试论加强对看守所监管活动的法律监督

刘 方（最高人民检察院检察理论研究所）

试论加强对看守所监管活动的法律监督

刘 方（最高人民检察院检察理论研究所）

看守所羁押主要包括三种情况：一是作为羁押被逮捕、拘留之后未判决之前犯罪嫌疑人或被告人的场所；二是根据《刑事诉讼法》第253条第2款规定，对被判处有期徒刑，在被交付执行刑罚前，剩余刑期在三个月以下的罪犯代为监狱执行刑罚；三是在没有设立拘役所的地方代替拘役所对罪犯执行拘役。看守所内被监管人员的流动性很大，而且处于教育监管的前沿阵地，是自由社会与不自由监管场所的连接点，监管环境比较复杂，监管工作头绪较多，历来容易产生敏感性社会问题，也是犯罪行为人最容易出现交叉感染的地方。所以，不仅要加强对看守所监管活动的组织领导，而且还必须加强监督制约，防止工作人员滥用监管权力侵犯被监管人员的合法权利，或者监管不作为不得力影响到刑事诉讼活动的正常进行。

一、加强对看守所监管活动进行法律监督的内容和特点

《刑事诉讼法》第265条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。”《人民检察院组织法》第5条第5项规定：“人民检察院对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”依照法律规定，各级人民检察院均设有监所检察机构对看守所的监管活动进行监督。根据《关于监所检察工作若干问题的规定》，人民检察院监所检察部门对看守所进行监督主要包括以下事项：（1）对看守所监管活动是否合法实行监督；（2对刑罚执行和监管中发生的虐待被监管人案、私放在押人员案、失职致使在押人员脱逃案、徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行案等进行立案侦查；（3）对刑罚执行和监管过程中发生的司法人员贪污贿赂、渎职侵权案件进行调查；（4）配合有关部门搞好职务犯罪预防；（5）受理被监管人员及其亲属直接提出的控告和举报；（6）对被监管人犯又犯罪案件的侦查活动实行监督；（7）对超期羁押犯罪嫌疑人、被告人的情况进行监督。

总体来看，看守所监管的主要对象是未决犯，即通常所说的处于刑事诉讼某一阶段的犯罪嫌疑人或者被告人，看守这类罪犯是看守所的基本职责和主要工作内容。对未决犯的监管，直接关系到刑事诉讼法的实施，是与侦查、起诉和审判密切相关的羁押活动。正是因为这项工作与刑事诉讼活动休戚相关，稍有不慎，就会影响到对案件的正确处理。由于看守所主要是用于羁押未决犯，人民检察院对看守所监管活动进行监督的工作内容与对监狱的教育改造活动进行监督的工作内容有所不同，不仅要顾及到监管活动本身，如对收押、警戒、看守、押解、生活、卫生、教育、奖惩等活动的监督，更重要的还必须考虑到对刑事诉讼活动的保障作用，特别是加强对提讯、通讯、会见等活动的监督。这些监督活动概括起来无非包括以下三个方面：一是对人犯进行羁押是否合法，包括收监活动是否符合法律规定，交接的法律文书是否齐全，以及是否存在不应收押的情形。二是被羁押的犯罪嫌疑人或者被告人是否服从监管和守法，这虽然属于监狱看守所的职责，但检察机关从保障刑事诉讼程序出发，宜应对这方面进行监督。三是看守所及其工作人员的活动是否合法，这里既包括一般的违法违规行为，也包括渎职腐败犯罪行为在内。

二、对看守所监管活动进行法律监督的基本现状

对监管场所进行法律监督是宪法和法律赋予检察机关的职责，也是检察机关承担法律监督工作的主要内容之一，是自新中国检察制度建立以来至始自终传承下来的一项重要工作制度。对于检察机关来说，就像刑事公诉制度一样，可以称得上是一项奠基制度。在经历了半个多世纪的运行后，这项制度的现状如何？很不客气地说，是制度创新较少，监督方式原地踏步，制度模式基本上停留在五十年代，法律手段和监督措施没有长足进步，监督者和被监督者的思维观念仍然比较陈旧落后。唯一值得欣慰的，是随着社会经济的发展和科学技术的进步，在监管的技术手段方面有了很大更新，但监督制度和监督立法方面如果停滞不前，仍然难以取得具有实质性的监督效果。

首先，监督创新工作没有突破性进展。与公诉制度相比较，监所检察制度的改革力度要小得多。我国现阶段的监所检察制度，无论是与建国初期还是改革开放后恢复时期的监所检察制度相比较，都难以找出制度方面的重大创新。基本上还是墨守成规地局限于通过常规监督来促使监管机构依法监管，达到保障人权和保证刑事诉讼顺利进行的目的。在机构的设置、人员的派遣、监督模式、监督内容等方面，没有完全实现与社会改革和社会发展的同步前进。

其次，监督理念仍然存在不同程度偏差。具体表现在以下三个方面：一是重惩罚犯罪轻保护人权。这种观点发生在监管人员身上还可以通过监督加以纠正，如果发生在监督者身上，问题就比较严重。假如监管人员和监督监管的检察人员同时都具有这种观念，那么，对犯罪人合法权利的保护就完全成了空谈。二是重监管罪犯轻教育罪犯。加强对监管场所监督，不仅仅是要监督监所工作人员依法严格进行监管，防止自杀、逃跑、串供等事件发生，而且也要监督监管人员是否履行教育改造职责。如果仅仅认为把罪犯看好管好就等于尽到了监管职责，这样进行监督肯定是片面的。三是重经济效益轻社会效果。如果实施法律监督的检察人员也讲求经济效益，甚至参与到利益群体中去，置身于监所检察中的监督权就会完全化为乌有。

再次，监督手段和措施依然十分陈旧。这个问题在监所检察工作中已经是一个老生常谈的问题，几十年来一直在说但一直没有得到有效解决。法律虽然在一定程度上赋予了检察机关对监管活动进行监督的必要职责，但规定十分笼统，内容比较原则，具体措施也十分有限，更重要的是没有赋予能够把监督要求落到实处的硬性监督手段。现在仍然作为检察机关“尚方宝剑”的监督手段，就是用了几十年没有改变，也不能立竿见影的检察建议和纠正违法通知书，检察机关对于自己确认且必须进行监督的情形，只能视情况分别采取这两种方式进行监督。由于法律没有赋予检察机关采取硬性监督的权力，很多情形下的监督都是流于形式，无从谈起监督权威和监督效果。

三、影响看守所监管活动法律监督效果的主要问题

造成监所监督失衡的原因是多方面的，有制度本身存在的内在因素，也有立法在规制方面存在的缺陷，还有执法者主观方面存在的问题。找到存在的问题是解决问题的前提，只有首先使问题呈现在视线之内，才可能去针对性的寻找解决方案，切实可行地加以解决问题。我们认为，以下几个方面问题是造成监所监督不力的主要问题。

立法上不完善。目前涉及到检察机关对刑罚执行进行监督的法律，主要是《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》。而这两个法律对于监所监督方面的规定，也可谓是惜墨如金，几乎没有涉及到监所监督的具体内容，更谈不上专门针对看守所进行监督的内容。《人民检察院刑事办案规则》和最高人民检察院有关监所工作的司法解释和规定，也几乎没有专门针对看守所监管活动进行监督的具体内容。那么，全国几千个检察机关派驻看守所的检察机构（检察室），数以万计专门针对看守所监管活动进行监督的庞大队伍凭借什么规矩来进行监督，不得不让人产生疑问。没有规矩不成方圆，无怪乎各地监所检察中会出现很多让人百思不得其解的违法违规现象。特别是在交付执行问题上，由于监督不力，不仅漏洞百出，而且成为滋生腐败的温床。例如，很多地方的看守在交付执行问题上违规截留应当交付执行的罪犯；法院不按期下达执行通知书或者下达的法律文书存在各种瑕疵；判处死刑罪犯的同案犯交付执行标准不一等等之类问题，不甚枚举。

制度设计不合理。由检察机关参与刑罚执行，其根本目的是为了控制刑罚权，但控制的方法是多样的。我国检察机关在刑罚执行上只有参与权，而且不属于实质性的参与权。这种参与权表现为检察机关以监督者的身份参与执行，对刑罚监管机构、公安和法院的执行活动进行监督。然而，检察监督权在法律上只是一项程序性权力，表现形式就是要求被监督机关接受监督建议，而不具有要求被监督机关必须接受的强制手段。因为监督者既没有行政上的领导地位和指挥权，也没有法律上的强制力，于是乎，监督权往往异化为说教权。久而久之，监督的地位和权威在接受不断的挑战过程中逐步钝化，监督的作用和效果也不断降低。

监督措施不得力。监督措施不力与前面所谈到的监督手段陈旧实际上是一个问题的两个方面。前面所说监督手段陈旧是从制度和法律法规完善角度进行的思考，也可以说是单纯的客观问题，与人的主管能动性关系不太大。而这里所指监督措施不力，不仅存在制度和办法规制不全的问题，同时也包括没有正确或者没有充分发挥人的主管能动性因素在内。监督措施不得力，主要表现为监督机关无法深度介入刑罚执行监督，或者介入之后也没有切实可行的措施来加以解决。从我国刑事诉讼中所设计的执行程序来看，从交付执行到执行完毕或者假释的整个过程中，相对于检察机关的监督职能来说，都是处于封闭或者半封闭状态。看守所、法院、公安机关能够赋予检察机关知晓的信息范围十分有限。即使检察机关通过各种途径获得一些可供参考的信息，被监督机关能够依法依规接受监督的情形还要在此基础上大打折扣。当检察机关无法直接介入监管活动，无法采取有效手段了解需要进行监管的信息和案情时，连法律赋予的仅有建议权也难以得到实现。

四、完善对看守所监管活动进行法律监督的路径和办法

建立切实可行的监管和监督相互配合机制。检察机关的监所监督，除了对看守所的监管活动实施法律监督，保证刑事诉讼顺利进行之外，还必须顾及保障被监管人的合法权利不被侵犯的职责。可见，监管活动和检察监督两者之间既有共同点，也存在相互区别的地方。共同点是都具有维护刑事诉讼程序的作用，不同点在于监督的对象不同。我们认为，作为实施法律监督的检察机关与监所机关，在大方向和总的目标方面是一致的，都是为了保证刑事诉讼程序的顺利进行，保证犯罪分子在接受教育改造的前提下重新做人。所以，监管机关和检察机关不应当因为监督和被监督的身份不同而处于对立状态。检察机关应当把监督的重点放到有利于促使监管机关依法监管和教育改造人犯的层面，要把监管工作作为监督对象，而不是把监管机关作为监督对象，要着重强调理性监督，而不是一味地追逐硬性监督。看守所也应当自觉接受检察监督，要努力做到经得起监督，把检察机关的监督视为做好监管工作的标杆和推动力。只有这样，监管者和监督者之间才能真正做到目标一致，在相互理解和协调配合的基础上，共同为依法监管教育犯罪人实现步调一致。

修复制度上的缺陷，确保监所监督的实效性。为了避免检察机关的监所监督流于形式，不能有效发挥监督的实际效果，突破现有监管制度所固有的某些缺陷是必要的。现行监所监督制度的主要弊端在于监督者不能深入监管领域掌握和了解监管工作中的实际情况，在情况沟通和信息传递方面处于“门外汉”的角色地位，以致无法对症下药地对监管工作中的漏洞进行有效监督。要克服这些困难，如果不冲破传统监督模式的牢笼，进行监所监督制度上的创新改革，就难以取得监所检察工作中的突破性进展。近几年很多地方检察机关在执行监督中，特别是在对看守所监管活动进行监督过程中，创新实施的同步监督办法很值得借鉴，这样可以有效克服检察机关拘泥于程序权在监督时间方面的滞后问题。还有的学者针对监所检察监督提出建立“巡视检察制度”，意在克服过去设置检察室进行常规化近距离监督所造成的“人情化”弊端。还有的地方提倡派驻检察人员受邀列席执行机关的减刑假释讨论会。这些改革措施都从不同角度地起到了创新制度和修复受损秩序的作用，弥补了监所检察监督在制度上存在的缺陷。

加强立法和司法解释，为制度的构建提供法律依据。在实行法治的社会里，一个制度的构建首先应当起源于立法，只有从法律上作出规定，再依法建立制度才具有正当性与合理性。即使是工作创新，在条件成熟之后也必须通过法律形式予以确认，否则继续实施下去就不是合法的制度。所以，立法在建立和规范制度方面具有决定性作用。监所监督部门没有从司法实践中认真总结经验，或者说没有把成功的经验上升为制度和法律。立法通常都有滞后的问题，但滞后也应当具有一定的期限，不能长期滞后下去。有来自司法实践中的同志就提出，要通过立法来完善检察机关在执行监督程序中的同步知情权、强制执行权、异议处置权、执行调查权和要求惩戒权。我们无法保证这些权力都能够从立法上得到确认，但至少认为这样的努力方向是不会错的。比如说像同步知情权、执行调查权这样的权力，对于检察机关的监所监督工作来说，的确是十分必要不可缺少的。

增强执法意识，保证执法必严、违法必究。这项内容是保证法律和制度贯彻实施的最基本条件。尽管建立了世界上最好的制度，制定了多么完备的法律，如果执法者和司法人员都视而不见，在自己的工作中完全置之不理，随心所欲，那么再好的制度和法律也只能是一纸空文。自改革开放以来，中国在厉行法治建设的道路上已经走过了将近四十年历史，在立法层面可以说是取得了辉煌的成就。法律不能得到应有的实施，制度没有得到贯彻落实，主要原因当然是人为因素造成，是人的认识程度没有与法治建设同步。所以，现在的关键问题是提高全民族的法治意识，特别是提高执法者的正确执法观念。

（责任编辑：朱腾飞）