中国特色社会主义律师制度改革的回顾与前瞻——以1988年律师制度改革研究的六个方面为视角

李 迅（中国法学会律师法学研究会副秘书长）

中国特色社会主义律师制度改革的回顾与前瞻
——以1988年律师制度改革研究的六个方面为视角

李 迅（中国法学会律师法学研究会副秘书长）

律师制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，对于维护法律准确实施、遏制和防范冤假错案、尊重和保障人权、实现司法“权利救济”“定分止争”“制约公权”三大功能、增进社会公平正义，都极为必要。“一个国家实行什么样的司法制度，归根到底是由这个国家的国情决定的。评价一个国家的司法制度，关键看是否符合国情、能否解决本国实际问题”①习近平：《在中央政法工作会议上的讲话》，2014年1月7日。。国情也决定了我国律师制度必须坚持中国特色社会主义，这就是理解为什么我们实行这样的律师制度而不是别的什么律师制度的原因。但是，律师制度作为人类社会法治文明发展到一定阶段的必然产物，它的发展有其内在的规律性。从这个意义上来讲，我们所追求的律师制度必然是立足国情、遵循行业发展规律、适应全面推进依法治国要求的中国特色社会主义律师制度。自我国律师制度恢复重建以来，改革相伴而生，就是向着这个目标而努力。

时间倒回到1988年，游建、宫晓冰在《中国法学》上发表了《律师制度改革研究综述》一文，从六个方面就当时理论界对律师制度改革的研究作了综述。现在来看，律师制度改革在这六个方面有进步，有发展，也有徘徊。

一、关于律师的性质

性质是事物的特性、本质。如何对律师的性质有清晰的界定，关系到律师在社会上的地位和作用的发挥，关系到人们对律师的认知。29年前，理论界就已经对1980年《律师暂行条例》将律师定性为“国家的法律工作者”提出质疑，认为律师从事各种法律服务的权利本质上产生于当事人的委托，法律对于律师权利的规定只是为权利的产生提供了条件，律师以维护当事人的合法权益为己任，而不是以维护国家利益为己任，因而不可能作为国家法律工作者②游建、宫晓冰：《律师制度改革研究综述》，《中国法学》，1988年第5期。。

1997年施行的《律师法》将律师定义为“依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员”。从这个定义看，律师是社会法律工作者，律师的工作内容是提供法律服务，律师的服务对象是来自于社会的当事人，律师活动的权利依据来自当事人的委托或者指定。从1980年《律师暂行条例》到1997年《律师法》，中国律师的角色定位开始从公职性向民间性回归。

《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见〉的通知》（中办发［2010］30号）提出，始终坚持律师是中国特色社会主义法律工作者的本质属性。但这个定性过于宽泛，没有把律师同其他法律职业区分开来，公证人员也可定性为“中国特色社会主义法律工作者”。有人甚至认为，律师同法官、检察官一样，都是中国特色社会主义制度下的法律工作者。

2014年，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对律师性质的再认识有两点新的突破。一是提出“建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍”，显然，律师队伍包括在“社会主义法治工作队伍”里面；二是提出“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍”。在2002年，司法部分别下发《关于开展公职律师试点工作的意见》和《关于开展公司律师试点工作的意见》，即启动了公职律师和公司律师试点工作。在党的十八届四中全会《决定》正式提出公职律师和公司律师的概念后，面临对公职律师和公司律师的性质如何认知的问题。此外，实践中还存在军队内部专职为军队服务的“军队律师”（实际上属于公职律师）以及专职从事法律援助的“法律援助律师”（实际上属于社会律师）的说法。

如果以是否具有国家工作人员身份为划分标准，我国律师可分成两类，一类是为国家服务的公职律师，一类是为社会服务的社会律师和公司律师。这样就又回到了是否以“国家的法律工作者”和“社会的法律工作者”来对律师定性的讨论上了。但是，社会律师、公职律师、公司律师都是“律师”，必然具有律师的共性，如何对律师整体上定性仍然是个亟待解决的理论课题。

笔者认为，根据党的十八届四中全会《决定》精神，可将律师定性为“中国特色社会主义法律服务工作者”，并作为“社会主义法治工作队伍的重要成员”。一是表明律师与法官、检察官、立法官员等共同组成了社会主义法治工作队伍，都以捍卫司法公正和法律尊严为己任，都必须维护法律正确实施、维护社会公平正义，共同为中国特色社会主义法治建设服务；二是律师制度和律师在社会主义法治事业建设中扮演着不可或缺的重要角色；三是表明律师在社会主义法治建设中从事法律服务，这种服务包括为政府服务和为社会服务，并与从事立法、司法工作等其他法律职业区分开来。

二、律师机构的设置

在1988年以前，律师事务所基本是按县、市、市辖区设立的，这完全是计划经济时代行政配置资源的办法。针对这种情况，当时有人提出打破以行政区划设置律师事务所的做法，由各地司法局根据实际情况，本着方便群众，有利于开展业务的原则自行决定设立，报请上级司法行政部门批准。还有的同志主张采取多种形式办律师机构。可以办综合的，也可以办专业性的；可以办地区性的，也可以办跨地区的；可以按律师事务所形式组成，也可以按其他方式组成，以形成一个多种经济成分，多种管理方式，多层次、多门类的充满活力的律师体系③游建、宫晓冰：《律师制度改革研究综述》，《中国法学》，1988年第5期。。

经过20多年的发展，我国已打破了以行政区划设置律师事务所的做法，而且采取合伙、个人、国有等多种形式办律师机构，完全实现了当年人们的改革设想。据统计，目前，全国律师事务所2.6万多家，仅2016年就增加了2000多家④熊选国：《律师已经成为全面依法治国的一支重要力量》，http://legal.people.com.cn/n1/2017/0308/c42510-29131753.html。。

现在律师事务所设置所要面对的问题，就是规模化发展已经使律师事务所的触角超越了国界，而相应的行业监管体系尚未跟上。到今天，许多规模化的本土律师事务所在美国、欧洲和日本等境外拥有多家分支机构。中国律师事务所成立海外分所的方法比较多样化，有些律师事务所采用直接在境外设立代表处或者分所，有些律师事务所与境外当地的律师事务所结成合资伙伴关系。中国律师事务所在海外建立分支机构后，开始注重加强域外法律执业实力（本土化模式），即通过雇用外国本土律师，为客户提供当地法律方面的服务。

目前，我国法律还不允许外国律师事务所与中国律师事务所进行实质性合并⑤根据我国2002年实施的《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》（以下简称《条例》）及相关规定，外国律师事务所在内地不得从事中国法律事务，不得聘用中国执业律师；聘用的辅助人员不得为当事人提供法律服务。自2002年9月1日起施行《司法部关于执行〈外国律师事务所驻华代表机构管理条例〉的规定》第三十九条进一步规定，代表处及其所属的律师事务所不得实施下列行为：（一）直接或间接地向中国律师事务所投资；（二）与中国律师事务所或中国律师组成共享利润或共担风险的执业联合体； （三）建立联合办公室或派员入驻中国律师事务所从事法律服务活动；（四）管理、经营、控制或享有中国律师事务所的股权性权益。。2014年2月，司法部作出批复，批准同意上海市司法局提出的《关于在中国（上海）自由贸易试验区探索密切中外律师事务所业务合作方式和机制试点工作方案》。这意味着中外双方律师事务所可以签订协议、互派顾问结成“联盟”开展业务合作。

总的看，为提高中国律师国际化水平，增强中国律师国际影响力和话语权，在扩大行业对外开放层次和范围的同时，还应填补管理真空，提高对中国律师“走出去”的行业监管和政策引导能力，并鼓励和支持有条件的律师事务所走国际化发展道路，通过新设、并购、协议等方式在境外设立分所、代表处、业务部等分支机构，努力培育若干在执业网络、服务能力、收入规模和市场影响方面具有较强国际竞争力的涉外法律服务品牌。

三、如何发展我国律师队伍

无论是搞理论工作的同志还是实践部门的同志都认为：我国当前法律服务中最迫切需要解决的问题之一，是律师发展远远不适应社会需求的矛盾。有的同志提出，发展律师队伍，首先要积极扩大专职律师队伍⑥游建、宫晓冰：《律师制度改革研究综述》，《中国法学》，1988年第5期。。

我国律师队伍已经达到一定规模，截至2016年底，我国律师队伍达到32.8万多人，从2007年到2016年，律师人数保持年均9.5%的增速⑦全国律协召开2017年度第一次新闻发布会，http：//www.acla.org.cn/article/page/detailById/19513。。预计到2020年全面建成小康社会的时候，我国律师队伍将达到40万余人。当前，我国律师队伍发展需要解决的已不再是数量上的问题，而是结构和质量上的问题。表现在：律师队伍执业素质、专业水平参差不齐，80%的律师主要从事刑事、民事传统业务领域，非诉业务和涉外业务的数量和比重仍然偏低，特别是从事新型法律业务以及涉外、跨境法律服务的高素质律师人才相对短缺，等等。

当时人们还提出了如何解决乡镇法律服务供求矛盾问题，有的同志认为，在中国的现实条件下，根据需要和条件，适当建立乡镇法律服务机构，另一种观点则不同意以发展乡镇法律服务机构来解决农村律师服务力量不足的问题⑧游建、宫晓冰：《律师制度改革研究综述》，《中国法学》，1988年第5期。。为解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足问题，2013年7月3日，司法部下发《关于加快解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足问题的意见》，提出以设立律师事务所分所、组建国资律师事务所、组织选派志愿律师、深入开展“1+1”法律援助志愿者行动和“同心·律师服务团”为主要工作措施，加大政策、经费和组织保障力度，切实解决有些地方没有律师和欠发达地区律师资源不足的问题。截至2014年6月，全国174个县无律师问题已全部解决，第一次实现了律师法律服务县域全覆盖。

四、关于律师管理体制

律师管理体制改革是律师制度改革的核心，律师协会管理体制改革又是律师管理体制改革的核心。不少同志指出，现行律师管理体制中，律师协会没有起多少作用，很多地方的律师协会与司法行政机关的律师管理部门是两块牌子，一套班子，律师协会的主要领导也通常就是司法行政部门的主要领导，律师协会行政化，成为第二级政府部门。这就造成：（1）司法行政机关的律师管理部门和律师协会的职责界限不清，互相交叉；（2）司法行政机关的律师管理部门管得过多、过细；（3）律师协会的职责缺少实质性内容，形同虚设。这些同志指出，律师协会是社会团体的性质，就应该按社会团体来办；同时，它作为一个独立组织，也应该有自己独立的职责、任务⑨游建、宫晓冰：《律师制度改革研究综述》，《中国法学》，1988年第5期。。上述这些问题，到今天仍然没有实质性的解决。

我国律师行业实行司法行政机关与律师行业协会共同管理的“两结合”管理体制，是1993年经国务院批准的《司法部关于深化律师工作改革的方案》正式确立的，《律师法》进行了法律上的确认⑩《中华人民共和国律师法》（2012年修正本）第四条规定，“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”，第四十三条规定，“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。全国设立中华全国律师协会，省、自治区、直辖市设立地方律师协会，设区的市根据需要可以设立地方律师协会”。。“两结合”管理体制改革的本质是希望推动律师管理由行政化管理向社会化管理过渡，但实际上律师行业实行的仍然是行政主导的管理模式。

西方发达国家主要通过律师协会对律师行业进行自治管理。所谓自治管理，就是律师协会能够对律师职业进行真正有效的管理。美国实行的是以行业协会管理为主、法院监管为辅的管理模式。德国联邦律师协会是一个具有独立法律人格的法人团体，负责处理涉及整个律师行业的问题，司法部不直接监管律师，但可以对律师协会是否遵守法律、是否履行职责，以及制定的行业规则是否合法进行监督，律师协会对司法部的决定不服的可以向法院申诉。法国实行律师行业自治，由律师协会独立管理律师。律师协会没有上级主管部门，司法部仅审查律师协会发布的规章和条例，不具体对律师协会进行监督。在日本，由律师协会对律师行业进行管理，基本上不受其他国家机关的干预。

总的来看，我国律师协会行业自律建设正处于一个特殊的发展时期，已经到了一个新的历史拐点，行业内外都对律师协会自身改革提出了很多新的要求和期待。加强律师协会建设，核心就是按照四中全会精神，支持律师协会自我约束、自我管理，发挥协会章程和行业规范在行业治理中的积极作用，发挥律师协会在律师管理体系中的主体责任和主导作用。

五、关于律师业务和工作方式

有些同志提出，目前我国法律规定的律师业务体系已远不能适应当前经济、政治发展的需要，不能充分发挥律师在社会主义建设中的积极作用。随着我国经济、政治体制改革的深入发展和对外开放的不断扩大，我国律师业务已有了很大发展，开展了律师见证、代办工商登记及注册商标、代理申请专利、参与资信调查、投资贷款担保以及参与招标、投标等新的律师业务。他们认为这些业务应在法律上确认。同时指出，律师业务不应是封闭的而应是开放的体系⑪游建、宫晓冰：《律师制度改革研究综述》，《中国法学》，1988年第5期。。

从现状来看，与我国经济社会发展和人民群众需求相比，律师在司法和经济社会活动中的职能作用仍未得到充分发挥。在诉讼领域，传统的刑事辩护、民事诉讼代理业务，关系到公民的生命、健康等人身权利和财产权利，最能彰显律师的职业属性。需要通过制度完善，提高律师的辩护率、代理率，进一步发挥律师在诉讼制度架构中的地位和作用。在非诉讼领域，很多业务特别是新型业务律师还没有完全介入，局限于过去的事后救济，尤其在日常监管和防范法律风险等方面尚需更好地发挥作用。

不少同志探讨了律师分工问题，并提出了两种分工：一是较高级律师和初级律师要有分工；二是实行专业化分工⑫游建、宫晓冰：《律师制度改革研究综述》，《中国法学》，1988年第5期。。即便是现在来看，这两种分工的概念仍然具有很强的现实意义。社会法律服务需求推动了律师更加专业化。随着社会对律师法律服务要求的不断提升，行业竞争更加激烈，任何律师事务所和律师都需要讲专业，讲分工，树立自己的专业品牌和形象。正是因为有了专业分工，反过来要求律师之间必须进行团队合作，这实际上是相辅相成的事情。2001年，司法部即提出“加快律师事务所规模化、专业化、国际化进程，尽快形成一批规模大、实力强，有国际竞争力的律师事务所”⑬司法部《关于中国加入WTO后加快律师业改革与发展的意见》，司发通［2001］30号。，许多律师事务所也提出了规模化、专业化、品牌化、国际化的发展目标。但是，律师事务所低水平、简单粗放的运行机制对律师专业化的实现有着很强的制约性。我国许多律师事务所既不给律师发工资，也不给律师分配案源，还要律师分摊办公成本，甚至应当由单位交纳的社会保险也要由律师个人来承担，律师事务所只是律师的挂靠单位，律师单打独斗，各自为战，这种模式无法鼓励经验分享和专业分工，也不利于律师执业风险控制。目前一些律师事务所实行类公司化运作，统一财务管理，统一资源配置，在专业化和规模化方面都做得很好。为促进律师行业专业化，也可研究借鉴德国专业律师认证制度，综合考虑律师的执业年限、案件代理数量和质量以及专业背景等因素对律师进行专业认证。

六、完善律师法律法规

“法者，治之端也。一切重大改革，于法也概莫

能先，法治是先行者”⑭刘南欤：《凡属重大改革都要于法有据》，《中国改革报》，2014年10月29日。。习近平总书记强调，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”⑮习近平：《在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话》，《人民日报》，2014年3月1日。。制定、修改乃至废除法律，归根结底在于规范社会关系，解决社会问题，符合所要调整的社会关系的发展规律。为了解决律师事业发展过程中面临的问题，如果说1988年律师制度改革面临的重要任务是尽快制定《律师法》，那么今天的律师制度改革则是修订《律师法》。现行《律师法》自1997年施行以来，先后于2001年、2007年、2012年作出修改，在规范律师执业行为、保障律师依法执业方面发挥着重要作用。随着党的十八届三中、四中全会对律师制度改革作出新的重要部署以及律师实践的深入，尽快修订《律师法》已经提上日程。

（一）确立公职律师和公司律师制度

现行《律师法》调整对象是社会律师。根据党的十八届四中全会《决定》和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》（中办发［2006］30号）精神，有必要将《律师法》调整对象扩展到“公职律师”和“公司律师”，并明确“公职律师”和“公司律师”的法律地位、职业准入、权利与义务。

（二）建立从符合条件的律师中招录法官、检察官制度

党的十八届四中全会《决定》从推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平出发，提出建立从符合条件的律师中招录法官、检察官制度。2016年6月，中共中央办公厅又印发了《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》。从律师中选拔法官、检察官，“从根本上说是对司法活动本质的一种尊重”⑯顾培东：《让更多律师法学专家来做法官检察官》，《人民日报》，2015年4月17日。，也是世界上许多国家的通行做法。资深律师在法律素养更成熟、社会阅历更丰富之后成为法官、检察官，可使司法队伍更加精英化、职业化，也有助于我国尽快建立起法律职业共同体的认同感和归属感，真正实现法律人之间的平等与尊重，对于促进司法为民、公正司法具有重要意义。

（三）完善律师执业权利保障机制

律师执业权利是当事人权利的延伸。在执业活动中，律师没有自己的私利，律师代表和维护的是当事人的合法权益。对律师执业权利的保障程度，是国家法治建设的重要标尺，关系到司法公正，关系到当事人合法权益能否得到有效维护。习近平总书记强调要“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”，重要的是让律师在每一个司法案件中都能感受到公平正义。因为“如果公开抗辩，律师可以自由行使执业权利的话，两造之间最终是可以互相制衡的，法官也很难徇私枉法。但如果不具备符合法律理念的对话环境，律师的行为方式就很容易倾向于进行暗盘交易”⑰季卫东：《大变局下的中国法治》，北京大学出版社2013年6月版，第190页。。保障律师执业合法权益就是要尊重和维护律师正常执业，防止和纠正损害律师正当执业权益行为的发生。

从司法体制结构的角度看，要完善律师执业权利程序保障机制，如对律师行使阅卷、会见和通信、调查取证的权利和在法庭审理阶段发问、质证、提出新证据、参加法庭辩论的权利以及代行上诉、代理申诉或控告的权利规定适当、合理的程序，使律师在履行职业责任时都有法定制度使之能够进行，并对违反该程序的行为有特定的渠道反映并得到救济。司法行政机关和律师协会必要时可就侵犯律师执业权利行为代为提起诉讼。要推动《刑事诉讼法》关于律师刑事辩护制度和律师相关权益制度的落实，特别是要解决在辩护代理中律师意见得到尊重、律师执业权益得到保障的问题，使刑诉法得到切实的贯彻执行。当前重要的是推动贯彻落实《关于依法保障律师执业权利的规定》⑱2015年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发了《关于依法保障律师执业权利的规定》，这是我国律师制度恢复重建以来，由“两院三部”联合制定的第一个保障律师执业权利的专门规定，进一步细化了法律规定的各项保障措施，完善了侵犯律师执业权利的救济机制和责任追究机制，为保障律师依法执业提供了强力支持。，并将实践中行之有效的做法和举措上升到法律层面。

律师职业的社会保障是律师执业权利保障机制的重要组成部分。根据2013年沈阳市司法局内部所做的一项抽样调查，从社会保险购买程度上看，律师事务所购买的占24.87%，自己购买的占34.52%，没有购买的达40.61%。这一定程度上反映了律师行业的社会保障现状。社会保障的缺乏导致的问题很多，比如行业无序流动问题突出，律师缺乏职业尊严感。需要进一步理顺律师和律师事务所参加社会保险的体制，加大对律师看病、养老等涉及切身利益问题的保障力度。

行业税收政策是律师界普遍关心的重大课题。查账征收政策实施以来，负面影响有所显现。通过在一些地方调研发现，律师事务所规模越大，税负越重，甚至出现有的大的合伙制律师事务所为了避税从中分出许多小所的现象。需要根据各地经济发展的不同状况和律师行业发展的实际情况，针对律师行业的纳税主体地位、征税方式、税率作出进一步规定和规范。要发挥税收政策导向作用，对主要从事涉外法律服务的律师事务所在增值税、个人所得税等税收方面给予适当优惠或减免，支持中国律师国际化发展。

（四）完善律师职业道德制度

道德是社会评价个体行为的一般尺度，它是调整人和人之间、人和社会之间关系的行为规范。但是这种行为规范不是以成文的方式出现的，往往和社会习俗、社会习惯、民族传统、文化信念和社会舆论等相关，靠这些来约束和规范人们的行为。职业道德是社会道德在职业领域的具体体现。律师职业道德是律师应该遵循的基本行为规范的总和，也是道德在律师职业领域的具体表现。律师职业道德与一般的社会道德相比有着更加鲜明的特殊性和更强的约束性。

在许多发达的法治社会，人们对包括律师在内的法律职业的职业道德和职业伦理要求特别高，从事法律职业工作的人员本身对自己的道德约束意识也非常强，社会监督也很严格。在他们看来，“法治要运作，需要人民对之抱有信心，人民要对法治有信心，必须首先对法律人有信心，要让人民信赖法律人，法律人必须在实际和表面上都没有违反伦理之事”⑲许身健：《欧美律师职业伦理对我国的启示》，《司法改革内刊》2015年1月版，中国法学会法律信息部、国家司法文明协同创新中心编，第207页。。因为法律职业者不仅仅意味着他她是法律的专家，还代表着公正、正义的准则，代表着法律的神圣。所以，“法律执业始终不能仅视为商业活动。法律执业是一门崇高的职业，执业者必须维持高专业道德操守，并以服务社会为理想”⑳李国能：《在香港特别行政区2010年法律年度开启典礼上的致辞》，转引自罗沛然：《香港律师义务法律服务经验谈》，《中国法律评论》，2014年第2期。。我国要走向法治社会，要实现社会公平正义，从根本上都应该和如何加强对法律职业人群进行最基础最完美的职业道德教育相关联。

加强职业道德教育，离不开核心价值观教育。“人类社会发展的历史表明，对一个民族、一个国家来说，最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观。核心价值观，承载着一个民族、一个国家的精神追求，体现着一个社会评判是非曲直的价值标准”㉑习近平：《青年要自觉践行社会主义核心价值观——在北京大学师生座谈会上的讲话》，《光明日报》，2014年5月5日02版。。核心价值观之于律师行业，道理也是相同的。全球化时代，社会多元化的价值观必然会反映到律师队伍当中来，律师队伍的思想文化日益多元，价值选择更加多样。在这样的现实条件下，需要人们深刻理解律师制度和法律服务本身的性质，需要培育和坚守中国特色社会主义法律职业精神与其核心价值观。

总之，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，需要通过改革以发展和完善中国特色社会主义律师制度，进而全面释放律师制度自身价值。在全面推进依法治国的时代背景下，把深化律师制度改革嵌入国家全面深化改革、全面推进依法治国全局，加强律师制度顶层设计，是时代的要求，法治的呼唤，其意义远远超过改革本身。

（责任编辑：张文静）