承接国家的涉农政策，另一方面则是通过合作社凝结农村既有力量实现农业的转型。此外，随着粮食安全被提高到国家战略高度，合作社成为了切实有效保障粮食安全的重要途径。W村土地合作社就是在此认识和背景下成立的。

W村地处成都平原，村内人均耕地为一亩左右，由于户均土地少，村庄离城区近，村民们多选择就近务工，土地留给在家的老人耕种，或者低价甚至倒贴肥料钱流转给村内其他需要土地的村民耕种。总体而言，年轻村民种田的意愿不强，但该地却从未出现过抛荒现象，在村种地的村民们反而惜土如金，在田垄上都要种上农作物。中青年村民们不愿种田的意愿与政府部门中弥漫的无人种田的担忧正相契合，当地政府部门正好借此机会大力发展合作社，通过成立合作社来解决农民和政府的担忧。

（二）政府介入：W村土地合作社的成立

成都自2003年实施以“三个集中”为主要内容的城乡一体化战略以来，着力探索现代农业经营模式，合作社是新型农业经营方式的一大方向。2010年，C县成立了第一个农民合作社，随后倡导各乡村创办自己的农民合作社。在合作社创办的大气候下，W村积极响应政府号召，于2011年开始进行合作社的试验。由于村内缺乏创办合作社的社会基础，普通村民没有参与积极性，县市领导则鼓励村干部自愿联合组建合作社，几位村组干部进行了小规模的尝试，将30多亩土地流转后集中耕种，取得了初步的成果。

2012年，在前一年的试验基础和政府的继续号召下，W村成立了土地合作社。上文提到，W村土地合作社成立前，村内形成了自发的土地流转，没有出现抛荒现象，农业生产秩序稳定，因此，村民们自身缺乏组织起来的动力。土地合作社的产生，仍然不是农民的自发行为，而是政府与村委会主导的结果。

W村土地合作社发展的方向是逐步将村民土地集中，由集体统一种植，村民为主要的利益分享主体，合作社代行土地管理之责，与村委会实行政经分离，但管理人员多是新老村干部。2012年，合作社以三个主职村干部为主，三个干部拉小组长和其他村干部加入他们的阵营，形成三个经营小组，总共流转了44户村民的土地，总面积193亩，每亩租金200斤大米，按市场价折合成现金400元。此时，政府为了扶持合作社的发展，给予合作社每亩土地60元的补贴。

2013年，W村被评为贫困村，市里的重要领导到该村挂点，感到该村大有可为。为了改变该村的贫困面貌，市领导“建议”合作社实行整村推进。当年，合作社统一流转土地的户数增加，面积达到1006.7亩，同年被评为全县的示范合作社。2014年流转的土地面积达到1438亩，在县政府的指示下二次流转给农业公司400多亩，最终由合作社经营的土地只剩下958亩。随着土地流转面积的增多，政府补贴和流转金也相应增多，政府给予W村合作社的补贴达到300元/亩，而支付给村民的流转金达到300斤大米/亩。

在政府的积极介入下，W村的合作社初见雏形。大多数村民将土地自愿流转给合作社进行集中耕种，当然，其中不乏一些村民虽然不愿加入合作社，但由于相邻的土地加入合作社后，自家的土地成了被合作社包围的“插花地”，导致耕种不便，不得不加入合作社。不论是自愿还是被迫自愿，合作社取代小农生产方式的选择不可逆，合作社在W村开启了规模化、机械化耕作的历史。

（三）依附政府：W村土地合作社的发展

合作社的开支部分包括合作社自身运转的管理费用、农业生产的投入、农民的土地流转金，由于多出人工费和土地流转金的开支，合作社的亩均收益不如小农生产的收益。在合作社的管理下，两季土地种植的亩均成本是1100元，而小农种植成本只需500元左右，按照亩均（两季）产出1900元的最大值计算，同等收益的情况下，合作社的纯利润要少600元。如果规模化种植的主体是单个个体，通过规模可以提升总体收益，但W村的种植主体是合作社，代表全体农户行使土地管理之责，其利润要支付土地租金，土地集中管理显然并未提高农民的经济效益。从经济理性的角度来看，对农户而言，合作社生产不如小农生产的收益高，但由于不投入任何成本，所以大部分农户也愿意将土地交予合作社管理。

合作社的运作不同于小农生产，其自身的运作本身附带一笔费用，组织管理和生产管理环节的开支大，农业生产的纯利润实际上无法维持合作社的发展，必须依靠政府的扶持，政府的政策支持和现金补贴成为合作社的一大笔收入来源。合作社的运转资金通过集资获得，常用两种方式：一种是职业经理人与村干部带头垫支，一种是老百姓拿钱出资，称之为互助金，政府贴息，月息6厘。2014年，共集资17万元，用于购买肥料和人工，政府贴息为合作社的运转创造了条件。

合作社的收益分为三部分，每部分的收益有专门的用途：一部分是农业生产收入，用于支付村民流转金，剩余用于维持合作社的运作；一部分是国家补贴，按照3：3：4的比例进行分配，农民总分红金额占3成，合作社的公积金占3成，职业经理人的工资占4成；还有一部分是循环养殖场（国家投资140万建设）的租金，每年9～10万元，同样按照上述 3：3：4的比例进行分成。政府的资金补贴政策使得合作社获得稳定的收益以正常运转，政府补贴成为合作社正常运转必不可少的一部分。

当遇到意外状况需要进行农业生产上的大额投资时，同样需要寻找政府援助。以烘储加工中心的建设为例。合作社将农户的土地集中耕种之后，原本由小农种植容易克服的问题，在规模化种植之后就变成了难题。合作社在谷物收割季节，连续两年出现连续阴雨，天气原因导致收割和晾晒困难，不仅导致粮食减产，还增加了人工晾晒抢收的费用。合作社设法建立烘储加工中心，以解决自然天气导致的粮食减产问题。但建立该中心花费巨大，大大超出合作社的承受范围，合作社理事长只好向政府申请援助项目，政府投入近300万，由合作社筹资100万，于2015年将烘储加工中心建成并投入使用。

仅仅依靠合作社管理之下的农业生产收益，根本无法负担农民、职业经理人与合作社管理人员的流转金与报酬，也无法完成大型设备项目建设，政府的资金支持与政策支持，成为了合作社维持发展的最大动力。合作社在政府的倡导下成立，其发展也依附于政府的支持与投入，这也就意味着，离开了国家的扶持，合作社就成为了无源之水、无本之木。显然，合作社异化为典型的依附型组织。

三、依附型合作社的运作机制分析

一个组织的运作，取决于与之有关主体的行为。与依附型合作社相关的主体包括政府、合作社管理人员与农民。合作社的发展状况与这三方主体的力量发挥和作用密切相关。

依附关系显示的是一种层级关系，反方向来看则是一种支配关系。合作社依附于政府而存在，政府则处于对合作社的绝对领导与支配地位，政府通过对合作社的行政控制主导着合作社的发展。合作社管理人员由于合作社本身的发展困境而显得动力不足，但由于存在一定的激励，因此对合作社的发展态度暧昧，选择了策略性的行动。农民本应是合作社发展的主体，但合作社成立并未明确社员义务，农民享受合作社的利益分成，却缺乏主体参与，其主体地位被虚化。在三方力量的强弱较量下，合作社的发展呈现奇异的景象。

（一）行政控制：政府在合作社中的主导作用

1.政府的动力来源

农业合作经济组织的发展，一方面是分散的农户经济谋求组织化的需要，另一方面也是下乡的部门和资本的需要。部门和资本支持农民组织起来的动力在于合作社可以提高资本和资本化的部门实现收益的效率，以此减少同农民交易的交易成本[8](p17)。张晓山早在2005年就指出，对各级政府及有关部门来说，倡导和支持（干预）合作社的发展，甚至动手来办合作社，里边有经济利益的驱动[14]。

W村土地合作社几乎完全依靠政府的财政投入与政策支持得以维持发展。政府的行为选择对合作社的发展具有决定性意义，如果政府撤出对合作社的现金补贴，合作社就无法继续维持下去。地方政府主导成立示范合作社，尽管有响应政策、树立典型、打造亮点之嫌，但此逻辑太过简单，不能全面解释政府的行为。实际上，政府有其理性考虑，即通过控制合作社来建立与土地的直接联系。

已有研究多关注国家与农民的关系，土地只是作为理解两者关系的中介[15～16]。但现实发生了变化，国家与农民的关系变得相对简单，两者的关系从治理关系变为服务关系，而国家或政府与土地的关系变得复杂起来。随着城乡一体化的发展，乡村逐渐被纳入到城市规划的视野中，对于土地的规划也成为其中的重要事项。由于农村土地的权属性质较为复杂，地方政府与农民打交道的成本较高，但地方政府发展的欲望强烈，城市发展的空间有限，农村的发展空间广阔，因此地方政府想尽办法改变与农村土地的关系，将与土地的间接关系变为直接关系。

成都市所实施的城乡一体化战略，要求“工业向园区集中，土地向规模经营集中，农民向城镇集中”，三个集中的实现都依赖于政府对于土地的调控，客观上要求政府增强对土地的控制能力以实现其战略目标。政府通过取得合作社的主导地位，可以高效使用集中的土地，一方面可以控制土地的功能，另一方面可以进行土地的调配，大大减轻了与农民的沟通成本与经济成本。

政府对土地的控制可以通过两方面来实现：一是通过对合作社管理人员的控制，合作社虽然独立于村委会，但人员是从村委会中分离出去或交叉任职的干部，政府可以通过行政命令的直接下达实现对合作社核心力量的控制；二是合作社极度依赖政府的财政投入与政策支持，合作社若不按照上级政府的要求办事，政府可实现对其的“制裁”。因此，政府极易控制合作社，通过控制合作社来控制土地，通过控制土地进而实现其城乡发展的宏伟蓝图。

2.行政任务中的土地控制

为了推进城乡一体化，实现一二三产业的融合。2013年，C县举办油菜花节，以此吸引城市居民到农村旅游观光与消费，提升乡村土地的价值，实现城乡之间的积极互动。为此，C县设定了专门的旅游线路，要求沿线公路两边200米以内的土地必须种上油菜花，政府补贴油菜籽，W村被规划至旅游线路内。

由于种油菜的效益不高，一是本地多雨天气不适合种植油菜，种出来的菜籽质量差；二是工序麻烦，费人工。菜籽收入抵不上付出的劳动投入，因此，此前村民们普遍不愿意种油菜。在土地分散的小农耕作时期，政府要办油菜花节必然办不成，因为与单个农民打交道的成本太高。成立合作社之后，土地管理由合作社全权负责，尽管合作社理事长从经济效益的角度考虑种油菜不合算，但迫于政治压力不得不执行上级政策，以助推油菜花节成功举办。笔者在湖北S县调研时，当地也举办油菜花节，由于土地没有集中，政府难以控制单个的村民，尽管积极号召村民种油菜，乡村干部入户做工作，将油菜籽送到村民家中，但村民们基于经济理性的考虑拒绝种油菜，结果油菜花节开办后设定的路线没有油菜花，最后只能临时转移到其他地方。

上文提及，在2014年W村流转的土地面积已达到1438亩，但流转来的土地随后又转给农业公司400多亩，最终由合作社经营的土地只有958亩。与W村相关的公司有三家，三家公司在当地流转土地从事农业、林业和旅游业，公司均是由县市政府招商引资而来，政府承诺给予土地和贷款等便利条件。因此，在合作社整村推进流转土地时，合作社将近三分之一的土地二次流转给农业公司从事非农生产活动。同样，土地若掌握在村民手中，农业公司流转土地的成本必然较大，而政府招商引资的成功率就会降低。土地二次流转以及非农使用，再次证明了合作社的成立增强了政府对土地的控制与支配。

政府类似的控制方式很多，除了直接下达行政命令外，还可以进行政策上的调整与引导。2015年成都市进行了农业补贴制度改革，将农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴（简称为“农业三项补贴”）合并为农业支持保护补贴，根据土地质量和不同主体的土地规模选择补贴标准，意在支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。此政策的导向非常明显，即从扶持小农到扶持规模经营大户或合作社，其直接后果就是加速合作社的发展，扩大合作社流转的土地面积，政府则便于掌握更多的土地。

依附于政府的合作社，由政府全面主导，政府可以通过行政命令与政策引导，改变合作社发展的方向。当前，地方政府对于合作社的兴趣不在于其是否能够真正解决农业生产困境，而在于如何有效地使用可支配土地，如何加速城镇化的发展。在政府的主导意志下，合作社的发展方向发生偏离。

（二）策略主义：管理人员的被动选择

1.权威、情感与利益的多重诱导

为了便于合作社开展工作，合作社建立了完整的组织架构，成立理事会与监事会，理事长全面负责合作社的工作，监事长则对合作社的工作进行监督。合作社的管理人员以村两委新老干部为主，两任理事长分别是现任民兵连长和前任村主任，监事长是现任书记。土地由职业经理人分包管理时期，所聘请的职业经理人也多为村干部。合作社与村两委在名义上政经分离，实际上在一定程度上重合。村两委与党政的上下级关系，轻易地移植到合作社之上，加上政府对合作社各方面的大力支持，合作社管理人员在权威和情感两方面服从于政府的支配。

合作社监事长的监事职责是义务性的，理事长没有固定的工资，有一定的报酬，但报酬的额度与其能力不匹配。他们的积极性在于，合作社管理人员的身份与工作具有较强的政治性，他们代表合作社在县市走动，可以获得隐性的关系资源和显性的荣誉。比如，理事长ZSF经常要到县市各个政府部门要资源，认识了不少政府官员，为他办理公、私事提供了诸多便利，而认识重要的政府官员也让他感觉到倍有面子。去年合作社被评为省级示范合作社，并吸引了国家重要领导人前来视察，管理人员的底气更足了。这在一定程度上给予了他们经营管理合作社的动力。合作社管理人员尤其是理事长，在合作社具体管理事务上尽心尽责，保持着政府部门对该合作社的好感和支持。

2.合作社的发展困境与管理无力

从行政关系、政策支持和利益享有等多个角度来看，合作社的管理人员具有积极发展合作社的动力。但问题在于，合作社由于成立的条件不成熟，其运行充满障碍。从小农耕作到规模经营的转变，管理人员面临着诸多挑战，主要有三个方面的困难：

一是耕作管理的问题。合作社在耕田、插秧、施肥、除草、收割等各个环节都要请工，劳动力成本是一笔大的负担，农药、种子、化肥与机器等各方面的开支与农民自己耕种相差不大，但购置机器的成本高。结果是，规模经营的成本提高了，但农业收益却没有得到相应的提高，从而导致农业生产上的赤字。以2014年为例，合作社无法依靠自身实现收支平衡，总收入129.6万元，总支出却达到135.6万元，净亏损6万元。

二是组织管理的问题。尽管合作社有完善的组织架构，但规范的管理无助于完成繁重琐碎的工作，甚至会加大管理压力。管理人员的常规工作是进行各种报表和材料的填写，定期向上级部门汇报工作，并在年终对监事会与村民汇报工作。琐碎的文牍主义侵占了管理人员的大量时间。此外，合作社要订立长、短期计划，进行农业生产工作的安排与监督，在熟人社会中与熟识的雇佣农民打交道，由于碍于面子无法解决村民磨洋工等问题，管理难度大，劳动效率低。

三是组织方向的问题。合作社成立的意图在于解决无人种田的问题，成立之后受到政府的影响，甚至由政府主导，其发展方向既与其目标相背离，又不能产生经济效益，合作社管理人员无法明白其意义何在，故而无法确立合作社发展的方向，因此在合作社发展的推进上显得消极被动。

合作社管理人员处于尴尬的位置，一方面合作社的自我发展举步维艰，存在着组织管理与方向的问题，管理人员缺乏积极发展的动力；另一方面，合作社客观上要接受上级政府的监督与管理，按照政府的安排不得不维持合作社，主观而言，管理人员能够从中获益，他们也不愿意合作社倒闭。

3.管理人员的策略选择

欧阳静在对乡镇运作逻辑的分析中提出策略主义的概念。策略主义的逻辑是指乡镇政权缺乏稳定、抽象和普遍主义的运作规则，而是功利主义地将各类方法、技术、规则、手段和策略作为运作的规则，该逻辑着眼于某个暂时的或阶段性的目标，缺乏对长远目标的谋划[17]。合作社的管理人员在合作社的运营管理上遵循的正是策略主义的逻辑。

管理人员要投入大量的时间和精力到合作社的管理上，但合作社的发展却并不明朗。经过反复的衡量，管理人员作出了策略性的选择，2015年，W土地合作社决定将农业生产环节的工作外包，改变了由职业经理人种田的做法，请来专业的农业公司帮忙种田，他们只负责具体的行政事务。一方面能够减轻自身的投入压力，另一方面又能够完成上级的任务，维持合作社运转。

遗憾的是，强大的农业公司科学种田，农作物长势还不如职业经理人种田时的长势，农业产出并不理想，第一年产量就未达标。尽管擅长机械化操作，但农业生产成本却未见降低，在不能使用机械的环节，必须请工，农业公司种田面临着作为外地人在本地请工的问题，不仅请工难，而且更易出现磨洋工的现象，这在无形中增加了用工成本。但农业公司的表现，并未让合作社急于将土地的管理权收回，2016年仍然计划由农业公司耕种。对于合作社管理人员而言，他们身上的政治责任甚于经济利益，W村土地合作社被评为省级示范合作社，并接受过国家重要领导的视察，成为当地的政治名片，土地由谁种与农业利润多少，与他们的关系并不大，其责任只在于保障合作社能够运转，他们相信，在出现问题时，政府会出面对其进行“兜底”。

赵晓峰曾研究过合作社内骨干成员与普通成员的关系，在合作社中处于边缘位置的普通成员，采取策略性的选择享受依附性利益[18]。但小农的保守与合作社管理人员的保守逻辑存在差异，前者是纯粹的盈利者，后者还肩负着政治使命，其逻辑更为复杂，其保守表现也不一样，前者是谋利的看客，后者是消极的建设者。

总而言之，合作社的管理人员由于政府的监督管理及自身利益的驱动，使得他们不得不动，但由于合作社发展困境等问题，他们自身又缺乏足够的动力积极行动，由此促使他们选择一个万全之策来应对这一困境。但他们的选择方案能够维持多久还有待继续考察。

（三）主体虚化：农民的利益获得与参与缺位

1.成员权的确定与利益获得

按照《合作社法》规定：农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十，成员享有一定的权利和义务。农民可以通过土地、资金、技术等各种方式入社，以确立其成员权。W村村民以土地入股的方式加入到合作社，以家庭为单位，全村最终有361户加入到合作社，成为合作社的成员。

W村村民加入合作社的积极性来源于明确的收益享有，一是能够解除高强度劳动力付出的压力，二是能够获得一定的现金收益。在成都平原，由于人均土地少，机械化耕作发展缓慢，农业生产的各个环节几乎都要依靠人工操作，劳动强度大。而打工经济逐渐瓦解了传统的帮工体系，农业生产活动对于劳动力付出的集中度要求高。农民把土地交给合作社之后，每年每亩地在不付出任何劳动的情况下，能够获得1000元左右的纯利润，这部分收入低于自己耕种所得，但由于不需要成本，所以大部分农民尤其是中青年农民愿意加入合作社。

合作社的成员权体现在两个方面：一是享有选举权和被选举权，即在换届选举时参与理事长与监事长等管理人员的选举；二是获得经济利益，经济利益包括多个方面，与合作社相关的有土地流转金和二次分红，以及地方政府补贴的耕保基金与国家的粮食直补，即上述1000元的利润。选举权与被选举权以及经济利益的获得与合作社收益的分成，在一定程度上表明农民的主体地位。

2.义务模糊与参与缺位

合作社在农民不知觉的情况下成立，只是通过强化农民的利益吸引农民加入合作社，以此获得农民的土地经营权，而未充分调动起他们的主体性，因此缺乏群众基础。合作社通过一劳永逸的办法取消了农民自身的种田难题，农民能够尝到甜头，合作社轻松获得农民的土地，看似一举两得，实际上农民只享受了权利，却并未在制度和行动上对其义务作出规定，农民成为合作社发展的旁观者。因此，在合作社出现问题时，不能通过充分调动群体力量来解决问题。

W 村土地合作社在2013年遇到晾晒难题之后，向政府寻求帮助建立烘储加工中心。政府承诺298万元的资金扶持，但剩下的100万元需要合作社自筹。合作社按照500元/股的价格向社员筹资，社员的积极性不高，乡村干部不得不入户动员，利用各种关系说服村民购买股份，尽管最终有206户村民入股，但70～80%的村民只是看在村干部的面子上才勉强购买1股，主要的股份还是村干部和村内富人被迫掏钱购买，理事长本人极不情愿地拿出10万元购买了200股。村民在合作社发展问题上，抱持的是冷眼旁观的态度，在义务上完全摒弃了其主体地位，他们并不关心合作社发展的结果，只关心能否及时地拿到每年应得的收益。

3.社员主体地位的虚化

合作社是基于人们自愿联合，实行集体互助和自我服务的组织。合作社的旗号是为农民服务，意图解决传统小农生产的问题，强调的主体是农民，因此，在利益的分配上农民占据优先地位。问题在于，合作社并未将农民的主动性调动起来，农民不劳动，却享有相对高额利益，本质上是一种食利行为。

在理念设计上，合作社与农民的关系是一种服务关系，是一个利益联合体，但在农民的印象中，两者的关系是一种市场关系，即农民将土地作价租给合作社耕种，合作社理应给予农民充分的流转金。农民不会考虑到，如若按照市场价格，土地租金不会如此之高。因此，在合作社的运作出现问题急需农民出力时，农民会冷眼旁观。农民社员的行为，正是赵晓峰所描述的“看客”角色的行为[18]，他们通过土地流转获得了一些好处，但由于没有投资，没有参与管理，因此对合作社的发展没有长远的期待，即使合作社倒闭，也不用承担任何风险。

在合作社的发展中，农民的主体作用未充分体现，表现出农民社员主体地位的虚化。主体虚化要从两个方面寻找原因：一是合作社成立之初就未对社员进行准确明晰的定位，以致于在出现问题寻求农民支持时，缺乏有力的说服工具，农民也缺乏承担义务的心理预期；二是农民天生的保守性使得他们在义务付出时保持谨小慎微的态度，合作社发展预期的不确定性，使得他们更加不愿进行经济投入上的冒险。在合作社与农民自身的双重作用下，农民的主体性被湮没。

（四）多方主体的卸责

与合作社相关的主体很多，政府在方向上主导，进行政策和资金上的扶持，但不参与具体的管理工作，通过行政指令来控制合作社的发展方向。合作社管理人员承担具体工作的安排，但在合作社发展遭遇困境时，不顾经济效益果断将农业生产环节的管理工作转让给公司运作。农民社员只是参与利益分享，而不履行任何义务。每一个主体都有其利益考虑，在发展任务的承担上各有避让，无法积极推动合作社的有效发展，合作社呈现出生存有余、发展不足的状况。合作社自成立起，就通过依赖政府的政策补贴保持运转，目前政府仍然继续投入，只要政府不取消补贴，合作社还能够勉强维持下去，但一旦将政府的力量撤出，合作社就失去了拐杖，立马面临着解体的危险。

四、控制与依附的后果

农民合作社本应是农民自发组建的合作社组织，以解决农民自身最迫切的问题。许建明指出，真正的合作社是社团组织，其目的应该是为社团的成员服务，而不是为一个被认作企业的合作社来争取最大的利润[19]。合作社的性质决定合作社的目标与方向，然而，W村土地合作社自始至终没有定位清晰，尽管该合作社是以入股的形式成立，但又不纯粹是股份合作社，农民仍是其定位的服务主体，由此看来，合作社既不是合作组织，也不是营利组织。政府力量的强势介入，决定着合作社的性质与方向，合作社管理人员和农民社员无法主动掌控合作社的发展，使得政府介入下的合作社成为了政府的依附组织。政府的控制与合作社的依附，会带来一系列的后果。

首先，政府资金投入内卷化。“内卷化”是指一种社会或文化模式在某一发展阶段达到一种确定的形式后，便停滞不前或无法转化为另一种高级模式的现象。一些学者将“内卷化”拓展运用到各个领域，本文中政府对于依附型合作社的投入也陷入了“内卷化”的困境。政府助推了合作社的启动，资金补贴成为了合作社得以运转的前提，这笔现金补贴成了政府支出与农民盈利的常规项目。合作社在发展过程中需要大规模投资的项目，只能依靠政府出资，政府平均每年对合作社的投入达上百万。然而，土地规模经营的收益有限，政府投入不能提升土地的经济效益，最终只能陷入无效投入的循环中。

其次，地方政府过度渗入合作社，将损害国家和农民的利益。合作社将土地集中之后，按照政府指令随即将三分之一的土地转让给公司经营。此后，政府一面继续保持合作社农业生产的格局，维持合作社的外壳，一面计划在流转的土地上进行第三产业的设计与打造，农业用地的性质即将悄然改变。国家对于改变农地性质的政策严格，当地政府结合增减挂钩政策腾让出村民的宅基地，以宅基地为主进行乡村旅游景点的打造，但必然会牵涉到相邻的农地。合作社将村民土地集中进行一三产业的融合，一方面在土地上做文章，悄然改变土地性质，一方面剥夺了入社村民的退出权，导致农民对自家的承包地完全失去控制，最终损害的是国家和农民的利益。

再次，村民对基层组织的政治信任弱化。合作社通过利益刺激将农民的土地集中，给予农民一定的流转金和二次分红，这部分利益成为农民手中不可撼动的一部分。村民们期待每年流转金有所增长，且会与邻近公司土地流转的价格进行比较，村内另外三家公司流转农民土地的价格远远高于合作社。尽管农民“不劳而获”获得的土地收益并不低，但村民们在比较中产生被剥夺感。村民的被剥夺感与政府的大力支持对照，必然引发村民对村组织和主导合作社的政府强烈不满，这种不满转化成了对基层政府的不信任。

综上所述，依附型合作社产生了一系列不良后果，合作社未来的发展前景黯淡，政府为实现自身目的，不断地被卷入到对合作社的持续投入中。政府借助优势地位掌控了合作社，将合作社的土地纳入到城乡规划的图景中，土地的性质悄然发生改变，国家和农民的利益面临被损害的风险。农民在利益享有的不均与失去土地的恐慌中，产生对政府的不满，逐步弱化对政府的信任。

五、结论与讨论

从当前全国合作社发展的态势来看，政府扶持的合作社不计其数，且树立了大量示范和典型，但存在着大量名不副实的合作社。合作社之“假”，不只是合作社成立主体的恶意为之，政府在其中的主导作用不可忽视。

地方政府在合作社的发展中扮演重要作用，政府力量的强势渗入，一方面能够有效有力地控制土地，降低城乡建设的成本，且能够使得多方主体通过政府的经济扶持获得眼前的经济收益；但另一方面，政府的财政负担和政治负担也在不断加重。由于忽视了农民自身的主体性，农民缺乏参与，成为合作社乃至城乡发展中的旁观者而非积极建设者，农民对于政府的依赖与要求愈深，政府的压力在自我设定的责任中愈强。

国家支持发展合作社的目的，在于引导农民解决其自身发展面临的问题，农民合作社若缺乏农民自身的充分参与，就失去了合作社的本质意义。政府的作用不在于取代农民的主体地位，扭曲合作社的发展方向，而在于引导农民将自身组织起来，为农民组织提供条件和平台，并保障农民利益不受损害。因此，政府在介入合作社的过程中，要明确界限，适当介入，而不能反客为主。

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责任编辑：徐慧枫

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1008-4479（2017）06-0107-10

2016-04-23

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（14JZD030）、华中科技大学创新基金项目（CX15-070）。

雷望红（1991-），女，湖北荆州人，华中科技大学公共管理学院、中国乡村治理研究中心博士研究生，主要研究方向为农村社会学、行政管理和社会心理学。